Brief regering : Borging van publieke belangen bij open toegang in het spoorvervoer

23 645
Openbaar vervoer

Nr. 1243
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 mei 2025

Zoals aangekondigd in mijn brief van 11 februari jl.1, informeer ik de Kamer met deze brief over de beleidsinstrumenten die het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) voornemens is uit te werken om in de toekomst
effectief te kunnen blijven sturen op de borging van de publieke belangen in het reizigersvervoer
per spoor bij open toegang.

Met deze brief en de uitwerking van de hierin benoemde beleidsinstrumenten, wordt
invulling gegeven aan de motie Minhas2, die oproept tot het creëren van de kaders die nodig zijn om aanvragen voor opentoegangvervoer
te accommoderen, en de motie De Hoop3, die de regering vraagt via algemene regels meer te sturen op opentoegangtreinen.
Ook wordt hiermee opvolging gegeven aan (de aanbevelingen uit) het onderzoeksrapport
«Sturen bij open toegang», dat eind 2023 aan de Kamer is gestuurd.4

Aanleiding en context

Met de inwerkingtreding van het Vierde Spoorwegpakket begin 2019, is naast de eerdere
liberalisering van goederenvervoer en internationaal reizigersvervoer, ook de markt
voor binnenlands personenvervoer opengesteld voor open toegangsdiensten. Hierbij kunnen
vervoerders zonder concessie en voor eigen risico en rekening personenvervoersdiensten
aanbieden, waarbij zij een grote mate van vrijheid hebben in de vormgeving en uitvoering
van deze diensten.5

IenW wil met een gerichte en afgewogen inzet van beleidsinstrumenten er voor zorgen
dat publieke belangen, zoals laagdrempeligheid van het openbaar vervoer, ook bij meer
open toegang goed beschermd zijn. De introductie van open toegang kan ertoe leiden
dat meer vervoersdiensten in de toekomst buiten het (directe) sturingsbereik van concessies
komen te vallen. Vervoersconcessies, zoals de Hoofdrailnetconcessie, zijn een belangrijk
instrument waarmee het Rijk en de decentrale overheden publieke belangen in het openbaar
vervoer waarborgen en spoorbeleid realiseren. Voor open toegang ontbreekt een dergelijk
instrumentarium, waardoor bij groei van dit type vervoer nieuwe en gewijzigde sturingsinstrumenten
nodig zijn. Enerzijds om de publieke belangen te waarborgen en om risico’s die (op
termijn) kunnen optreden voor de reiziger of het spoorwegsysteem te kunnen mitigeren,
en anderzijds om ruimte te bieden voor open toegang.

Marktordening tot en met 2033

Voor de periode tot en met 2033 vormt de huidige marktordening op het spoor het uitgangspunt.6 Voor het binnenlandse vervoer betekent dit dat opentoegangsdiensten aanvullend zijn
op de in de Hoofdrailnetconcessie gecontracteerde treindiensten. Open toegang biedt
kansen voor de reiziger, zoals nieuwe treindiensten en verbindingen. Binnenlandse
voorbeelden zijn de nachttreinen van Groningen en Maastricht naar Schiphol. Wat betreft
de internationale verbindingen biedt European Sleeper bijvoorbeeld nachttreinverbindingen
naar diverse Europese bestemmingen aan. Ook rijden vanaf 2025 alle langeafstandsverbindingen
naar Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in open toegang.7

Voorbereid op de toekomst

Het is van belang dat de Rijksoverheid en decentrale overheden voorbereid zijn op
een mogelijke andere rol en omvang van opentoegangvervoer in de toekomst. Dit vereist
een zorgvuldige afweging, mede omdat de noodzaak en proportionaliteit van maatregelen
kunnen variëren afhankelijk van de omvang en het karakter van open toegangsdiensten
(aanvullend op of ter vervanging van concessievervoer). Bij het invoeren van wettelijke
verplichtingen moet er rekening mee worden gehouden dat, volgens de Europese beginselen
van non-discriminatie, proportionaliteit en de werking van de interne markt, eisen
die gesteld worden aan opentoegangvervoerders hun toetreding tot de markt niet onnodig
mogen belemmeren. Vanwege het beginsel van non-discriminatie gelden dergelijke (nieuwe)
wettelijke eisen voor zowel concessiegebonden als opentoegangvervoer.

Mede daarom moeten maatregelen voor het borgen van publieke belangen noodzakelijk
en proportioneel zijn ten opzichte van de beleidsdoelstellingen. Dit proportionaliteitsprincipe
is voor IenW een belangrijk uitgangspunt bij het bepalen van de beleidsinzet.

In het eerdergenoemde onderzoeksrapport «Sturen bij open toegang» zijn de verschillen
in regulering tussen opentoegang- en concessievervoer in kaart gebracht, evenals mogelijke
aanvullende sturings- en reguleringsinstrumenten voor opentoegangvervoer. In 2024
heeft IenW diverse uitvoerige gesprekken gevoerd met sectorpartijen8 over de bevindingen uit dit rapport en over de sturing op een goed functionerend
spoorsysteem bij (meer) open toegang. Bij het bepalen van haar beleidsinzet heeft
IenW onder meer de input uit dit stakeholdertraject betrokken.

Marktordening na 2033

Begin 2024 is het Programma Toekomstige Marktordening Spoor9 gestart. Het programma doet onderzoek ten behoeve van besluitvorming over de marktordening
op het spoor na 2033. Hiervoor worden meerdere, uiteenlopende studievarianten onderzocht.
Doel van het programma is om een kabinetsbesluit in 2026 voor te bereiden. Dit besluit
zal meer duidelijkheid bieden over de verhouding tussen concessie- en opentoegangvervoer
na 2033. De in deze brief beschreven beleidsmaatregelen nemen geen voorschot op de
keuze voor een toekomstige marktordening.

Beleidsthema’s

Betaalmiddelen binnenlands vervoer

Het betaalgemak in het Nederlandse ov is voor reizigers van belang voor een drempelloze
deur-tot-deurreis. Op dit moment zijn alle concessiehoudende vervoerders (voor de
diensten die zij onder een concessie rijden) verplicht reizigers de mogelijkheid te
bieden een OV-chipkaart te gebruiken als vervoerbewijs. In de loop van de tijd is
er een verscheidenheid aan betaalmiddelen ontstaan die het betalen in het openbaar
vervoer steeds makkelijker heeft gemaakt. Zo kunnen reizigers in Nederland betalen
met hun mobiel, betaalpas of creditcard, een ticket met QR-code kopen in een app,
de OV-chipkaart gebruiken en binnenkort ook de (fysieke of digitale) OV-pas.

Op dit moment rijdt bijna al het openbaar vervoer onder een concessie. Concessiehouders
vormen samen de Coöperatie Openbaar Vervoerbedrijven (COV). De COV is enig aandeelhouder
van de OV-chipkaartuitgever en transactieverwerker Translink. Concessiehouders zijn
verantwoordelijk voor het functioneren van de OV-chipkaart en het uitrollen van OVpay,
waarmee reizigers kunnen betalen met hun (digitale) bankpas of toekomstige (digitale)
OV-pas. Zij werken hiervoor samen in het werkprogramma OV-betalen.10 In zowel de landelijke HRN-concessie als de regionale spoor- en busconcessies wordt
acceptatie van de OV-chipkaart en deze samenwerking verplicht gesteld.

Gezien het feit dat binnenlandse opentoegangdiensten in de huidige situatie aanvullend
zijn op concessiediensten11, en reizigers indien gewenst altijd kunnen reizen met een treindienst waarin de OV-pas
wél verplicht wordt geaccepteerd, is er op dit moment geen noodzaak om de acceptatie
van de OV-pas voor alle vervoerders wettelijk verplicht te stellen. In de toekomst
kan dit echter wel noodzakelijk worden als blijkt dat het betalen van de deur-tot-deurreis
ingewikkelder wordt door het ontbreken van een uniform betaalmiddel. Dit kan het geval
zijn als toekomstige binnenlandse opentoegangvervoerders niet aansluiten bij de OV-chipkaart
of OVpay, maar betalingen alleen met een andere methode (bijvoorbeeld een eigen app)
toestaan. Om te voorkomen dat hierdoor bij de reizigers misverstanden ontstaan bij
het in- en overstappen, wat ten koste zou gaan van de laagdrempeligheid van het openbaar
vervoer, wil IenW een grondslag in de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) creëren om
acceptatie van uniforme landelijke betaalmiddelen zoals de OV-chipkaart of de OV-pas
voor binnenlands reizigersopenbaarvervoer per spoor verplicht te kunnen stellen. Het
is van belang dat alle vervoerders onder redelijke en gelijke voorwaarden kunnen deelnemen
aan dit betaalsysteem, en, bij een verplichting tot deelname, er ook afspraken worden
gemaakt over de samenwerking tussen vervoerders, enkelvoudig- in- en uitchecken, en
medewerking door vervoerders aan de doorontwikkeling van het betaalsysteem.

Tarieven binnenlands vervoer

Tarieven voor een treinreis worden op dit moment voor een groot deel door de opdrachtgevende
ov-autoriteiten gereguleerd in concessies. Opentoegangdiensten kunnen voor lagere
tarieven zorgen indien vervoerders zich op prijs kunnen en willen onderscheiden ten
opzichte van de (gereguleerde) tarieven van concessievervoerders. De tariefafspraken
in de concessies zullen daarbij naar verwachting een disciplinerend effect hebben
op de tarieven die vervoerders voor opentoegangdiensten hanteren. Omdat open toegang
op dit moment primair een aanvullend karakter heeft en concessies zorgen voor gereguleerde
tarieven voor bijna al het openbaar vervoer is tariefregulatie door de overheid op
dit moment niet nodig. Reizigers kunnen in de huidige situatie op elk traject in Nederland
gebruikmaken van diensten met gereguleerde tarieven.

In de toekomst kan het zijn dat er op meer plekken en/of momenten in Nederland treinen
rijden in open toegang. Dat kan reizigers extra keuzemogelijkheden bieden, mits nieuwe
initiatieven bestaande treindiensten niet verdringen, en kan concurrentie tussen vervoerders
op aanbod, prijs en kwaliteit stimuleren. In bepaalde situaties bestaat echter het
risico dat open toegang leidt tot hogere tarieven. Dit kan zich voordoen wanneer er
op bepaalde trajecten en tijdstippen geen of slechts beperkte concurrentie is, reizigers
niet kunnen terugvallen op gereguleerde (concessie)diensten, en een vervoerder met
marktmacht zijn opbrengst maximaliseert door tijdens drukke momenten hogere tarieven
te hanteren. Om de betaalbaarheid ook in een dergelijk scenario te kunnen blijven
borgen, beoogt IenW een wettelijke grondslag in de Wp2000 te creëren om tarieven voor
wat betreft binnenlands reizigersvervoer te kunnen maximeren. Deze bepaling zorgt
ervoor dat IenW in toekomstige, onwenselijke scenario’s kan ingrijpen. IenW begrijpt
dat een dergelijke ingreep veel impact kan hebben op vervoerders. De grondslag richt
zich daarom op situaties waarin onvoldoende concurrentie is en de betaalbaarheid van
het ov als gevolg daarvan ernstig onder druk staat. Bij het creëren van een dergelijke
wettelijke grondslag wordt gekeken of deze ook gebruikt kan worden voor het verplicht
stellen van de acceptatie van landelijk geldende ov-producten, zoals het studentenreisproduct.

Verkoop en betaling van tickets voor binnenlands vervoer via derden

Verkoop en betaling van vervoerbewijzen via derden (door bijvoorbeeld Mobility as a Service (MaaS)-dienstverleners en aanbieders van zakelijke mobiliteitsdiensten) kan een bijdrage
leveren aan het optimaliseren van een zo drempelloos mogelijke deur-tot-deurreis voor
de reiziger, de ontwikkeling van duurzame mobiliteit en het verhogen van de bezetting
in het ov. Concessieverlenende overheden hebben gezamenlijk afgesproken in hun concessies
op te nemen dat vervoerders vervoersbewijzen via derden laten verkopen.12

Naar verwachting willen opentoegangvervoerders vervoerbewijzen ook via ticketplatforms
van derden verkopen. Verkoop via ticketplatforms biedt hen immers extra mogelijkheden
om vervoerbewijzen te verkopen. Er is daarom nu geen noodzaak om opentoegangvervoerders
te verplichten vervoerbewijzen via derden te verkopen. Tegelijkertijd leidt de integratie
van kaartverkoop via platforms nog tot problemen en zijn er nog hindernissen die het
opschalen van MaaS-diensten bemoeilijken.13 Mede daarom werkt de EU aan een voorstel om standaarden te introduceren voor kaartverkoop
in het ov (zie hieronder).

Internationale ticketing

Europese wet- en regelgeving is nodig om internationale ticketing te verbeteren. Het
is voor internationale reizigers vaak nog te ingewikkeld om internationale treinreizen
te boeken, met name wanneer er sprake is van verschillende vervoerders. Zo worden
niet altijd alle mogelijke verbindingen weergegeven bij het zoeken naar reismogelijkheden
en bieden vervoerders via hun eigen internetpagina’s of apps vaak niet alle tickets
van andere vervoerders aan.14 De Europese Commissie werkt aan wetsvoorstellen die tot doel hebben het (boeken van)
multimodale reizen binnen Europa te vergemakkelijken.

De zogenaamde Multimodaal Digital Mobility Services (MDMS) en Single Digital Booking
and Ticketing (SDBTR) wetsvoorstellen beogen de ontwikkeling van een pan-Europees
ticketingsysteem en verbeterde mobiele apps. Deze inspanningen zijn gericht op het
harmoniseren van ticketingsystemen, zodat reizigers een groter aanbod aan vervoer
kunnen plannen en boeken en het makkelijker wordt om internationale reizen te boeken,
met zowel vervoerders mét als zonder concessie. Nederland blijft de spoedige behandeling
van dit onderwerp agenderen op de Europese agenda, onder meer via het International
Rail Passenger Transport Platform.

Naast de MDMS en SDBTR voorstellen zijn er initiatieven vanuit vervoerders zelf om
het boeken van internationale tickets te vereenvoudigen. De Ticketing Roadmap van
de CER (Community of European Railway and Infrastructure Companies) is een strategie
die door de CER is ontwikkeld om de ticketing-ervaring in het Europese spoorvervoer
te verbeteren. Deze roadmap richt zich onder meer op het verbeteren van de toegankelijkheid
en interoperabiliteit van ticketingsystemen.

Het verkopen van tickets via platforms van derden is een manier om de toegankelijkheid
en het gemak voor reizigers te vergroten. Opentoegangvervoerders kunnen hierbij belang
hebben om hun tickets via deze derden te verkopen om zo meer reizigers te kunnen bereiken.
Veel Europese vervoerders bieden nu e-tickets aan die via hun eigen websites of apps
kunnen worden gekocht, evenals via externe platforms zoals OMIO, Trainline of Tranzer.
Deze platforms maken het makkelijker voor reizigers om internationale tickets te kopen.
Hoewel er uitdagingen blijven op het gebied van interoperabiliteit en tarieftransparantie,
worden deze geleidelijk aangepakt door nieuwe regelgeving en technologische innovaties.
Nederland speelt, mede naar aanleiding van de motie-De Hoop/Vedder15, een actieve rol in deze ontwikkelingen en zet zich in voor een EU-breed geharmoniseerd
ticketingsysteem voor spoor dat het boekingsgemak voor treinreizen in Europa aanzienlijk
zal verbeteren.

Sociale veiligheid

Het is belangrijk dat reizigers en personeel zich veilig voelen in het ov en op stations.
Hoewel het merendeel van de reizigers zich aan de regels houdt en reizigers het ov
als veilig beschouwen, komen incidenten met geweld en agressie tegen ov-personeel
nog te vaak voor.16 In het Landelijk Convenant Sociale Veiligheid in het OV 2020–202517 is daarom afgesproken dat er geen negatieve effecten voor de sociale veiligheid mogen
zijn als gevolg van concurrentie in het ov. Deze door de ov-sector breed gedeelde
doelstelling geldt ook voor het opentoegangvervoer.

Alle vervoerders zijn wettelijk verplicht om zorg te dragen voor de veiligheid van
hun reizigers en personeel.18 Voor het borgen van sociale veiligheid hebben vervoerders verschillende middelen
ter beschikking, zoals de inzet van veiligheidsmedewerkers (met boa-bevoegdheid),
cameratoezicht of het kunnen opleggen van reis- en verblijfverboden. Om de sociale
veiligheid te borgen en te verbeteren, is voortdurende en goede samenwerking tussen
vervoerders, infrastructuurbeheerders, politie en overheden noodzakelijk. Het Landelijk Convenant Sociale Veiligheid in het OV 2020–2025 bevat afspraken hierover. Op dit moment maken alleen concessiehouders onderdeel uit
van het convenant. Vooruitlopend op de evaluatie van het convenant is door betrokken
partijen de wens uitgesproken om te komen tot een opvolger voor dit convenant, waarbij
deze ook voor opentoegangvervoerders wordt opengesteld. De uitkomsten van de evaluatie
en het daarbij horende gezamenlijke plan voor veilig ov worden in de loop van 2025
met de Kamer gedeeld.

Voor het monitoren van sociale veiligheid, het meten van de effectiviteit van maatregelen,
en beleidsvorming is het van belang dat vervoerders incidenten op uniforme wijze registreren
en deze delen. Om dit te realiseren, is een uniforme incidentenregistratie met landelijke
dekking noodzakelijk. Daarom wil IenW de ABC-registratiemethode verplicht stellen
voor vervoerders, zowel met als zonder concessie, en dit in de wet (Wp2000) en eventueel
onderliggende regelgeving vastleggen. Dit zorgt ervoor dat gegevens gemakkelijk vergeleken
en geanalyseerd kunnen worden. De ABC-registratiemethode sluit aan bij een methodiek
die in concessies ook al wordt toegepast.

Toegankelijkheid

Het is belangrijk dat álle reizigers, ook die met een beperking, zoveel mogelijk zelfstandig
gebruik kunnen maken van treindiensten, ook als deze diensten in open toegang worden
aangeboden. Hiermee wordt bedoeld dat alle reizigers in principe zonder hulp of beperkingen
vanuit het ov een vervoerbewijs kunnen aanschaffen, een treinreis kunnen plannen,
in- en uit de trein kunnen stappen en gebruik kunnen maken van reisinformatie in de
trein. Daar waar dit niet zelfstandig mogelijk is, dient er assistentie geboden te
worden door de vervoerder.

Voor alle treinen (materieel) is het uitgangspunt dat deze (ten minste) toegankelijk
zijn volgens de bij toelating geëiste Europese toegankelijkheidsnormen. Voor treindiensten
(reizen) gelden onder andere de bepalingen in de Verordening betreffende de rechten
en verplichtingen van treinreizigers19 en het Besluit toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Zoals opgenomen in het
Bestuursakkoord Toegankelijkheid Openbaar Vervoer 2022–203220 is IenW voornemens de huidige regelgeving in lijn te brengen met afspraken die volgen
uit dat bestuursakkoord. Dit betreft onder andere het aanbieden van reisassistentie
op elk door ProRail toegankelijk gemaakt station en het hanteren van een aanmeldtijd
voor reisassistentie van minimaal één of twee uur voor aanvang van de reis (in de
Europese verordening wordt een aanmeldtijd van minimaal 24 uur gehanteerd). Wijzigingen
in de regelgeving zullen van toepassing zijn op al het binnenlands vervoer (onder
een concessie en in open toegang).

Comfort, service en reizigersrechten

Om ervoor te zorgen dat de trein een aantrekkelijke vervoersoptie blijft, is het van
belang dat de geboden vervoersproducten van hoge kwaliteit zijn. Door de concurrentie
tussen vervoerders, die kan worden versterkt door open toegang, worden vervoerders
geprikkeld om een aantrekkelijk product en een goede service te bieden. Daarnaast
worden er vanuit Europese21 en nationale regelgeving22 eisen gesteld op het gebied van fietsen in de trein, voorziening van reisinformatie
(voorafgaand aan de reis en in de trein), vervangend vervoer bij vertraging, klachtenafhandeling
en geld-terug-bij-vertraging. Met de bestaande wettelijke eisen zijn de rechten van
passagiers die gebruik maken van treindiensten van één vervoerder voldoende geborgd.

Bij reizen waarvoor gebruik wordt gemaakt van meerdere vervoerders zijn rechten van
reizigers in geval van vertraging minder goed geborgd. In de Europese verordening
voor reizigersrechten is enkel een inspanningsverplichting opgenomen voor het aanbieden
van doorgaande tickets bij reizen met meerdere vervoerders. Er zijn dus geen eisen
over het garanderen dat reizigers hun treinreis kunnen vervolgen bij vertraging die
is opgelopen bij een andere vervoerder en over geld-terug-bij-vertraging wegens het
missen van een overstap van de ene op de andere vervoerder. De gevolgen van deze tekortkomingen
zijn voor binnenlandse reizen onder meer vanwege de hoge frequenties van treinen beperkt.
Voor internationale reizigers vormt onzekerheid rondom vertragingen een belemmering
om voor een deel of de hele reis met de trein te gaan (zie Vierde voortgangsrapportage
Platform International Railway Passenger Transport23). De spoorsector werkt via verschillende initiatieven aan oplossingen hiervoor, zoals
de «Agreement on Journey continuation» (AJC) en «Hop on the next available train»
(HOTNAT).

Capaciteitsverdeling

Dienstregeling

Opentoegangvervoerders hebben op dit moment een ruime mate van vrijheid om te bepalen
of en welke diensten zij zouden willen aanbieden, op welke trajecten en momenten,
en in welke frequenties. Dit kan, mits zij capaciteit toegewezen krijgen, de reiziger
meer en andere reismogelijkheden opleveren. Daarbij geldt echter dat de dienstverlening
van opentoegangvervoerders momenteel geen garantie biedt op continuïteit, in tegenstelling
tot de (in de regel meerjarige) verplichting voor concessiehouders om diensten te
moeten uitvoeren. De vervoerder is voor zijn dienstregeling wel afhankelijk van de
capaciteitsverdeling van ProRail. De volgende paragrafen gaan verder in op die capaciteitsverdelingsregels.

Afwegingen bij conflicterende belangen

Vervoerders doen bij ProRail jaarlijks een capaciteitsaanvraag om de door hen gewenste
dienstregeling te kunnen rijden. ProRail verdeelt de capaciteit op het spoor onafhankelijk
en non-discriminatoir volgens de capaciteitsverdelingsregels. Deze regels staan in
de Europese richtlijn 2012/34/EU tot instelling van één Europese spoorwegruimte, de
Spoorwegwet, in het Besluit capaciteitsverdeling (een algemene maatregel van bestuur),
en de netverklaring van ProRail. Onder meer door de beperkte samenloop tussen reizigersvervoerders
en omdat concessieverleners en -houders hun dienstregelingen waar nodig op elkaar
afstemmen, ontstonden er tussen reizigersvervoerders tot op heden relatief weinig
conflicten over aanvragen die niet in onderling overleg tussen vervoerders konden
worden opgelost.

Gebaseerd op de meldingen die opentoegangvervoerders bij de ACM hebben gedaan, is
de verwachting dat zij in de komende jaren meer capaciteit gaan aanvragen. Hierdoor
zullen er waarschijnlijk meer conflicten ontstaan en zal de coördinatiefase vermoedelijk
minder vaak tot succes leiden. In deze fase treedt ProRail in gesprek met de vervoerders
om zoveel mogelijk capaciteitsaanvragen te honoreren met een zo efficiënt mogelijke
benutting van het spoor. In de coördinatiefase kan ProRail voorstellen doen, maar
ProRail kan deze voorstellen niet afdwingen. ProRail zou bijvoorbeeld kunnen voorstellen
een trein een paar minuten eerder of later te laten vertrekken dan aangevraagd, zodat
een andere trein ook kan rijden. Op het moment dat (meer) partijen er (vaker) in deze
fase niet uitkomen, moet ProRail vaker gebruik maken van de prioriteitscriteria om
te bepalen welke vervoerder capaciteit krijgt, nadat de zogeheten «minimumbedieningsniveaus»
zijn toegepast. Die bepalen per traject hoeveel internationale reizigerstreinen, goederentreinen
en binnenlandse reizigerstreinen minimaal mogen rijden, voordat andere capaciteitsaanvragen
worden ingepast.

De prioriteitscriteria in het Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur
geven voorrang aan concessievervoer nadat de minimumbedieningsniveaus zijn toegepast.
De hoofdrailnetconcessie en de regionale concessies blijven dus uitvoerbaar, ook bij
een toename van opentoegangvervoer. Echter, de criteria zijn momenteel niet geschikt
voor het beslechten van conflicten tussen opentoegangvervoerders. Daarnaast kan ProRail op dit moment niet zonder instemming
van vervoerders schuiven in de capaciteitsaanvragen van vervoerders. Daardoor zijn
de uitkomsten van de capaciteitsverdeling vooraf onduidelijk en is de kans kleiner
dat conflicten over de capaciteitsaanvraag tussen opentoegang- en concessievervoerders
succesvol worden opgelost, en hebben opentoegangvervoerders onvoldoende zekerheid
om te kunnen investeren in (nieuw) materieel en personeel. Dit terwijl het kabinet
juist tot doel heeft om internationaal reizigers- en goederenvervoer te laten groeien.

Daarom heeft IenW op 25 februari 2025 een wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling
naar uw Kamer gezonden in het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure.24 Het doel is om deze wijziging per dienstregelingjaar 2027 van toepassing te laten
zijn. Om dit mogelijk te maken, zal IenW het ontwerpbesluit nadat de voorhang is geëindigd
direct voorleggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State, zodat het tijdig
kan worden vastgesteld. Vervolgens kan ProRail deze wijziging verwerken in de netverklaring
voor dienstregelingjaar 2027.

IenW wil met deze wijziging van het Besluit capaciteitsverdeling drie wijzigingen
doorvoeren. Deze zijn uitgebreid toegelicht in de nota van toelichting bij het ontwerp-wijzigingsbesluit.
Ten eerste krijgt ProRail schuifruimte bij capaciteitsconflicten. ProRail mag kleine
aanpassingen in dienstregelingen voorstellen en hieraan consequenties verbinden: weigert
een vervoerder mee te werken, dan verliest diens aanvraag prioriteit. Hierdoor ontstaat
een prikkel voor partijen die hoog in de prioriteringsvolgorde staan om in de coördinatiefase
constructief mee te werken. Hiermee kan schuifruimte bijdragen aan een doelmatigere
benutting van het spoor.

Daarnaast wil IenW de minimumbedieningsniveaus voor internationale treinen verhogen
om meer ruimte te creëren voor deze deelmarkt op het spoor. Dit betekent dat er op
het Nederlandse deel van de HSL richting Brussel en Parijs, en op de corridor richting
Berlijn meer internationale treinen gegarandeerd kunnen worden.

Tot slot wil IenW de staande prioriteringscriteria binnen zogenaamde deelmarkten schrappen.
De huidige criteria bieden weinig flexibiliteit en effectiviteit. Voornemen is om
de invulling van prioritering binnen deelmarkten aan ProRail te laten. ProRail kan
deze aanvullende criteria opnemen in de netverklaring. Met het schrappen van deze
criteria wordt een van de belemmeringen om binnen dezelfde deelmarkt kaderovereenkomsten
aan te bieden weggenomen. Een kaderovereenkomst is een overeenkomst tussen ProRail
en de vervoerder, waarbij ProRail zich verplicht om de capaciteit voor een vast aantal
jaar aan te bieden, en de vervoerder zich verplicht om de capaciteit daadwerkelijk
te gebruiken. Dit biedt reizigers, vervoerders en ProRail zekerheid over het vervoersaanbod
voor een periode van meerdere jaren. Momenteel biedt ProRail geen kaderovereenkomsten
aan. Het gebruik van kaderovereenkomsten blijft ook na deze wijziging complex.

In de Europese uitvoeringsverordening over kaderovereenkomsten zijn de procedure en
criteria vastgesteld die moeten worden gevolgd als de beheerder ervoor kiest kaderovereenkomsten
aan te bieden. Er is beoogd te zorgen dat de via kaderovereenkomsten toegewezen capaciteit
niet een te groot deel van de beschikbare capaciteit beslaat. Om dat te waarborgen
moet de beheerder berekenen hoeveel kaderovereenkomsten op een bepaald baanvak in
een bepaald tijdvak kunnen worden verstrekt. Het Nederlandse spoornetwerk wordt intensief
gebruikt. Wanneer kaderovereenkomsten worden verstrekt, moet er ruimte beschikbaar
blijven voor nieuwe aanvragers. De komende tijd wordt bezien hoe kaderovereenkomsten
een plaats kunnen krijgen binnen de Nederlandse capaciteitsverdelingsinstrumenten.

Betrouwbare benutting

Punctuele benutting van aangevraagde capaciteit

Het is voor reizigers van groot belang dat treinen punctueel en betrouwbaar rijden,
omdat dit een directe impact heeft op hun reiservaring en hun vertrouwen in het openbaar
vervoer. Daarom is sturing op betrouwbaarheid, punctualiteit en het voorkomen van
rituitval een belangrijk aspect waarop via concessies wordt gestuurd. Deze sturing
vindt op dit moment onder meer plaats via prestatie-indicatoren. Een voorbeeld zijn
de prestatie-indicatoren voor reizigerspunctualiteit in de HRN-concessie. Die meten
hoeveel procent van de reizigers met minder dan 3 of 10 minuten vertraging is aangekomen
op het eindstation van de reis met NS. Als een vervoerder slechter presteert dan de
overeengekomen waarden, kan de concessieverlener een boete opleggen. Dit geeft de
concessiehouder een extra prikkel om punctueel te rijden.

Voor punctualiteit en betrouwbaarheid geldt geen algemene, wettelijke normstelling
die voor alle vervoerders geldt. Verwacht mag worden dat vervoerders een intrinsieke
prikkel hebben om een betrouwbaar product aan te bieden aan hun reizigers. Opentoegangvervoerders
kunnen om bedrijfseconomische redenen echter ritten op rustige tijdstippen laten uitvallen
of minder nadruk leggen op het behalen van een hoge punctualiteit zonder dat daar
boetes voor kunnen worden opgelegd zoals bij concessievervoer. Naast de negatieve
effecten op de eigen reizigers kunnen andere vervoerders en hun reizigers hier ook
last van hebben.

IenW wil dat reizigers kunnen rekenen op een betrouwbare bediening van alle vervoerders.
Als onderdeel van zijn prestatieregeling meet ProRail hoe spoorwegondernemingen presteren
op bijvoorbeeld punctualiteit en rituitval. ProRail betrekt deze informatie onder
andere in het reguliere dienstregelingsproces met vervoerders, en publiceert deze
op zijn dashboard.25 Er wordt in aanvulling hierop onderzocht welke mogelijkheden er zijn, bijvoorbeeld
binnen de prestatieregeling, om hier ook financiële prikkels aan te verbinden. ProRail
heeft hiertoe een eerste stap gezet door in de Netverklaring 2025 een annuleringsheffing
op te nemen voor het niet tijdig annuleren of niet gebruiken van treinpaden.

In de voorgestelde Europese verordening voor capaciteitsmanagement is een vergoedingsregeling
opgenomen. In het voorstel zou de infrastructuurbeheerder een vergoeding aan vervoerders
betalen als zij toegekende capaciteit te laat intrekt of niet kan leveren. Vervoerders
betalen op hun beurt een vergoeding aan de infrastructuurbeheerder als zij de toegekende
capaciteit niet benutten. Over deze verordening lopen momenteel de onderhandelingen
tussen de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie. De datum
van inwerkingtreding is nog onderwerp van onderhandelingen. Bovendien moet de infrastructuurbeheerder
de regeling uitwerken in de Netverklaring.

Omgaan met verstoringen en vervangend vervoer

Soms treden verstoringen op waardoor ritten uitvallen. Dit heeft een grote impact
op de beleving van reizigers, die hierdoor veel later op hun bestemming aankomen.
Er is daarom regelgeving om reizigers in deze situaties zo goed mogelijk te ondersteunen.
Volgens de Europese regelgeving26 moeten vervoerders reizigers op de hoogte houden van de situatie en hen zo spoedig
mogelijk alternatieve vervoersdiensten bieden bij langere onderbrekingen van de treindienst.

IenW is van mening dat de bestaande Europese regelgeving de reiziger voldoende zekerheid
biedt. De eisen in concessies zijn iets gedetailleerder. Zo wordt in de huidige HRN-concessie
geëist dat reizigers tot de eindbestemming worden gebracht als zij stranden, in plaats
van tot het station waar de reiziger naartoe wilde reizen.

Als er meer (opentoegang)vervoerders op een traject rijden, kunnen vervoerders gezamenlijk
afspraken maken over de manier waarop ze met verstoringen omgaan. Ook als vertraging
of uitval van een trein het gevolg is van factoren die buiten de controle van de vervoerder
liggen, bijvoorbeeld door storingen veroorzaakt door andere spoorvervoerders, blijven
de verantwoordelijkheden van de vervoerder ten opzichte van de reiziger en uit hoofde
van de EU-Verordening inzake passagiersrechten intact. Dit betekent dat vervoerders
in samenwerking met andere partijen in de keten vervangend vervoer moeten aanbieden.

Beleidsontwikkeling openbaar vervoer

Gegevens over reizigersstromen in het ov

Gegevens over reizigersstromen zijn relevant voor het ontwikkelen en monitoren van
spoor- en ov beleid. Ook kunnen deze gegevens input vormen voor studies naar knelpunten
en de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur. Momenteel kan informatie over reizigersstromen
onder andere worden opgevraagd bij de Informatiehuishouding OV, ondergebracht bij
Translink (TLS), de verwerker van reistransacties in het ov. Doordat Translink de
beschikking heeft over de check-in informatie, kan onder strikte voorwaarden een beeld
gegeven worden van reisgedrag over concessies heen (ketenreizen). Daarnaast zijn vervoerders
die onder een concessie opereren doorgaans verplicht op grond van de concessie om
dergelijke gegevens aan te leveren ten behoeve van beleidsvorming, binnen hun eigen
beheersgebied. Deze gegevens kunnen door concessieverleners worden gebruikt om het
openbaar vervoersysteem te monitoren en evalueren, om nieuw beleid te ontwikkelen,
en om nieuwe concessies aan te besteden.

Voor opentoegangvervoerders geldt geen verplichting om gegevens over reizigersstromen
beschikbaar te stellen. Zij hebben geen concessie waarin dit is vastgelegd. Dit kan,
bij een toenemend aantal opentoegangvervoerders, het risico met zich meebrengen dat
de informatiepositie van IenW en decentrale overheden verslechtert. Om dit risico
te beperken, is het voornemen van IenW om een wettelijke grondslag in de Wet Personenvervoer
2000 te creëren waarmee alle vervoerders verplicht worden gesteld om gegevens over
reizigersstromen in het ov beschikbaar te stellen aan vervoersautoriteiten en overheden27. Deze grondslag zal ook voor opentoegangvervoerders gelden. Bij de uitwerking van
deze wettelijke grondslag zal zorgvuldig worden gelet op de bescherming van privacy
en rekening worden gehouden met de mogelijke concurrentiegevoeligheid van beschikbaar
te stellen gegevens.

Betrokkenheid bij infra-aanpassingen

Onderzoeken naar en investeringen in de aanpassing en uitbreiding van spoorinfrastructuur
worden grotendeels gebaseerd op de leidende strategische visies zoals het Toekomstbeeld
Openbaar Vervoer (TBOV), de Mobiliteitsvisie, de Integrale Mobiliteitsanalyse (IMA)
en lopende MIRT-programma’s zoals het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS) en
het programma ERTMS. IenW hecht er waarde aan dat bij de ontwikkeling van visies op
de toekomst van het spoor, het openbaar vervoer en de bredere mobiliteitssector de
betrokkenheid van de sectorpartijen goed geborgd is en dat – naast het de centraal
staande algemene reizigersbelang – ook hun belangen en wensen goed worden meegewogen.

Naarmate meer vervoerders actief zijn of willen worden op het spoor, is het relevant
dat ook hun behoeften en exploitatie-inzichten tijdig kunnen worden meegenomen in
studies en besluitvorming. ProRail verzamelt als infrastructuurbeheerder de wensen
van alle vervoerders met betrekking tot infrastructuuraanpassingen. IenW overlegt
met ProRail over de vraag of en zo ja hoe, deze informatie met IenW gedeeld zou kunnen
worden.

IenW beraadt zich voorts over de vraag hoe deze wensen het best kunnen worden gewogen
en meegenomen in onderzoeken naar – en in de besluitvorming over – investeringen in
de aanpassing en uitbreiding van infrastructuur, evenals over wie deze zou moeten
financieren. Een belangrijke voorwaarde voor het investeren in infrastructuur is en
blijft zekerheid over een gegarandeerde en optimale benutting van de eventueel aan
te leggen, uit te breiden, of te wijzigen infrastructuur. Mogelijk kunnen kaderovereenkomsten
in de toekomst een rol spelen in het wederkerig maken van infrastructuuraanpassingen.

Diensten en dienstvoorzieningen

Vervoerders die treindiensten gaan verlenen, moeten niet alleen toegang kunnen krijgen
tot de stations- en spoorweginfrastructuur in enge zin, maar ook tot de zogeheten
spoorgebonden diensten en dienstvoorzieningen. Onder diensten en dienstvoorzieningen
vallen onder andere opstelterreinen, stationsvoorzieningen (waaronder het gebruik
van serviceruimtes, mogelijkheden voor het plaatsen van automaten voor kaartverkoop
en kunnen gebruiken van de stationspoortjes), treinonderhoud en technische voorzieningen
zoals schoonmaak- en wasvoorzieningen. Zonder toegang tot deze diensten is het niet
mogelijk een «complete» treindienst te kunnen leveren. ProRail en NS zijn de belangrijkste
exploitanten van deze diensten en dienstvoorzieningen.

In de Spoorwegwet, het Besluit implementatie richtlijn 2012/34/EU tot instelling van
één Europese spoorwegruimte en de Europese verordening betreffende de toegang tot
dienstvoorzieningen en spoorgebonden diensten is geregeld onder welke voorwaarden
een exploitant van een dienstvoorziening aan spoorwegondernemingen toegang moet bieden
tot die dienstvoorziening (toegangsverplichtingen), welke vergoedingen daarvoor in
rekening mogen worden gebracht en welke informatie over dienstvoorzieningen moet worden
gepubliceerd.

Hoewel NS non-discriminatoir toegang verleent tot voorzieningen, kunnen andere vervoerders
ongemak ervaren bij het afnemen van diensten bij een andere vervoerder. In geval van
klachten over de toegang tot dienstvoorzieningen kunnen vervoerders terecht bij de
ACM.28 De ACM ziet er op toe dat vervoerders onder gelijke voorwaarden toegang hebben tot
de benodigde diensten en dienstvoorzieningen, zoals wachtruimtes voor personeel op
stations. Ook houdt ACM in de gaten dat vervoerders niet te veel hoeven betalen voor
het gebruik van dienstvoorzieningen. In een eerdere Kamerbrief29 is aangegeven dat de systeemtaken in het spoor – waaronder het aanbieden van diensten
en dienstvoorzieningen – bij een toenemend aantal spoorvervoerders op termijn mogelijk
duidelijker afgebakend zullen moeten worden of onafhankelijker georganiseerd. Dit
hangt samen met de beoogde marktordeningskeuze in 2026 die door het Programma Toekomstige
Marktordening Spoor wordt voorbereid.

Het is echter te verwachten dat een toename van opentoegangvervoer gevolgen zal hebben
voor de benodigde capaciteit van deze voorzieningen (bijvoorbeeld opstelcapaciteit),
en dat deze mogelijk op plekken en momenten ontoereikend kan zijn bij een aanzienlijke
groei van het aantal opentoegangvervoerders. Voor situaties van capaciteitsgebrek
gelden specifieke regels, zoals vastgelegd in Verordening (EU) 2017/2177, die duidelijke
procedures biedt voor het beheren van schaarse capaciteit.

Inspraak en samenwerking

Inspraak door consumentenorganisaties

Reizigers op het spoor hebben zeer beperkte mogelijkheden om te kiezen met welke vervoerder
zij van A naar B willen reizen. Om de positie van reizigers te versterken is in de
Wet personenvervoer 2000 geregeld dat alle vervoerders een onafhankelijke geschillencommissie
instellen. In de Wp2000 (en in het Besluit personenvervoer 2000) is bovendien opgenomen
dat concessiehouders advies vragen aan consumentenorganisaties over onder andere de
dienstregeling, tarieven, vervoerbewijzen en voorwaarden. Dit draagt bij aan een beter
product voor de reiziger omdat consumentenorganisaties actief aandacht vragen voor
maatregelen die van belang zijn voor reizigers en daar met kennis over kunnen adviseren.

In de huidige situatie maken reizigers voor wat betreft binnenlands vervoer nagenoeg
altijd gebruik van concessievervoer, waarbij hun inspraak is geborgd. Naarmate er
meer vervoerders (bijvoorbeeld als gevolg van open toegang) de markt bedienen voor
binnenlands personenvervoer per spoor, ontstaat er mogelijk meer keuzevrijheid voor
de reiziger.30 Als reizigers meer keuzevrijheid ervaren worden opentoegangvervoerders geprikkeld
om een goed product te bieden. Ook kunnen reizigers in de huidige situatie terugvallen
op concessiediensten waarvoor hun inspraak wel is geborgd. Om die reden wordt het
op dit moment niet noodzakelijk geacht om de consultatie van consumentenorganisaties
door opentoegangvervoerders te verplichten. Omdat het opentoegangvervoerders vrij
staat adviezen onbeantwoord te laten, zou de effectiviteit van een dergelijke maatregel
tevens beperkt zijn. Wel is het belangrijk dat consumentenorganisaties ook voor diensten
waarvoor zij geen formele adviesrol hebben, goed (ongevraagd) kunnen adviseren. Dit
kan bijvoorbeeld op basis van de jaarlijkse kwaliteitsverslagen die vervoerders elk
jaar publiceren.

Advisering door consumentenorganisaties over de dienstregeling vormt een aandachtspunt
bij de komst van meerdere vervoerders, omdat het ingewikkelder wordt om te adviseren
over overstapmogelijkheden. Via samenwerking tussen vervoerders, consumentenorganisaties,
ProRail en overheden (zie hieronder) kan dit punt geadresseerd worden.

Samenwerking

In de ov-sector bestaat een aantal overleggremia, zoals het Nationaal Openbaarvervoerberaad
(NOVB) en de landelijke en landsdelige ov- en spoortafels. Deze gremia zijn de plekken
waar sectorpartijen elkaar spreken over bijvoorbeeld concessie-overstijgende onderwerpen
en investeringen in infrastructuur. De overleggen in deze gremia dragen bij aan samenwerking
aan een van de pijlers van het Toekomstbeeld OV31, een drempelloze deur-tot-deurreis.

Op dit moment nemen spoorvervoerders die uitsluitend treindiensten leveren in open
toegang niet deel aan deze overleggen. IenW zal in overleg met opentoegangvervoerders
een overleg organiseren om met elkaar te spreken over onderwerpen die relevant zijn
voor de hele spoorsector. Gedacht wordt aan een jaarlijks overleg waarin de thema’s
die voor alle vervoerders van belang zijn, centraal staan. Tegelijkertijd kan de behoefte
aan overleg over bepaalde onderwerpen afnemen naarmate afspraken worden vastgelegd
in algemene regels die direct voor alle vervoerders gelden, in plaats van via bijvoorbeeld
de NOVB-tafel, waarna naleving hiervan via concessievoorwaarden verplicht wordt gesteld.

Benchmarking en OV-klantenbarometer

Inzicht in de prestaties en de kwaliteit van dienstverlening van vervoerders, evenals
de mogelijkheid om deze te vergelijken, is van groot belang voor reizigers, consumentenorganisaties,
overheden en de vervoerders zelf. Door prestaties te vergelijken, kunnen reizigers
weloverwogen keuzes maken tussen verschillende aanbieders en vervoersmodaliteiten.
Voor consumentenorganisaties biedt dit de kans om vervoerders beter van zowel gevraagd
als ongevraagd advies te voorzien. Overheden kunnen de prestaties van het spoorsysteem
over de jaren en tussen verschillende aanbieders vergelijken, wat waardevolle input
levert voor beleidsvorming of bijsturing. Daarnaast profiteren vervoerders zelf van
benchmarking, doordat het inzicht biedt in hun eigen prestaties ten opzichte van andere
vervoerders en modaliteiten, en mogelijk aangrijpingspunten biedt voor de voortdurende
verbetering van hun dienstverlening.

De OV-Klantenbarometer, die jaarlijks in opdracht van het CROW en de concessieverleners
wordt uitgevoerd, onderzoekt de klantwaardering van reizigers in het openbaar vervoer
(zoals bus, tram, metro, trein) en de Waddenveren. Hierbij zijn alle concessiehouders
betrokken. De OV-Klantenbarometer maakt het mogelijk om prestaties op het gebied van
klanttevredenheid32 te vergelijken, zowel tussen verschillende modaliteiten als tussen concessiehouders.
Momenteel maken opentoegangdiensten geen deel uit van de OV-Klantenbarometer. In samenwerking
met het CROW zal worden onderzocht of en hoe dit in de toekomst mogelijk gemaakt kan
worden. Hierbij wordt onder meer bekeken of het methodologisch haalbaar is om een
zinvolle vergelijking te maken tussen bijvoorbeeld laagfrequente opentoegangsdiensten
en concessiediensten, en tegen welke kosten. Als blijkt dat dit een zinvolle vergelijking
oplevert, wordt verwacht dat deze vervoerders hun treinen zullen openstellen voor
enquêteurs. Het uitgangspunt is dat, mits er voldoende middelen beschikbaar zijn,
de kosten hiervan door de Rijksoverheid worden gedragen.

Tot slot

In deze brief zijn de maatregelen uiteengezet die het Ministerie van IenW op basis
van de huidige inzichten nodig acht om de publieke belangen ook bij (meer) open toegang
effectief te blijven borgen en om opentoeganginitiatieven te faciliteren. Voor sommige
maatregelen is een aanpassing van wet- en regelgeving nodig. Bij de verdere uitwerking
hiervan zal worden onderzocht of de benodigde wijzigingen kunnen worden geïntegreerd
in bredere wetgevingstrajecten. Zoals gebruikelijk zullen stakeholders worden betrokken
bij de nadere uitwerking van de in deze brief beschreven maatregelen.

De toename van het aantal (opentoegang)vervoerders op het reeds zeer drukbereden Nederlandse
spoornetwerk is een relatief nieuwe ontwikkeling. Een goede integratie van deze vervoerders
en diensten is niet vanzelfsprekend. IenW zal deze ontwikkeling dan ook nauwgezet
volgen. Mocht blijken dat de voorgestelde maatregelen niet toereikend zijn om de publieke
belangen adequaat te borgen, dan zal IenW waar nodig aanvullende maatregelen treffen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen