Brief regering : Akkoord bereikt over tekst pandemieverdrag

Nr. 2228
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2025

In de periode van 7 tot en met 16 april 2025 is in Genève de Intergovernmental Negotiating Body (INB) voor de 13e voortgezette onderhandelingsronde over het pandemie-instrument bijeengekomen. De
lidstaten van de WHO hebben daarbij overeenstemming bereikt over de verdragstekst.

De onderhandelingen over het pandemie-instrument zijn opgestart op 1 december 2021.
De WHO-lidstaten hebben sinds het voorjaar van 2022 voorstellen aangedragen die de
basis vormden voor de onderhandelingen en die uitgemond zijn in de overeengekomen
verdragstekst. Uw Kamer is over de voortgang van de onderhandelingen met enige regelmaat
geïnformeerd, voor het laatst in mijn brief van 20 december 2024.1 Omdat in de verdragstekst gekozen is voor een verdrag onder artikel 19 van het WHO-Statuut,
kan definitief gesproken worden over «het WHO-pandemieverdrag».

Vaststelling verdragstekst en nog uit te werken bijlage

Het verdrag bevat een aantal verplichtingen en inspanningsverplichtingen voor lidstaten
en poogt multilaterale samenwerking tussen landen, regio’s en internationale organisaties
als de WHO te bevorderen. De tekst van het verdrag zal door de Directeur-Generaal
van de WHO via een resolutie ter vaststelling worden voorgelegd aan de 78e Wereldgezondheidsvergadering (WHA) die van 17 tot en met 29 mei 2025 in Genève plaatsvindt.
De EU zal de komende weken in Genève haar positie ten opzichte van de resolutie bepalen.
In lijn met de motie Keijzer van 15 mei 2024, zal het Koninkrijk tijdens de plenaire
vergadering van de WHA hierbij uitspreken dat het kennis neemt van het onderhandelingsresultaat
maar dat het aan het kabinet en aan het parlement is om zich een oordeel te vormen
over het al dan niet goedkeuren van het verdrag.2 Er ontstaan op het moment van vaststelling van de tekst door de WHA dus geen verplichtingen
voor het Koninkrijk. Wanneer de tekst door de 78e WHA is vastgesteld en ook door de WHO juridisch en qua taalgebruik is geschoond,
zal ik deze uitgebreid nader juridisch en inhoudelijk analyseren op de gevolgen voor
het Koninkrijk. Ik zal uw Kamer hier vervolgens over informeren.

Het formele goedkeuringsproces voor dit verdrag zal nog geruime tijd op zich laten
wachten. Het verdrag is namelijk nog niet geheel compleet. De WHO-lidstaten hebben
afgesproken een van de technisch complexe onderdelen, het hieronder genoemde «Pathogen Access and Benefit Sharing» (PABS) systeem, uit te werken in een nog uit te onderhandelen Bijlage bij het verdrag.
Dit zal naar verwachting zeker 12 tot 24 maanden gaan duren en heeft gevolgen voor
de ondertekening en voor de nationale goedkeuringsprocedures voor het gehele verdrag.
Het verdrag zal volgens de bepalingen in de overeengekomen tekst pas voor ondertekening
en daaropvolgende nationale (parlementaire) goedkeuring worden aangeboden aan de WHO-lidstaten
nadat de tekst van die bijlage door de WHA is vastgesteld. Het is voor de Europese Unie
mogelijk om partij te worden bij het verdrag. Het kan nog zeker 12 tot 24 maanden
duren voordat het volledige verdrag aan het Koninkrijk ter ondertekening en goedkeuring
zal worden voorgelegd en dus ook totdat de uitdrukkelijke parlementaire goedkeuringsprocedure
van start kan gaan.

Wat regelt het verdrag?

Het verdrag beoogt een bijdrage te leveren aan de pandemische preventie, paraatheid
en respons wereldwijd en kan bijdragen aan het Nederlandse beleid op dit vlak. Een
belangrijk deel van de afspraken richt zich op de versterking van multilaterale samenwerking
tussen landen en internationale instellingen, waaronder de WHO, teneinde een internationale
uitbraak van een infectieziekte effectiever te kunnen bestrijden. In het verdrag is
een definitie opgenomen van een pandemische noodsituatie die identiek is aan de definitie
die is opgenomen in de in 2024 gewijzigde Internationale Gezondheidsregeling (IHR).
Wanneer de Directeur-Generaal van de WHO op grond van de IHR een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang (PHEIC) of een pandemische noodsituatie uitroept, dan zullen mechanismen zoals het hieronder genoemde Global Supply Chain
Logistics Network (GSCL) en het PABS-systeem kunnen worden geactiveerd.

Zoals ik in mijn brief van 20 december 2024 aan heb gegeven, was de inzet vanuit de
Europese Unie erop gericht dat bepalingen in het verdrag niet zouden hoeven te leiden
tot aanpassing van bestaande nationale of Europese wet- en regelgeving. Dat is ook
zichtbaar in het type verplichtingen en inspanningsverplichtingen die zijn opgenomen
in de tekst. Bij opgenomen verplichtingen worden toekomstige partijen bij het verdrag
vooral opgeroepen om op specifieke beleidsgebieden acties te initiëren of te intensiveren,
zoals via het opstellen van nationale actieplannen. Zo worden partijen bij het verdrag
bijvoorbeeld op het gebied van pandemische preventie en multisectoriële samenwerking
rondom surveillance, gevraagd plannen, programma’s en/of andere acties ondernemen
om – onder andere – de oorzaken van het ontstaan van infectieziekten op het snijvlak
van humaan, veterinair en leefomgeving te identificeren en aan te pakken, zoönosebeleid
te ontwikkelen, via surveillance en risicoanalyse het opkomen en terugkeren van bepaalde
ziekmakende pathogenen te detecteren, etc. Partijen bij het verdrag worden ook gevraagd
te voorzien in adequate capaciteiten qua zorgpersoneel, om ten tijde van gezondheidscrisis
adequaat te kunnen handelen. Bij dit soort verplichtingen staat wel steeds opgenomen,
dat een en ander in lijn moet zijn met nationale capaciteiten en omstandigheden.

Bij de verschillende inspanningsverplichtingen in het verdrag worden lidstaten gevraagd
beleid te ontwikkelen, samen te werken of inzet te tonen. De partijen bij het verdrag
kunnen hiervan afwijken. Zo worden lidstaten onder meer gevraagd onderzoek, kennisontwikkeling
en kennisoverdracht op nationaal niveau te bevorderen om bij een gezondheidscrisis
een uitbraak te bestrijden en te faciliteren dat vaccins kunnen worden ontwikkeld,
dit met inachtneming van beschikbare middelen en conform nationale wet- en regelgeving.
Het verdrag beschrijft ook dat partijen zich ervan bewust zijn dat nationale handelsmaatregelen
die genomen worden bij het bestrijden van een pandemie, niet moeten leiden tot handelsbarrières
en/of verstoringen van leveringsketens van medische producten. Zonder op de inhoudelijke
analyse vooruit te lopen, is de verwachting dat ons land met betrekking tot veel (inspannings-)
verplichtingen al een robuuste uitgangspositie heeft.

Belangrijke thema’s waar dergelijke (inspannings-)verplichtingen zijn opgenomen, zijn
onder meer:

• Zoönosepreventie, antimicrobiële resistentie (AMR) en One Health, alsook over surveillance,
risicoschattingen en preventie met betrekking tot vector gebonden infectieziekten.3 Het is voor het eerst dat hierover afspraken in een internationaal volksgezondheidsverdrag
worden opgenomen; onder dit thema vallen enkele verplichte elementen, zoals het opstellen
van een zoönose actieplan en surveillance, risicoschatting en preventie van vector
gebonden aandoeningen die bijvoorbeeld via muggen worden overgedragen, etc.

• Samenwerking op het vlak van onderzoek en ontwikkeling alsook kennis- en technologieoverdracht
inzake de ontwikkeling en productie van medische producten. Zo zijn bepalingen opgenomen
ter versterking van lokale productie van medische producten en over het borgen van
de beschikbaarheid en distributie daarvan ten tijde van internationale gezondheidscrises
via een Global Supply Chain Logistics Network (GSCL); het gaat hierbij vooral om inspanningsverplichtingen.

• Lidstaten wordt gevraagd tijdens een pandemie bij beslissingen over de eigen aankoop
van medische producten te overwegen vrijwillig producten ter beschikking te stellen
aan hulpbehoevende landen met onvoldoende capaciteit en middelen; dit betreft een
inspanningsverplichting.

• Het «Pathogen Access and Benefit Sharing» (PABS) systeem. Lidstaten kunnen hiermee sneller biologisch materiaal en digitale
sequentie informatie (DSI) van ziekteverwekkende pathogenen met pandemisch potentieel
delen. Dit delen van materialen en informatie betreft een verplichting. Landen die
dergelijk materiaal en informatie delen, moeten op hun beurt betere toegankelijkheid
tot en beschikking over vaccins, geneesmiddelen en diagnostica krijgen die mede dankzij
het pathogene materiaal en informatie ontwikkeld kunnen worden. Het beschikbaar stellen
van dergelijke medische producten zal worden vastgelegd in bindende overeenkomsten
tussen de WHO en bedrijven die op basis van vrijwilligheid aan het PABS-systeem kunnen
deelnemen. De contouren voor het PABS systeem staan opgenomen in artikel 12 van het
verdrag, de bijlage waarin deze worden uitgewerkt moet nog ontwikkeld worden.

Ten slotte, maar niet onbelangrijk, gaat het verdrag ervan uit dat lidstaten primair
verantwoordelijk zijn voor hun eigen pandemische preventie, paraatheid en respons.
Het verdrag roept WHO-lidstaten dan ook op om zorg te dragen voor voldoende en duurzame
financiering hiervan op nationaal niveau.

Wat staat er niet in het verdrag

Ik hecht eraan ook kort stil te staan bij wat níet in het verdrag geregeld is, zeker
omdat hier zorgen over bestaan. Zoals aangegeven richt het verdrag zich op versterking
van de pandemische preventie in WHO-lidstaten en op multilaterale samenwerking op
het vlak van preventie, paraatheid en respons. Het verdrag richt zich nadrukkelijk
níet op eventuele nationale maatregelen die in crisistijd genomen kunnen worden ter
bestrijding van een pandemie. Dat is en blijft een zaak van nationale bevoegdheid.
In artikel 24.3 van de verdragstekst staat expliciet aangegeven dat het WHO-secretariaat
hiertoe geen bevoegdheid heeft.

Het verdrag leidt ook niet tot omvangrijke financiële verplichtingen voor de lidstaten
die partij zullen worden bij het verdrag. De verplichte bijdragen voor deze lidstaten
betreffen de naar rato te bepalen contributie gelieerd aan de organisatiekosten van
het verdrag, zoals voor de zgn. Conferentie van Partijen. Voor het Koninkrijk zullen
deze kosten bij toetreding tot het verdrag mogelijk enkele tienduizenden euro’s per
jaar bedragen.4 De uitvoering van het verdrag zal inzet vragen van de WHO, te dekken vanuit de jaarlijkse
bijdragen van de WHO-lidstaten, maar zij bepalen zelf de hoogte van hun bijdragen.
Financiële bijdragen die erop gericht zijn andere landen te ondersteunen bij de implementatie
van het verdrag zijn vrijwillig en lopen via bestaande fondsen.

Uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure verdragstekst

Het kabinet zal, op het moment dat het verdrag door de WHO aangeboden zal worden voor
ondertekening door de regering, de beslissing hiertoe voorleggen aan de Rijksministerraad
(RMR). Dit kan vanwege de nog uit te onderhandelen bijlage nog zeker 12 tot 24 maanden
gaan duren. Ook zal aan de RMR te zijner tijd worden gevraagd in te stemmen met het
starten van de uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure. De Staten-Generaal beoordelen
via deze procedure uiteindelijk of zij de regering al dan niet machtigen om het Koninkrijk
aan het verdrag te binden. Het volgen van deze specifieke procedure is door de voormalige
Minister voor Medische Zorg toegezegd om tegemoet te komen aan de wensen van uw Kamer.5

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M-F. Agema