Brief regering : Versterking Kwalibo-stelsel

Nr. 131
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2025

Met deze brief informeer ik u over de resultaten van het programma Versterking Kwalibo-stelsel.
Kwalibo staat voor kwaliteitsborging in het bodembeheer. Dit is een publiek-privaat
certificeringsstelsel voor bodemwerkzaamheden. Tevens wordt in deze brief invulling
gegeven aan:

– de motie van het lid Hagen van 8 december 20221 waarin de regering wordt verzocht om een tussentijdse evaluatie van de vergrote capaciteit
van de ILT te verrichten;

– de motie van de leden Dik-Faber en Van Eijs van 2 december 20202 waarin de regering wordt verzocht te onderzoeken of het mogelijk is om in normdocumenten
alle relevante stoffen op te nemen, ook als dat geen genormeerde stoffen zijn, en
een grondstoffen- of materialenpaspoort te introduceren, zodat grondstromen goed gevolgd
kunnen worden.

Het verbetertraject van Kwalibo past in een bredere aanpak om de 34 certificeringsstelsels,
waar IenW een rol in heeft, te verbeteren. De Minister van IenW heeft uw Kamer op
19 november 2024 geïnformeerd over het inventariseren en doorvoeren van verbetermaatregelen
in deze stelsels naar aanleiding van een signaalrapportage van ILT.3 De versterking van het Kwalibo-stelsel is gebaseerd op een eigenstandige evaluatie
en liep vooruit op dit bredere traject. De opgedane ervaringen en inzichten van dit
programma worden benut bij het verbeteren van andere certificeringsstelsels.

Kwaliteitsborging in het bodembeheer (Kwalibo)

In ons land vinden veel werkzaamheden in of met de bodem plaats. Voorbeelden hiervan
zijn het uitvoeren van bodemonderzoek, de aanleg van bodemenergiesystemen, installatie
van ondergrondse brandstoftanks, het uitvoeren van een bodemsanering, het produceren
van bouwstoffen die in contact komen met de bodem, het reinigen van grond, monsterneming
bij partijkeuringen. Voor de het beschermen van de bodem is het essentieel dat zulke
bodemwerkzaamheden kwalitatief goed worden uitgevoerd door bedrijven die integer te
werk gaan. In het Kwalibo-stelsel is geregeld hoe bedrijven bepaalde bodemwerkzaamheden
moeten uitvoeren, welke eisen gelden voor (het personeel van) de bedrijven en hoe
hierop wordt gecontroleerd door Certificerende Instellingen (CI’s).

Noodzaak tot verbetering

Op 18 september 2020 is uw Kamer geïnformeerd over de evaluaties van het Kwalibo stelsel
door Witteveen+Bos, P2 en dhr. Kuijken.4 Geconstateerd werd dat het stelsel diverse tekortkomingen kent. Daarbij ging het
met name over de geringe betrokkenheid van de overheid en een nalevingstekort bij
de bedrijven die bodemwerkzaamheden uitvoeren.

De tekortkomingen hebben negatieve gevolgen voor de bescherming van de bodem, ondermijnen
het vertrouwen in het stelsel en verstoren het gelijk speelveld tussen bedrijven.
Niet alleen de overheid maar ook andere partijen in de keten moeten kunnen vertrouwen
op een juiste uitvoering van de bodemwerkzaamheden.

Verbetermaatregelen Taskforce

Het is evident dat structurele aanpassingen nodig waren om het stelsel te verbeteren.
Om die reden stelde de secretaris-generaal van het Ministerie van IenW een Taskforce
in. De Taskforce formuleerde maatregelen om het Kwalibo-stelsel en de naleving substantieel
te verbeteren. De Taskforce had beoordeeld dat deze maatregelen geschikt waren om
de tekortkomingen aan te pakken, maar stelde ook dat een cultuuromslag moet plaatsvinden
bij alle betrokken partijen. Uw Kamer is op 4 april 2022 geïnformeerd over de verbetermaatregelen
die de Taskforce had geformuleerd.5

Implementatie van verbetermaatregelen

In februari 2022 is het programma Versterking Kwalibo-stelsel van start gegaan om
de verbetermaatregelen van de Taskforce uit te werken en door te voeren. Het programma
is eind 2024 afgerond. Gedurende de looptijd van het programma is uw Kamer in de verzamelbrieven
bodem en ondergrond geïnformeerd over de voortgang. In de bijlage vindt u een concrete
beschrijving van de resultaten die de maatregelen hebben opgeleverd.

In totaal zijn circa veertig verbetermaatregelen genomen langs drie sporen:

– versterken van de publieke sturing op het stelsel;

– versterken van toezicht en handhaving;

– investeren in de publiek-private samenwerking.

Het gros van de maatregelen is door het Ministerie van IenW opgepakt. De Taskforce
stelde namelijk als voorwaarde dat de publieke betrokkenheid bij het stelsel moet
worden vergroot. Op die manier kan IenW invulling geven aan haar stelselverantwoordelijkheid,
zoals dhr. Kuijken had aanbevolen. Een wezenlijke stap hierin is dat IenW haar capaciteit
substantieel heeft vergroot, zowel bij de ILT als bij het kerndepartement. Bijgevolg
voert de ILT al meer controles en onderzoeken uit op bedrijven en bij CI’s. Daarbij
hanteert de ILT een nieuw handhavingskader om overtredingen te beoordelen. De ILT
kijkt ook expliciet naar het aanpakken van free-riders. Door de toegenomen inzet neemt
IenW actief deel aan de totstandkoming van normdocumenten. Normdocumenten zijn de
inhoudelijke bouwstenen van het stelsel; hierin staan de eisen voor het uitvoeren
van bodemwerkzaamheden. Deze komen tot stand in het private deel van het stelsel en
worden uiteindelijk opgenomen in de bodemregelgeving. IenW zet in op handhaafbare
voorschriften, die zorgen voor een effectieve bodembescherming.

IenW heeft aan de maatregelen gewerkt in samenspraak met de private partijen en de
medeoverheden die betrokken zijn bij het Kwalibo-stelsel. Zij hebben niet enkel geadviseerd
op voorstellen die IenW heeft uitgewerkt maar ook meegewerkt aan de uitwerking van
sommige maatregelen. Dit is cruciaal gebleken, vanwege hun inhoudelijke expertise
en medeverantwoordelijkheid maar ook om een zo groot mogelijk draagvlak te creëren.

Voor enkele maatregelen is het niet gelukt om deze volledig af te ronden. Er wordt
de komende maanden gewerkt aan de uitwerking en doorvoering van deze resterende maatregelen.
Daarbij ligt het zwaartepunt op het uitwerken van de samenwerking en informatie-uitwisseling
tussen ILT, CI’s en de Raad voor Accreditatie.

Publiek-private samenwerking

Eind 2024 is het programma versterking Kwalibo-stelsel afgerond. In een afsluitende
bijeenkomst heeft IenW met de private en publieke partijen in het stelsel teruggekeken
op dit verbetertraject en vooruit gekeken naar de toekomstige samenwerking. De publiek-private
uitwerking van de maatregelen heeft geleid tot meer begrip voor elkaars positie en
het opbouwen van een samenwerking. Afgesproken is dat deze publiek-private samenwerking
wordt voortgezet. Deze afspraak is belangrijk omdat een publiek-privaat stelsel vereist
dat alle betrokken partijen, een ieder en met elkaar, de verantwoordelijkheid moeten
nemen voor het goed functioneren van het stelsel.

Om deze samenwerking vorm te geven, heeft IenW vanuit haar stelselverantwoordelijkheid
gewerkt aan een overlegstructuur en een samenwerkingsprotocol:

– IenW heeft een overlegstructuur ingericht, met als gezamenlijk doel om het functioneren
van het stelsel periodiek te volgen en bij te sturen. IenW zorgt voor het organiseren
en voorzitten van deze overleggen. Het overleg binnen deze structuur is reeds van
start gegaan.

– Het is voor de blijvende samenwerking belangrijk om afspraken te maken tussen publieke
en private partijen. In een samenwerkingsprotocol (convenant) worden de afspraken
die voortvloeien uit de maatregelen samengebracht. De bij Kwalibo aangesloten partijen
werken al volgens deze afspraken. Zodra de maatregel over de samenwerking en informatie-uitwisseling
tussen ILT, CI’s en de Raad voor Accreditatie is afgerond, kan dit samenwerkingsprotocol
worden afgerond en vastgesteld.

Concluderend

De inrichting van het Kwalibo-stelsel en het toezicht daarop is sterk verbeterd. Dit
betreft onder meer het aanscherpen van normdocumenten, het toetsen van normdocumenten
voordat deze worden opgenomen in de regelgeving, meer controles door de ILT en een
kwalitatieve verbetering van dit toezicht. De verbeteringen zullen ook de komende
jaren nog hun beslag krijgen vanwege de doorlooptijd van het wijzigen van regelgeving.

Het programma is afgerond maar het verbeteren van het Kwalibo-stelsel is geen eenmalige
inspanning. Een blijvende inzet van alle private en publieke partijen is nodig om
dit stelsel ook daadwerkelijk goed te laten functioneren. Dit is een voorwaarde die
ook volgt uit het Kabinetsstandpunt voor conformiteitsbeoordeling en accreditatie.6 IenW heeft daarmee een volwaardige start gemaakt middels het vergroten van de capaciteit
en het doorvoeren van diverse verbetermaatregelen. De private partijen en medeoverheden
kunnen erop rekenen dat dit zal worden voortgezet. Het vergt ook dat bedrijven aldoor
laten zien dat zij het beoogde kwaliteitsniveau realiseren. Van de private partijen
verwacht ik daarom dat zij werken aan ambitieuze normdocumenten, een goede naleving
en voldoende beoordelingen door CI’s. Dat is de manier waarop zij de benodigde cultuuromslag
realiseren.

Alle partijen hebben hun toewijding uitgesproken om met elkaar te blijven werken aan
een goed functionerend Kwalibo-stelsel. Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid waak
ik ervoor dat deze belofte wordt waargemaakt. Een goed functionerend Kwalibo-stelsel
is immers cruciaal voor vertrouwen bij overheden, opdrachtgevers en ondernemers die
werkzaamheden verrichten in en met de bodem. Dit is van groot belang voor een gezonde
bodem.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen

BIJLAGE: RESULTATEN VERBETERMAATREGELEN KWALIBO-PROGRAMMA

1. Versterken publieke sturing

Wijzigen regelgeving

IenW heeft uitgewerkt op welke manier de regelgeving rondom Kwalibo zal worden verbeterd.
De voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op de Wet milieubeheer, het Besluit
bodemkwaliteit, het Besluit activiteiten leefomgeving en de Regeling bodemkwaliteit
2022. Deze wijzigingen zullen de komende tijd worden doorgevoerd. De wijzigingsvoorstellen
voor de Wet milieubeheer en het Besluit bodemkwaliteit zijn bijna gereed voor de internetconsultatie.
In deze voorstellen worden artikelen geactualiseerd; inhoudelijke eisen aangescherpt;
de reikwijdte van de aangewezen werkzaamheden beter gedefinieerd; en de belangrijkste
milieudoelen van Kwalibo beschreven.

Normdocumenten

De normdocumenten vormen de inhoudelijke bouwstenen van het stelsel. Hierin is beschreven
op welke wijze (water)bodemwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd en hoe de CI’s of
Raad voor Accreditatie hierop de bedrijven beoordelen. Deze normdocumenten komen tot
stand in het private deel van het stelsel, onder leiding van een schemabeheerder of
de NEN.

– IenW heeft ervoor gekozen om actief deel te nemen aan het tot stand komen van deze
normdocumenten. De inbreng van IenW is met name gericht op de voorschriften die de
kwaliteit van de uitvoering bevorderen (en daarmee het milieu beschermen) en die controleerbaar
zijn voor CI’s en ILT. Hiervoor heeft IenW de personele capaciteit vergroot. Deze
inzet van IenW is verwelkomd door de private partijen.

– Daarnaast heeft IenW samen met schemabeheerders en het NEN een leidraad opgesteld
voor het opstellen van normdocumenten.7 Het gebruik van de leidraad zal er toe leiden dat voor de gebruikers van normdocumenten
vooraf duidelijk is welke eisen er aan de normdocumenten worden gesteld en hoe en
waar deze eisen zijn beschreven. Dit vergroot het vertrouwen dat IenW een aangeboden
normdocument kan aanwijzen in de bodemregelgeving.

– Voordat normdocumenten worden opgenomen in de Regeling bodemkwaliteit 2022 toetst
IenW deze op kwaliteit, handhaafbaarheid en draagvlak. De wettelijke criteria voor
deze toets worden aangescherpt. Het opnemen van de normdocumenten in de Regeling bodemkwaliteit
2022 gebeurt weer op twee vaste momenten per jaar.

– Een aantal normdocumenten is al herzien op voorspraak van IenW. Verder heeft IenW
de betreffende schemabeheerders verzocht om normdocumenten voor het produceren van
bouwstoffen en grond in lijn te brengen met de Regeling bodemkwaliteit 2022.

– Bij het gebruik van normdocumenten kunnen vragen ontstaan over de interpretatie van
bepaalde voorschriften. Daarvoor heeft IenW een loket ingericht.8 De beantwoording verloopt in nauwe afstemming met de schemabeheerders.

Erkenningen

Een bedrijf dat een Kwalibo-werkzaamheid wil verrichten, moet beschikken over een
erkenning van de Minister. IenW heeft uitgewerkt op welke manier de eisen om erkenningen
te verlenen, te wijzigen, te schorsen en in te trekken kunnen worden verduidelijkt
en aangescherpt. Dit is van belang zodat alleen integere bedrijven die goede kwaliteit
leveren toegang tot het stelsel hebben. Dit zal worden doorgevoerd in het Besluit
bodemkwaliteit. Het wijzigingsvoorstel voor het Besluit bodemkwaliteit is bijna gereed
om ter consultatie te worden voorgelegd. Daarnaast heeft Rijkswaterstaat, die namens
de Minister erkenningen verleent, haar interne werkproces herzien. Ook is een regulier
overleg ingesteld met de private partijen, CI’s en ILT om knelpunten bij erkenningen
te bespreken.

2. Versterking toezicht en handhaving

Bodemtoezicht ILT

ILT houdt toezicht op de erkende bedrijven die Kwalibo-werkzaamheden uitvoeren en
op de CI’s die de bedrijven certificeren en beoordelen. IenW heeft ter versterking
van het Kwalibo-stelsel vanaf 2021 extra middelen vrijgemaakt voor de versterking
van de ILT-capaciteit voor het bodemtoezicht. Een evaluatie van de uitbreiding van
dit bodemtoezicht is voorzien in 2027. De motie van het lid Hagen van 8 december 2022
verzoekt de regering om in 2024 een tussentijdse evaluatie uit te voeren. ILT heeft
mij laten weten dat de versterking van de ILT-capaciteit heeft geleid tot de volgende
resultaten:

– Er zijn meer inspecteurs aangenomen waardoor meer controles en thema-inspecties konden
worden uitgevoerd. Ook zijn medewerkers geworven voor het toezicht op de eigen werken
van Rijkswaterstaat.

– Lokale toezichthouders, bedrijven en burgers kunnen signalen indienen over mogelijke
overtredingen van het Besluit bodemkwaliteit waar de ILT als toezichthouder verantwoordelijk
voor is. Door de versterking van het bodemtoezicht is de ILT in staat om vaker en
zichtbaarder ingediende bodemsignalen af te handelen.

– Themaonderzoeken zijn tijdelijke onderzoeken door ILT naar een specifiek onderwerp.
Het aantal themaonderzoeken is gestegen. De resultaten zijn gedeeld met DGWB met vaak
een aanscherping van de regelgeving tot gevolg. Ook leidde dit tot het indienen van
toezichtsignalen, overleg met de branche of het plegen van interventies.

– Ook investeert de ILT in het structureel verbeteren van de informatie-uitwisseling
tussen toezichthouders, een beter zicht op de problematiek en de zichtbaarheid van
de ILT op locatie.

– Er is geïnvesteerd in een kwalitatieve verbetering van toezicht.

– Verder draagt de ILT structureel bij aan het ontwikkelen van normdocumenten ten behoeve
van uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en effectiviteit. ILT heeft bijgedragen aan
een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar secundaire bouwstoffen in 2023 en 2024.

Handhavingskader

ILT heeft een handhavingskader Bodem en Bouwstoffen opgeleverd om een doeltreffend
en effectief toezicht en handhaving te bewerkstelligen. Het is daarnaast bedoeld als
een verdieping van het algemene beleidskader in de Landelijke Handhavingsstrategie
Omgevingsrecht. ILT ontwikkelt een toezichtsvisie en handelingsstrategie. Samen beschrijven
deze de werkwijze van ILT.

Whereabout-systeem

Inzicht in wie, wat, waar en wanneer bodemwerkzaamheden9 uitvoert, stelt ILT in staat om efficiënter onaangekondigd toezicht te houden. Dat
geeft naar verwachting een realistischer beeld van de dagelijkse praktijk in de bodemsector.
Op de manier kan de ILT haar toezicht verder richten op de meest risicovolle ketens
en werkzaamheden. Het verkrijgen van zulke «whereaboutgegevens» kan bovendien een
preventieve werking hebben en alleen daardoor al de naleving vergroten. Er zijn oplossingsrichtingen
verkend. Op basis van criteria over proportionaliteit, administratieve lasten en privacy
wordt bezien of het effectief en haalbaar is om de ILT toegang te geven tot gedeeltelijke
whereaboutgegevens voor een aantal bodemwerkzaamheden uit het Digitaal Stelsel Omgevingswet.
Hiervoor zal de regelgeving moeten worden gewijzigd, gevolgd door een pilot.

Freeriders

Freeriders zijn bedrijven die erkenningsplichtige werkzaamheden uitvoeren zonder de
daartoe verplichte erkenning. ILT heeft een project gestart om zulke freeriders gericht
en effectiever op te sporen. In het kader daarvan heeft ILT met behulp van van de
systematiek «Open Multi Stakeholder Beleidsontwikkeling (OMSBO)» een onderzoek uitgevoerd
naar Freeriders. Bij OMSBO wordt beleid ontwikkeld in samenwerking en interactie met
burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden. (digitale)
Er zijn (digitale) interactieve sessies georganiseerd waar alle stakeholders de mogelijkheid
hadden om hieraan deel te nemen. Alle uitkomsten zijn met de deelnemers en belangstellenden
gedeeld. Naar aanleiding van de resultaten organiseerde ILT sessies met toezichthouders
en het bedrijfsleven. Hierbij zijn werkzaamheden, zoals grondwateronttrekkingen en
samenvoegen van grond geïdentificeerd waarvoor ILT een gerichte aanpak ontwikkelt
en uitvoert.10

Samenwerking ILT met omgevingsdiensten, CI’s en de Raad voor Accreditatie

De samenwerking met omgevingsdiensten is versterkt. Daarvoor heeft de ILT o.a. een
overlegstructuur opgericht. Hierin bespreken ILT en omgevingsdiensten de kwetsbaarheden
en casuïstiek in het stelsel en de keten. Deze overlegstructuur is van start gegaan.
Ook werkt de ILT met contactpersonen die de samenwerking met de omgevingsdiensten
versterken.

CI’s, de Raad voor Accreditatie en de ILT werken dit jaar verder aan de gewenste situatie
van rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de genoemde partijen.
Doel is dat dit gaat leiden tot meer samenwerking en informatie-uitwisseling tussen
deze partijen.

Grondstromenpaspoort

In het tweede deel van de motie van de leden Dik-Faber en Van Eijs van 2 december
2020 wordt de regering verzocht een grondstoffen- of materialenpaspoort te introduceren.11 IenW zal middels een quick scan in 2025 nut en noodzaak van een grondstoffen- of materialenpaspoort onderzoeken.
Daarbij wordt verkend wat de meerwaarde is van een dergelijk nieuw instrument ten
opzichte van de milieuverklaring bodemkwaliteit (MvB). Met de Regeling bodemkwaliteit
2022 zijn de eisen rondom de MvB verduidelijkt. Deze MvB is een bewijsmiddel dat de
kwaliteit van een partij grond, baggerspecie of bouwstof voldoet aan de wettelijke
kwaliteitseisen uit het Besluit bodemkwaliteit en het Besluit activiteiten leefomgeving.
De ontdoener verklaart dit door de MvB af te geven en te ondertekenen; de toepasser
moet over deze MvB beschikken, zodat hij kan aantonen dat de toe te passen grond,
baggerspecie of bouwstof voldoet aan de kwaliteitseisen voor het toepassen. Daarmee
is de informatie over een belangrijk deel van de bodemketen beter gewaarborgd. Tot
slot zullen ook diverse kleinere verbetermaatregelen een positieve uitwerking hebben
op de kwaliteit van grond, bagger of bouwstoffen in de bodemketen. Ik zal uw Kamer
informeren over de uitkomst en het eventuele vervolg van deze quick scan.

3. Versterken publiek-private samenwerking

Overlegstructuur en het samenwerkingsprotocol

Deze maatregelen zijn in deze brief beschreven.

Gezamenlijke risicoanalyse

Publieke en private partijen hebben een gezamenlijke risicoanalyse uitgevoerd, met
als resultaat een reeds gepubliceerd rapport van Deltares.12 Hierop heeft IenW verschillende acties uitgevoerd op de terreinen van gesloten bodemenergiesystemen,
baggeren, bodembescherming en immobilisaat. Ook de private partijen hebben initiatief
genomen om voor een van de ketens een risico-analyse uit te voeren.