Brief regering : Kabinetsinzet aanpassing CO2-normen voor personen- en bestelauto's

22 112
Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 496
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE MINISTER VAN
KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 april 2025

Op 1 april 2025 publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel1 om de bestaande verordening betreffende CO2-normen voor personen- en bestelauto’s (Verordening 2019/631, hierna: CO2-LDV) aan te passen. Het doel van de aanpassing is om een eenmalige extra flexibiliteit
in te bouwen voor autofabrikanten. De Europese Commissie en het Voorzitterschap van
de Raad van de EU (hierna: de Raad) zetten aan tot een uitzonderlijk snelle behandeling
van de voorgestelde aanpassing in de Raad. Het vaststellen van een Raadsmandaat is
voorzien voor eind april. Daarom is er voor gekozen om de Kamer te informeren via
een Kamerbrief in plaats van een BNC-fiche. Op deze wijze vervult het kabinet de werkafspraak
met de Kamer om haar te informeren over de kabinetsinzet op een nieuw Commissievoorstel.

Voorstel tot verordening voor het aanpassen van CO2-LDV

Het doel van de Commissie is om autoproducenten eenmalig extra flexibiliteit voor
de nalevingsverplichting van CO2-LDV te bieden voor de jaren 2025 tot en met 2027. De Commissie benadrukt daarbij
dat het ambitieniveau gehandhaafd blijft voor CO2-emissiereductienormen per 2025, 2030 en 2035. De aanpassing richt zich op drie artikelen.
De overige onderdelen van de verordening blijven ongewijzigd.

Ten eerste stelt de Commissie voor voertuigproducenten de tijd te geven om in de kalenderjaren
2025 tot en met 2027 de emissienormen die gelden per 2025 te halen. Dit principe wordt
ook wel «banking and borrowing» genoemd: een overschrijding in het ene jaar, mag gecompenseerd worden met lagere
emissies in de daaropvolgende jaren. Aan het einde van 2027 moet de emissienorm per
2025 dan gemiddeld gehaald zijn in de nieuwverkoop van voertuigproducenten.

Ten tweede stelt de Commissie voor om voertuigproducenten tot en met 2027 de mogelijkheid
te geven voor groepsvorming («pooling»), in plaats van tot en met 2025 zoals in de bestaande verordening reeds mogelijk
is. Groepsvorming is een systeem waarbij voertuigproducenten de gemiddelde emissies
van hun nieuwverkoopvloot samen met de gemiddelde emissies van de nieuwverkoopvloot
van andere voertuigproducenten kunnen voegen, om op die manier gezamenlijk aan de
emissiereductiedoelen te voldoen. Binnen een groep, kan de ene voertuigproducent op
die manier hogere emissies hebben of minder emissievrije voertuigen verkopen, dankzij
een voertuigproducent uit dezelfde groep die minder emissies heeft of meer emissievrije
voertuig verkoopt. Op die manier hebben voertuigproducenten een extra manier om de
emissienormen te halen en worden de emissiereductiedoelen gemiddeld alsnog gehaald.

Tot slot stelt de Commissie voor om na 2027 boetes op te leggen aan voertuigproducenten
indien zij (of hun groep) de normen per 2025 niet hebben behaald over de kalenderjaren
2025 tot en met 2027. De hoogte van de boete alsmede de wijze waarop deze berekend
worden blijven ongewijzigd ten opzichte van de bestaande verordening.

Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

Algemeen

Het kabinet is kritisch op de voorgestelde aanpassing van CO2-LDV. Het kabinet heeft belang bij CO2-LDV in de huidige vorm omdat het bijdraagt aan een Europees gelijk speelveld, investeringszekerheid,
marktprikkels voor emissievrije technologie, duidelijkheid voor bedrijven en het behalen
van de emissiereductie-doelstellingen voor de mobiliteitssector.

Hoe gericht de aanpassing zal zijn is afhankelijk van zowel de dynamiek in de onderhandelingen
in respectievelijk het Europees Parlement (hierna: EP) en de Raad wanneer zij ieder
hun positie bepalen, als de dynamiek en uitkomst van de triloogonderhandelingen. Het
risico bestaat dat de medewetgevers dit voorstel aangrijpen om verdere versoepelingen
op CO2-LDV voor te stellen. Dit zou het onderhandelingsproces vertragen en verdere onduidelijkheid
scheppen voor de sector. Het kabinet is kritisch over verbreden van de strekking van
de voorgestelde aanpassing.

Krachtenveld

Bij een eerste behandeling in Raadsverband spraken vrijwel alle EU-lidstaten het belang
uit van een snelle afhandeling en geen verdere aanpassingen op het voorstel. Meerdere
lidstaten spraken uit het voorstel te steunen. Het Voorzitterschap van de Raad stuurt
erop aan om voor het einde van april tot een Raadsmandaat voor de onderhandelingen
met het EP te komen. Er lijkt daarom weinig ruimte in de onderhandelingen om het voorstel
aan te passen.

Kabinetsinzet

De aanpassing van CO2-LDV leidt tot een ongelijk Europees speelveld voor Europese producenten en bedrijven
die reeds investeringen hebben gedaan op basis van de verwachting dat de normen per
2025 gehandhaafd zouden worden. Dit raakt ook de Nederlandse industrie. De aanpassing
zorgt voor beleidsonzekerheid en is daarmee tevens ongunstig voor het investeringsklimaat.
Investeringen in emissievrije (batterij)technologie voor personenvoertuigen en de
productiecapaciteit daarvoor zijn op korte termijn minder rendabel en op middellange
termijn onzekerder geworden als gevolg van het voorstel. Zodoende zal langer vastgehouden
worden aan de verbrandingsmotor. Een dergelijke afhankelijkheid van de verbrandingsmotor
is slecht voor het verdien- en concurrentievermogen van de Europese auto-industrie
op de Europese en wereldmarkt op de (middel)lange termijn en daarmee ook de betaalbaarheid
voor consumenten.

De aanpassing vormt een afzwakking van bestaande wetgeving, omdat de doelen later
behaald zullen worden dan oorspronkelijk beoogd (namelijk 2027 in plaats van 2025).
Daarbij erkent het kabinet dat de te behalen doelstellingen per 2025, 2030 en 2035
dezelfde blijven. Tegelijkertijd kan de «banking and borrowing» periode over de jaren 2025 tot en met 2027 er mogelijk voor zorgen dat meer fossiele
voertuigen worden verkocht en meer uitstoot plaatsvindt dan onder de bestaande verordening.
Het kabinet zal om verduidelijking vragen over het risico op deze aanvullende emissies.
Het kabinet heeft belang bij CO2-LDV voor het behalen van de emissiereductiedoelstellingen voor de mobiliteitssector.
CO2-LDV is namelijk een drijvende kracht voor de ingroei van emissievrije voertuigen
in het Nederlandse wagenpark. Voertuignormen, waaronder CO2-LDV, dragen op een efficiënte manier bij aan de klimaatdoelen en zijn bewezen effectief.
Tot slot leiden aanpassingen op CO2-LDV op de korte termijn tot onduidelijkheid voor alle betrokken partijen, omdat de
Commissie geen duidelijkheid heeft verschaft over hoe aanvullend gewaarborgd wordt
dat de doelen in 2027 alsnog gehaald worden. Het kabinet zal de Commissie kritisch
bevragen op de bovengenoemde punten.

Tegelijkertijd constateert het kabinet dat een groot gevoel van urgentie bestaat in
de sector en daarmee bij auto-producerende lidstaten. Het kabinet beschouwt het voorstel
tot aanpassing van CO2-LDV als een forse handreiking van de Commissie richting de auto-industrie. Het kabinet
zal kritisch kijken naar de beschikbare ruimte in de onderhandelingen met betrekking
tot de aanpassingen op CO2-LDV en het «banking and borrowing»-systeem voor de periode 2025–2027. Het kabinet vindt het onwenselijk dat verdere
aanpassingen op CO2-LDV worden voorgesteld tijdens de onderhandelingen in de Raad en in de trilogen met
het Europees Parlement, vooruitlopend op de evaluatie van de verordening in 2026.
Verdere aanpassingen zijn voornamelijk onwenselijk voor de voorspelbaarheid van beleid
en Europese wetgeving. Daarnaast kunnen verdere aanpassingen de investeringszekerheid
voor innovatieve, koplopende bedrijven potentieel raken. Het kabinet hecht voor die
evaluatie sterke waarde aan een grondige analyse van CO2-LDV, waaronder van de potentiële omvang van boetes die voertuigproducenten mogelijk
moeten betalen. Het kabinet zal daarom om verduidelijking vragen aan de Commissie
over hoe zij de evaluatie van de CO2-LDV wil laten plaatsvinden en aandringen op gegevens om de volledige marktontwikkelingen
objectief te kunnen duiden. Een van de zorgen van het kabinet daarbij is dat een evaluatie
in 2026 niet de volledige marktontwikkelingen mee zou kunnen nemen, als gevolg van
het uitstellen van handhaving van de emissienormen tot 2027.

Proportionaliteit en concurrentiekracht

Dit voorstel heeft tot doel om aanvullende flexibiliteit te bieden aan voertuigproducenten
om het CO2-emissiereductiedoel voor 2025 te behalen. Dit staat op gespannen voet met de lange-termijn
zekerheid en voorspelbaarheid voor investeerders in de waardeketen van de automobiel
sector. Het kabinet is daarmee kritisch op de proportionaliteit van deze aanpassing.
De aangekondigde aanpassing zorgt op de korte termijn namelijk voor onzekerheid en
onduidelijkheid, verzwakt het Europese gelijke speelveld voor bedrijven en investeerders
die de gestelde doelen wel zouden gaan halen en stimuleert niet de transitie naar
emissievrije voertuigproductie. Bovendien zijn er alternatieven denkbaar om de Europese
voertuigproducenten te ondersteunen, zoals vraagstimulerende maatregelen.

Op de (middel)lange termijn kan de aanpassing van CO2-LDV het mondiale concurrentievermogen van de auto-industrie en toeleveranciers schaden
en leiden tot het niet behalen van de doelen voor 2030, 2040 en 2050 volgens de Europese
Klimaatwet. Het concurrentievoordeel, dat producenten en toeleveranciers zouden hebben
als gevolg van reeds gedane investeringen, wordt verminderd door het uitstel van handhaving
op de CO2-normen. De aanpassing van CO2-LDV bevoordeelt daarmee marktpartijen in de waardeketen die investeringen hebben
af- of uitgesteld ten opzichte van marktpartijen die wel de noodzakelijke investeringen
hebben gedaan.

Tot slot

De Commissie geeft in het voorstel aan dat zij zo snel mogelijk duidelijkheid wil
bieden aan de Europese voertuig-producenten. Zij zet er daarom op in om zo snel mogelijk
tot een triloogakkoord te komen met de Raad en het EP. Het Voorzitterschap van de
Raad stuurt aan om voor eind april tot een akkoord tussen EU-lidstaten te komen. Daarbij
moet worden onderstreept dat het kabinet inschat dat een ruime gekwalificeerde meerderheid
in de Raad voorstander is van een snel akkoord over de ongewijzigde tekst van het
Commissievoorstel.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans