Brief regering : Beleidsreactie op het onderzoeksrapport 'Een sociaal notariaat? Toegankelijkheid notariële dienstverlening voor burgers en kleine bedrijven'

36 248
Initiatiefnota van het lid Van Nispen over «Op naar een Sociaal Notariaat»

Nr. 953
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 april 2025

In het Commissiedebat juridische beroepen van 4 november 2021 en op 6 oktober 2022
heeft de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming aan uw Kamer de toezegging gedaan
om een onderzoek te laten verrichten naar de staat van het notariaat en de toegang
tot de notariële dienstverlening.1 Gelet op de omvang van dit onderzoek, heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
besloten dit onderzoek in twee delen te laten uitvoeren. Op 14 november 2024 heb ik
u het eerste onderzoeksrapport toegezonden met als titel: «Een sociaal notariaat? Toegankelijkheid notariële dienstverlening voor burgers en
kleine bedrijven» en heb ik de toezegging gedaan voor het commissiedebat juridische beroepen, dat staat
gepland op 24 april, met een reactie te komen.2 Het tweede onderzoek gaat over de toegang tot het beroep notaris. Het onderzoeksrapport
wordt voor het einde van dit jaar verwacht.

In onderhavige beleidsreactie staat het eerste deel van het onderzoek centraal, waarmee
ik tegemoet kom aan mijn toezegging aan uw Kamer en de motie van het lid Van Nispen
(SP).3 Deze motie verzoekt de regering om in overleg met de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie
(KNB) en aan de hand van het WODC-onderzoek scenario’s uit te werken voor de oprichting
van een sociaal notariaat, hierbij ook de budgettaire consequenties in kaart te brengen
en de Kamer hier uiterlijk in maart 2025 over te informeren.

Zoals mijn ambtsvoorganger in de brief van 3 april 20234 heeft uiteengezet, ziet de toegang tot het recht, in het bijzonder toegang tot het
notariaat, op drie aspecten:

1. Bekendheid: is de burger voldoende op de hoogte wat een notaris voor hem of haar zou
kunnen betekenen?

2. Begrijpelijkheid: is de inhoud van de notariële stukken voor een burger te begrijpen
en sluiten die aan bij de wensen van de burger?

3. Betaalbaarheid: ondervindt een bepaalde groep een drempel bij de toegang tot de notaris
vanwege de verminderde draagkracht?

De KNB onderneemt, zoals toegelicht in de brief van 3 april 2023, al meerdere initiatieven
die bijdragen aan een hogere bekendheid en begrijpelijkheid van het notariaat, zodat
mensen beter weten wat het notariaat hen te bieden heeft. Met betrekking tot de betaalbaarheid
bestaat er een voorziening in artikel 56 van de Wet op het notarisambt (Wna).

Aanleiding voor het WODC onderzoek was onder andere de vraag vanuit uw Kamer of minderdraagkrachtigen
wel voldoende toegang tot het notariaat hebben.

Ik zal deze brief beginnen met een toelichting op de doelgroep: is er vraag naar notariële
dienstverlening binnen deze doelgroep en om welke notariële dienstverlening gaat het
dan? Dit wordt gevolgd door een weergave van de scenario’s voor een sociaal notariaat
die volgen uit het WODC-onderzoek en ik met de KNB en de Kamers voor het notariaat
heb besproken. Ik sluit af met de vervolgstappen die ik ga nemen.

I. Doelgroep

Zoals in de eerder genoemde brief van 3 april 2023 is geconcludeerd ontbreekt het
op dit moment nog aan een duidelijke identificering van de (omvang) van de doelgroep(en)
voor wie een sociaal notariaat de toegang tot het notariaat zou versterken. Wanneer
er geen verplichte aanleiding is om bij de notaris te komen zullen burgers op geheel
eigen initiatief contact moeten leggen met een notaris. Voor mensen uit lagere inkomensgroepen
of mensen met schulden vormt de financiële toegankelijkheid van het notariaat een
beperking. Een beperkte toegang tot het notariaat wil echter niet zeggen dat deze
groep of een deel van de groep ook daadwerkelijk behoefte heeft aan notariële dienstverlening.5

Ook de KNB herkent deze leemte aan een duidelijke identificering van een doelgroep
voor een sociaal notariaat. De KNB hanteert om die reden in de programma’s die zij
uitrollen een inschatting van een bepaalde groep kwetsbare burgers. Bij het bepalen
van deze groep is niet noodzakelijkerwijs gekeken naar inkomen en zijn dus bredere
groepen betrokken.

Dienstverlening

Uit het WODC-onderzoeksrapport komt naar voren dat naar verwachting de behoefte aan
sociale notariële dienstverlening voor het grootste deel op het terrein van het familierecht6 zal liggen. Het familierecht is een rechtsgebied dat relevant is voor iedereen, ongeacht
diens inkomens- of vermogenspositie. Zo krijgt iedereen op enig moment in zijn leven
te maken met een overlijden van een naaste, gaan mensen samenleven, trouwen of scheiden,
en wordt door de vergrijzing de behoefte voor burgers om toekomstige zaken goed te
regelen groter. Denk hierbij aan (levens)testamenten, verklaringen van erfrecht of
boedelbeschrijvingen waarin minderjarigen (mede)gerechtigd zijn. In heel 2023 zijn
ruim 1,7 miljoen akten gepasseerd. Van de gepasseerde akten is 43% afkomstig van de
familiepraktijk7. Dit komt neer op circa 731.000 akten.

Omvang

Aan de KNB is gevraagd een inschatting te maken van de grootte van de groep mensen
die mogelijk een beroep zouden kunnen doen op sociale notariële dienstverlening maar
dat nu niet doen omdat de betaalbaarheid een obstakel vormt. De KNB heeft te kennen
gegeven dat een ingewikkelde vraag te vinden, nu er geen data voorhanden is waaruit
de grootte van deze groep kan worden afgeleid. De KNB heeft een inschatting gemaakt
van de doelgroep van een sociaal notariaat aan de hand van de groep kwetsbare burgers
zoals door de KNB gehanteerd in haar programma’s. Onder andere laaggeletterden, mensen
met een verstandelijke beperking, ouderen die fysiek en/of sociaal afhankelijk zijn
en niet-westerse migranten zijn door de KNB in deze groep meegenomen. Het gaat hier
om kwetsbare burgers en niet zozeer om mensen waar de betaalbaarheid van het notariaat
een drempel is. De KNB schat de groep kwetsbare burgers, waarvoor een sociaal notariaat
mogelijk een oplossing zou kunnen zijn, in op 2,5 miljoen burgers. Dit is ongeveer
14% van de Nederlandse bevolking. De KNB schat in dat circa 95.000 akten per jaar
in aanmerking kunnen komen voor een sociaal notariaat. Het gaat dan om circa 55.000 testamenten,
35.000 levenstestamenten en 5.000 huwelijkse en partnervoorwaarden. In de casuïstiek
die door het lid Van Nispen (SP) in zijn initiatiefnota8 wordt genoemd komt voornamelijk de behoefte naar voren om zaken rondom overlijden
en precaire familierelaties goed te kunnen regelen. Onwetendheid en informatiebehoefte
is hierin een belangrijk aspect. Notariële bijstand is dan niet altijd nodig. De burger
kan vaak ook geholpen worden met een andere wijze van rechtshulpverlening.

Daarnaast is de inschatting van de KNB dat er circa 74.000 notariële adviezen in aanmerking
zouden kunnen komen voor sociale notariële dienstverlening. De verwachting van de
KNB is dat de meeste adviezen, circa 67.000, de afwikkeling (en vereffening) van (negatieve)
nalatenschappen betreft. Daarnaast is de inschatting van de KNB dat er circa 7.000 adviezen
zijn met betrekking tot financiële problemen en hulp bij scheidingen. Het is de vraag
of in iedere situatie advies van de notaris vereist is, of dat het advies ook gegeven
kan worden door een rechtshulpverlener anders dan een notaris.

Het WODC-onderzoek en de inschatting van de KNB geven een indicatie van een groep
burgers met een bepaalde inkomenspositie die mogelijk problemen kunnen ondervinden
met het betalen van een notaris. Het staat geenszins vast dat deze groep ook aanspraak
wil maken of behoefte heeft aan notariële dienstverlening op een bepaald vlak. Bovendien
zouden deze personen, afhankelijk van de hulpvraag, wellicht ook beter geholpen kunnen
worden door een andere maatschappelijke hulpverlener, jurist of advocaat.

II. Uitwerking scenario’s

Het WODC-onderzoek schetst vijf scenario’s op basis waarvan de kosten van de notariële
dienstverlening voor financieel minder draagkrachtigen kunnen worden gereduceerd:

1. het aanpassen van artikel 56 Wna zodat deze beter aansluit op de behoeften van de
doelgroep;

2. het toevoegen van de notaris aan het stelsel voor gefinancierde rechtsbijstand;

3. het opnemen van notariële diensten in een rechtsbijstandsverzekering of andere verzekerings-
of abonnementsvormen;

4. het verdelen van de kosten over notariskantoren via een fonds of andere financieringsvorm;

5. de mogelijkheid creëren voor financiering vanuit de overheid via bijzondere bijstand
van de gemeente.

Scenario’s 3 en 5 laat ik in deze beleidsreactie buiten beschouwing. In samenspraak
met de KNB is geconcludeerd dat deze scenario’s naar verwachting niet passend zijn
om de toegang tot het notariaat voor mensen met minder financiële middelen te vergroten.
Zo geldt voor de bijzondere bijstand dat dit per gemeente verschilt en dat daarmee
ongewenste verschillen in Nederland zullen ontstaan. Voor de rechtsbijstandsverzekering
geldt dat notariële dienstverlening hier niet onder kan vallen omdat het opstellen
van huwelijkse voorwaarden of het opstellen van een testament niet valt onder een
«onvoorzien of onzekere gebeurtenis» waartegen kan worden verzekerd. Bovendien zal
het opnemen van notariële diensten in een rechtsbijstandverzekering of andere verzekerings-
of abonnementsvorm resulteren in een toename van de vaste lasten van een financieel
minderdraagkrachtige. Hierdoor is niet aannemelijk dat hier behoefte aan is en dat
het de toegang tot de notariële dienstverlening zal vergroten.

Ik zal hierna ingaan op de scenario’s 1, 2 en 4. Voor alle scenario’s geldt dat nader
bepaald moet worden op welke wijze een rechtzoekende in aanmerking komt voor notariële
diensten tegen een gereduceerd tarief. Daarnaast is het wenselijk dat de rechtzoekende
een eigen bijdrage verschuldigd blijft.

Met behulp van de inschatting van de KNB van het aantal akten en adviezen dat in aanmerking
zou komen voor sociale notariële dienstverlening en de tarieven heb ik een inschatting
gemaakt van de budgettaire consequenties van de verschillende scenario’s. Een toelichting
hierop treft u in de bijlage.

• Scenario 1: het aanpassen van artikel 56 Wna zodat deze beter aansluit op de behoeften
van de doelgroep

Uit onderzoeksrapport is gebleken dat er in de praktijk twee toegankelijkheidsproblemen
worden ervaren met de werking van artikel 56 Wna. Dit betreft in de eerste plaats
de hoogte van de eigen bijdrage die wordt opgelegd door de Kamers voor het Notariaat
en, in de tweede plaats, de beperkte dienstverlening waarin artikel 56, tweede lid,
Wna voorziet.

Hoogte eigen bijdrage

Bij een verzoek tot aanwijzing van een notaris op grond van artikel 56 Wna wordt standaard
de maximale eigen bijdrage, zoals vastgesteld in het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand
(Bebr)9, opgelegd. Doordat standaard de maximale eigen bijdrage wordt opgelegd zijn burgers
voor bepaalde dienstverlening meer geld kwijt dan wanneer er zelfstandig bij een notaris
een offerte wordt gevraagd. Als gevolg hiervan heeft artikel 56 Wna niet het effect
de (financiële) drempel voor mensen met een kleine beurs te verlagen.10

Samen met de KNB en de Kamers voor het Notariaat is gekeken naar eventuele aanpassingen
van artikel 56 Wna met als doel de toegang tot de notariële dienstverlening te vergroten.
In de eerste plaats gaat dat om ruimte te creëren voor het toepassen van maatwerk
ten aanzien van de hoogte van de eigen bijdrage die door de Kamers voor het Notariaat
wordt opgelegd. In het Bebr is geregeld dat hoe lager het inkomen van de rechtzoekende
is, des te lager het bedrag is dat aan eigen bijdrage verschuldigd is. Door aan te
sluiten bij de vijf inkomenscategorieën met bijbehorende eigen bijdragen uit Bebr,
kan meer rekening worden gehouden met de draagkracht van de burger. Of het huidige
artikel 56 Wna ruimte biedt voor dergelijk maatwerk vereist een nadere analyse van
de wetgeving. Indien uit deze nadere analyse blijkt dat binnen het huidige wettelijk
kader niet kan worden aangesloten bij de vijf inkomenscategorieën uit het Bebr, kan
een wijziging van artikel 56 Wna worden overwogen. De hoogte van de verschuldigde
eigen bijdrage voor de ambtelijke werkzaamheden kan dan worden gerelateerd aan de
hoogte van het inkomen.

Wanneer de eigen bijdrage niet toereikend is bestaat er op dit moment geen voorziening
voor aanvullende financiering vanuit de overheid of de beroepsgroep. Bij scenario 4
wordt nader ingegaan op de mogelijkheden van een aanvullende bijdrage via een fonds.

Dienstverlening

Verder zal er bij de aanpassing van artikel 56 Wna ook moeten worden gekeken of de
daarin geregelde werkzaamheden kunnen worden uitgebreid. De KNB heeft naast de nu
in artikel 56 lid 2 Wna11 genoemde handelingen ook gekeken naar andere notariële handelingen waaraan behoefte
bestaat, maar waar op grond van artikel 56 Wna geen beroep op kan worden gedaan.

Op dit moment valt het levenstestament niet onder de ambtelijke werkzaamheden waarop
een beroep op artikel 56 Wna kan worden gedaan. De inschatting van de KNB is dat als
het levenstestament, waarvoor de wet thans geen notarieel vormvereiste stelt, onderdeel
zou worden van artikel 56 Wna dit tot ongeveer 35.000 gepasseerde akten zou kunnen
leiden.

Notarieel advies valt ook niet onder de reikwijdte van artikel 56, tweede lid, Wna.
Volgens de inschatting van de KNB zou het jaarlijks kunnen leiden tot circa 74.000 notariële
adviezen en is naar verwachting van de KNB de meeste behoefte aan notarieel advies
over de afwikkeling (en vereffening) van (negatieve) nalatenschappen.

• Scenario 2: Het toevoegen van de notaris aan het stelsel voor gefinancierde rechtsbijstand

Het tweede scenario ziet op het toevoegen van de notaris aan het systeem voor gesubsidieerde
rechtsbijstand, zoals dat ook geldt voor de sociale advocatuur.

De grondslag voor gesubsidieerde rechtsbijstand voor de advocatuur staat in artikel 18
van de Grondwet. Eenieder moet zich bij de rechter of met een geschil tegen de overheid
kunnen laten bijstaan door een advocaat. Om die toegang ook voor financieel minderdraagkrachtigen
te kunnen bewerkstelligen, is het stelsel voor gefinancierde rechtsbijstand opgezet.
Dit is een belangrijk verschil met een sociaal notariaat.

Daarnaast is de rol van de advocaat, als rechtsbijstandverlener en vertegenwoordiging
in rechte, een andere dan de rol die de notaris bekleedt in ons rechtstelsel. De dienstverlening
van deze beroepsbeoefenaren en de behoefte daaraan van de burger kunnen niet aan elkaar
gelijk gesteld worden.

Uit de gesprekken met de KNB blijkt dat hun voorkeur, voor zowel de ambtelijke werkzaamheden
als de advieswerkzaamheden, uitgaat naar aansluiting op het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand. Op deze wijze wordt volgens de KNB de toegang tot de notariële dienstverlening
versterkt en worden de lasten hiervan gedeeld door de hele samenleving.

Het lid Van Nispen (SP) heeft in zijn initiatiefnota12 gevraagd om een startbudget van eenmalig 50 miljoen euro om een stelsel op te zetten
van gesubsidieerde rechtsbijstand van het notariaat, vergelijkbaar met de sociale
advocatuur. Vervolgens zal er, volgens de initiatiefnota, moeten worden bekeken hoeveel
budget er jaarlijks nodig is om het sociaal notariaat te laten functioneren. Daarnaast
zou afhankelijk van de wijze van vormgeving naar diverse juridische en financiële
vraagstukken gekeken moeten worden.

De inschatting is dat de kosten jaarlijks tussen de € 43 miljoen en € 84 miljoen komen
te liggen. Afhankelijk van de hoogte van de eigen bijdrage door de burger. In de bijlage
treft u een toelichting op de inschatting.

• Scenario 4: het verdelen van de kosten over notariskantoren via een fonds of andere
financieringsvorm

Tot slot wil ik stilstaan bij een fonds waarin, gelijk aan de systematiek van het
al bestaande kwaliteitsfonds van de KNB, per gepasseerde akte een bepaald bedrag wordt
afgedragen. Vanuit dit fonds kunnen de kosten voor de werkzaamheden die de notaris
tegen een gereduceerd tarief verricht worden aangevuld. Door middel van een opslag
per akte draagt de beroepsgroep zelf zorg voor de financiering van het fonds. Een
verdere uitwerking van dit scenario vergt echter nog de nodige aandacht. De komende
periode zal met de KNB nader worden gesproken over de mogelijkheden van een aanvullende
vergoeding door de beroepsgroep uit een fonds.

De inschatting is dat de opslag per akte tussen de € 25 en € 49 komt te liggen. Afhankelijk
van de hoogte van de eigen bijdrage door de burger. In de bijlage treft u een toelichting
op de inschatting.

III. Conclusie en vervolg

Het is voor mij van groot belang dat iedere Nederlander die daar een beroep op wenst
te doen toegang heeft tot juridische dienstverlening, waaronder het notariaat. Het
versterken van de toegang tot het notariaat voor personen met minder financiële draagkracht
is dan ook een voorstelbare wens. De beantwoording van de vraag welke scenario het
beste aan de wens tegemoet komt, wordt bemoeilijkt door de bestaande onduidelijkheid
over de doelgroep(en), de omvang daarvan en de precieze behoeften aan notariële dienstverlening.
Het WODC-onderzoek biedt een aantal handvatten voor een eventuele doelgroep(en), omvang
en behoeften van een sociaal notariaat en hoe deze vorm zou kunnen krijgen. Een duidelijk
antwoord is ook in dit WODC-onderzoek echter uitgebleven.

Ik zie echter de politieke en maatschappelijke wens om iets te kunnen doen om de toegang
tot het notariaat voor financieel minderdraagkrachtige personen te versterken. Ik
wil daarom de mogelijkheden verder onderzoeken om binnen, of met enige aanpassing
van het huidig wettelijk kader van artikel 56 Wna de toegang tot het notariaat te
versterken. Ik wil bekijken of er enerzijds maatwerk kan worden toegepast bij de oplegging
van de hoogte van de eigen bijdrage en anderzijds of aanwijzing ook kan plaatsvinden
bij het opstellen van een levenstestament en enige advieswerkzaamheden door de notaris.
De rechtzoekende blijft dan altijd een eigen bijdrage verschuldigd aan de notaris,
dat vind ik ook redelijk. Bij de uitwerking van artikel 56 Wna zal ik ook de vraag
over doelgroep(en) en omvang daarvan betrekken en vanuit het perspectief toegang tot
het recht kijken hoe in de behoeften van burgers voorzien kan worden.

Om de notaris tegemoet te komen in de kosten voor de dienstverlening, wil ik, samen
met de KNB, gaan bekijken of vanuit een fonds de vergoeding van de notaris kan worden
aangevuld. Hiervoor denk ik in eerste instantie aan het al bestaande kwaliteitsfonds
van de KNB. Dit is met nadruk niet een variant waarbij de volledige vergoeding door
het kwaliteitsfonds betaald dient te worden.

Naast bovenstaande richtingen stimuleert dit traject ook om in andere trajecten te
investeren in de begrijpelijkheid en toegankelijkheid van het notariaat en de relevante
rechtshandelingen. Onlangs is bijvoorbeeld de website van de Rijksoverheid aangepast
om meer en op een begrijpelijkere manier informatie te geven over de verschillende
vormen van geschiloplossing. Er is een aparte pagina opgenomen over de hulp die een
notaris kan bieden.13 Op deze pagina is een boegbeeldfilmpje geplaatst om ook op die manier uit te leggen
wat een notaris kan betekenen voor burgers.

De komende periode ga ik over de genoemde initiatieven, samen met de KNB en de Kamers
voor het Notariaat, nader in gesprek. Ik zal uw Kamer voor het einde van het jaar
informeren over de voortgang.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken

BIJLAGE: TOELICHTING INSCHATTING BUDGETTAIRE CONSEQUENTIES

• De inschatting van de KNB is dat er jaarlijks circa 95.000 akten voor sociale notariële
dienstverlening in aanmerking zouden kunnen komen. Het gaat dan om circa 55.000 testamenten,
35.000 levenstestamenten en 5.000 huwelijkse en partnervoorwaarden.

• Uitgaande van een gereduceerd tarief van gemiddeld € 500 per akte en de laagste eigen
bijdrage van € 241 per akte komt dit neer op een aanvullende bijdrage van circa € 259
per akte en circa € 25 miljoen op jaarbasis. Zonder eigen bijdrage is de inschatting
dat de aanvullende bijdrage circa € 48 miljoen zal gaan bedragen.

• Daarnaast wordt door de KNB ingeschat dat er jaarlijks circa 74.000 notariële adviezen
in aanmerking zouden kunnen komen voor sociale notariële dienstverlening. De verwachting
is dat de meeste adviezen, circa 67.000, de afwikkeling (en vereffening) van (negatieve)
nalatenschappen betreft. Daarnaast is de inschatting dat er circa 7.000 adviezen zijn
met betrekking tot financiële problemen en hulp bij scheidingen. Uitgaande van een
gereduceerd tarief van gemiddeld € 400 en de laagste eigen bijdrage van € 259 per
advies komt dit neer op een aanvullende bijdrage van circa € 12 miljoen per jaar.
Zonder eigen bijdrage is de inschatting dat de aanvullende bijdrage circa € 30 miljoen
zal gaan bedragen.

• Tezamen gaat het om een bandbreedte tussen de € 37 miljoen en 78 miljoen. Dit bedrag
is een inschatting, exclusief een inschatting welk bedrag als uitvoeringskosten geraamd
moet worden. Wanneer ook een schatting van de uitvoeringskosten wordt meegenomen kan
uitgegaan worden van een bandbreedte tussen de € 43 miljoen en € 84 miljoen op jaarbasis.

• Wanneer de bijdrage zou worden voldaan uit een fonds en per gepasseerde akte een bepaald
bedrag wordt afgedragen dan is de inschatting dat de eigen bijdrage per akte tussen
de € 25 en € 49 komt te liggen. Hierbij wordt uitgegaan van circa 1,7 miljoen gepasseerde
akten per jaar.