Brief regering : Tweede voortgangsrapportage Nationaal Actieprogramma Aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld

Nr. 120
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2025

Iedereen moet veilig kunnen opgroeien, sporten, werken en leven. Toch worden iedere
dag mensen in Nederland slachtoffer van seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel
geweld. In 2024 waren dit 1,7 miljoen mensen.1 Het is daarmee een wijdverspreid probleem. De gevolgen voor slachtoffers zijn ingrijpend
en vaak langdurig. Dit is onacceptabel en vraagt stevige inzet van en brede samenwerking
tussen zorg, onderwijs, justitie, werkgevers en werknemers, Rijksoverheid, gemeenten
en maatschappelijke organisaties. Alleen met een integrale aanpak kunnen we de nodige
verbeteringen realiseren. Daarom voert het kabinet het Nationaal Actieprogramma Aanpak
seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld (NAP) uit.2 Dit programma loopt van 2023 tot eind 2026. Onafhankelijk regeringscommissaris seksueel
grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld Mariëtte Hamer is speciaal op dit thema
aangesteld. Zij geeft het kabinet gevraagd en ongevraagd advies tijdens de duur van
het programma. Ook jaagt zij het maatschappelijk debat aan. Hiermee versterkt zij
onze aanpak en stimuleert zij de veranderingen die nodig zijn.

In maart 2024 hebben wij uw Kamer voor het eerst geïnformeerd over de voortgang van
het NAP. Met deze brief doen we dat opnieuw. Wij doen dat mede namens de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
de Staatssecretaris voor Rechtsbescherming, de Staatssecretaris Langdurige en Maatschappelijke
Zorg en de Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport.

Leeswijzer

Hieronder gaan wij kort in op de opdracht van het NAP en de manier waarop wij de voortgang
van het programma volgen. Daarna lichten we per actielijn de belangrijkste acties
uit die in het afgelopen jaar zijn uitgevoerd. In bijlage 1 vindt u vervolgens de
voortgang van alle activiteiten. In bijlage 2 geven we de stand van zaken van de aangenomen
moties en gedane toezeggingen. Bijlage 3 bevat een brief van de regeringscommissaris
waarin zij reflecteert op de stand van zaken van de problematiek en de aanpak van
het kabinet. Ook beschrijft zij in deze brief haar activiteiten en plannen. In bijlage
4 ontvangt u een verkenning naar seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld
onder bi+ personen.

Opdracht NAP

Het belangrijkste doel van het NAP is het voorkomen van seksueel grensoverschrijdend
gedrag en seksueel geweld. Omdat het helaas nooit helemaal uit te bannen is, willen
we daarnaast de gevolgen ervan zoveel mogelijk beperken. Dit doen we door tijdig te
signaleren en te stoppen. En door slachtoffers en hun omgeving passende steun en hulp
te bieden. Het NAP bevat vijf actielijnen die hieraan bijdragen:

1) Er zijn gedeelde maatschappelijke waarden en normen over hoe we met elkaar willen
omgaan.

2) Wet- en regelgeving weerspiegelen de (veranderende) maatschappelijke normen.

3) Organisaties hebben processen voor preventie, signalering en opvolging op orde.

4) Iedereen herkent seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld en kan hierop
reageren.

5) Er is goede hulpverlening die makkelijk vindbaar is.

Monitoring, evaluatie en borging

Wij volgen of het NAP de gewenste resultaten oplevert. In de eerste voortgangsrapportage
die we begin 2024 naar de Kamer stuurden, staat hoe we dit aanpakken.3 Ten eerste monitoren we de voortgang en resultaten van de verschillende activiteiten
en maatregelen. Aanvullend volgen we de brede ontwikkelingen in de maatschappij rondom4:

– Prevalentie: hoe vaak komen (vormen van) seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel
geweld voor?

– Maatschappelijke opvattingen en bewustwording: hoe ontwikkelt de houding van mensen
in Nederland zich als het gaat om seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel
geweld?

– Handelingsperspectief: weten slachtoffers, omstanders en naasten wat ze kunnen doen
en waar ze terecht kunnen als seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld
plaatsvindt? En weten (potentiële) plegers waar ze terecht kunnen voor hulp?

Door de resultaten van het NAP op deze verschillende manieren te volgen, willen wij
het programma zo effectief mogelijk uitvoeren en inspelen op wat er in de samenleving
leeft.

In deze tweede voortgangsrapportage geven we inzicht in enkele cijfers die meer vertellen
over de thema’s waaraan we werken, zowel op activiteiten- als maatschappelijk niveau.
Omdat cultuurverandering met kleine stappen gaat, is het nog te vroeg om conclusies
te trekken over de opbrengsten van het NAP. Bij de evaluatie in 2026 verwachten wij
hier meer over te kunnen zeggen. De regeringscommissaris is gevraagd te adviseren
over het borgen van het actieprogramma. In haar reflectiebrief schetst zij welke vragen
hierin een rol zullen spelen (bijlage 3).

Voortgang activiteiten NAP

Publiekscommunicatie gericht op het voeren van het gesprek (actielijn 1)

Om het gesprek over (on)gewenste omgangsvormen aan te moedigen ontwikkelt het kabinet
gedurende de looptijd van het NAP publiekscommunicatie. Hierin ligt de nadruk op grenzen
en gewenste omgangsvormen: hoe willen we wél met elkaar omgaan. De richting en inhoud
van de publiekscommunicatie wordt gevoed door de uitkomsten van de jaarlijkse publieksmonitor
en aanvullend onderzoek.

In maart 2024 heeft het kabinet, in samenwerking met de regeringscommissaris, een
publiekscampagne gelanceerd gericht op het voeren van het gesprek over seksueel grensoverschrijdend
gedrag op de werkvloer: «Door het te bespreken, kunnen we het doorbreken». De campagne
is gevoerd via radio, online video, social media en banners. De campagne is in het
najaar van 2024 herhaald. In het kader van de publiekscampagne bood het kabinet organisaties
diverse handvatten om het goede gesprek te voeren. Bijvoorbeeld via een aantal webinars
en een Koerskaart die collega’s als leidraad kunnen gebruiken om op een veilige en
constructieve manier met elkaar over dit thema te spreken. De resultaten van de campagne
zijn positief. Naar aanleiding van de eerste campagneperiode in maart 2024 was er
een stijging van 10% in het aantal gevoerde gesprekken op de werkvloer (met name door
leidinggevenden). Na de tweede campagneperiode in oktober 2024 was ook een stijging
te zien van 10% in het bespreken van omgangsvormen en seksueel grensoverschrijdend
gedrag op de werkvloer, maar nu vooral onder niet-leidinggevende werkenden.

Van 9 tot en met 31 december 2024 liep een publiekscampagne gericht op reflectie en
het prikkelen tot gesprek. Om zo groepen met een verschillend urgentiebesef ten opzichte
van seksueel grensoverschrijdend gedrag meer met elkaar te verbinden. De campagne
deed dit met de vraag: «Wat vind jij? Tot waar is het leuk voor allebei?». Daarnaast
bood het een positief handelingsperspectief door te suggereren wat in potentie wel
leuk is voor allebei. De campagne liet verschillende scenario’s zien. Zoals in de
sportschool, het uitgaansleven, op het werk, online en op straat. De campagne was
te zien op sociale media, digitale schermen en abri’s op straat, in de horeca, sportscholen
en op NS-stations. Ook was de campagne te horen op de radio en werd het besproken
in verschillende podcasts. De herhaling van de campagne is eind maart 2025 gestart
en loopt drie weken.

– Het probleem van seksueel grensoverschrijdend gedrag wordt in Nederland gezien. 87%
vindt dat iedereen in de samenleving een rol heeft in de aanpak hiervan. Maar er is
ook weerstand tegen het onderwerp.5

– 75% van de Nederlanders geeft aan dat het gesprek over omgangsvormen op het werk het
makkelijker maakt om tot actie over te gaan bij seksueel grensoverschrijdend gedrag
op de werkvloer.6

– Tegelijkertijd blijkt dat het gemak om over seksueel grensoverschrijdend gedrag in
de maatschappij is afgenomen. Ook het aanspreken op grensoverschrijdend gedrag wordt
als moeilijk ervaren.7

– Ook vindt 48% dat gedrag te snel als seksueel grensoverschrijdend gedrag wordt bestempeld.
Deze groep is kleiner geworden ten opzichte van afgelopen jaar (51%).8

– Ongeveer driekwart (73%) van de Nederlanders vindt het belangrijk om na te denken
of het eigen gedrag binnen de grenzen van anderen blijft, maar ruim de helft (55%)
denkt niet na of hun eigen gedrag als grensoverschrijdend wordt gezien.9

Het gesprek binnen specifieke gemeenschappen (actielijn 1)

Eind 2023 startte stichting Veilige Kerk met hun activiteiten om kerkelijke gemeenten
te stimuleren meer te doen aan het voorkomen en bestrijden van seksueel grensoverschrijdend
gedrag en seksueel geweld. Zij organiseerde onder andere in november 2024 een landelijke
conferentie. Hier namen 550 predikanten, voorgangers en kerkelijk werkers aan deel.
De regeringscommissaris verzorgde een keynote speech. Ook ontwikkelde de stichting
de set «Open kaart(en) in de kerk» om het gesprek over (on)veiligheid in de kerk aan
te moedigen. Verder lanceerde zij een zesdelige videoserie met slachtoffers en deskundigen
over hun stappenplan Veilige Kerk. De serie helpt om het stappenplan te introduceren
en te implementeren.

– Religieuze personen herkennen minder gedragsvormen als seksueel grensoverschrijdend
gedrag dan niet-religieuze personen.10

– Religieuze personen denken vaker dat seksueel grensoverschrijdend gedrag (heel) weinig
(of niet) voorkomt in de privé-omgeving (46%) dan niet-religieuze personen (42%).11

– Religieuze personen zijn het vaker (helemaal) oneens met de stelling «Ik vind het
makkelijk om een vriend/ vriendin erop aan te spreken als diegene naar mijn mening
seksueel grensoverschrijdend gedrag vertoon naar een ander» (21%) dan niet-religieuze
personen (17%).12

Onderwijs/jongeren (actielijn 1)

Aangescherpte kerndoelen verduidelijken voor het primair onderwijs en de onderbouw
van het voortgezet onderwijs wat van hen wordt verwacht ten aanzien van burgerschap,
digitale geletterdheid en relationele en seksuele vorming. In maart 2024 zijn de conceptkerndoelen
burgerschap en digitale geletterdheid opgeleverd door Stichting Leerplanontwikkeling
(SLO) en aangeboden aan uw Kamer. Eind november 2024 heeft SLO ook de conceptkerndoelen
mens en maatschappij en mens en natuur opgeleverd. In deze voorgaande leergebieden
zijn verschillende elementen van relationele en seksuele vorming opgenomen. De komende
periode gaan de scholen de nieuwe conceptkerndoelen uitproberen. Op basis van de ervaringen
worden de kerndoelen aangescherpt.

Ook de activiteiten van de alliantie Act4Respect Unlimited ondersteunden professionals
in het onderwijs en bij zorg- en welzijnsorganisaties in 2024 bij het helpen van jongeren
bij een gezonde seksuele en relationele ontwikkeling. Zo namen in 2024 1.029 mensen
deel aan de verschillende (online) trainingen die Act4Respect aanbiedt.13 De gemiddelde waardering was een 8,2.

Verder steunde OCW ook in 2024 en 2025 stichting GELIJKSPEL om seksueel grensoverschrijdend
gedrag onder studenten te voorkomen. In 2024 gaf GELIJKSPEL hiervoor 114 workshops
bij studentenorganisaties en 65 workshops bij hoger onderwijsinstellingen. Ook zijn
zij een pilot gestart om de workshop aan te laten sluiten bij de context van het mbo.
In de zomer van 2025 zijn de resultaten daarvan bekend. Daarnaast onderneemt GELIJKSPEL
verschillende activiteiten om bestuurders van studentenorganisaties te ondersteunen
bij het creëren van een sociaal en seksueel veilige omgeving.

Ook vervolgde OCW de steun aan Rutgers voor de Ben je oké-campagne voor 2024 en 2025.
Dit betreft een campagne gericht op consent: wat is het, hoe check je het en hoe geef
je je grenzen aan? De campagne werd zowel fysiek als online gevoerd. Daarnaast ondersteunde
Rutgers bestuurders van studentenorganisaties bij het effectief inzetten van interne
communicatie rond het thema seksueel grensoverschrijdend gedrag.

– 66% van de meiden en 29% de jongens heeft te maken gehad met seksueel grensoverschrijdend
gedrag.14

– 10% van de jongeren geeft aan niet altijd te checken of de ander seks wil. Meestal
geven ze hiervoor als reden dat ze dit wel weten zonder dit te checken.15

– Jongeren waarderen seksuele voorlichting op school in 2023 gemiddeld met een 5,6.
Dit cijfer is iets gedaald ten opzichte van 2017.16

Aanpak werkvloer (actielijn 2 en 3)

Veel organisaties en sectoren willen graag aan de slag met de aanpak van (seksueel)
grensoverschrijdend gedrag op het werk. Werkgevers zijn alleen vaak zoekende in hoe
zij dit het beste kunnen doen. En per sector kunnen andere maatregelen effectief zijn.
Binnen het NAP ondersteunen we organisaties en sectoren. De sociale partners hebben
in samenwerking met het Ministerie van SZW en de regeringscommissaris een meerjarige
programmatische aanpak ontwikkeld. Met deze aanpak worden sectoren, organisaties,
leidinggevenden en medewerkers ondersteund. Door middel van trainingen, informatiebijeenkomsten
en een centraal informatiepunt met handreikingen en wegwijzers. Sinds april 2024 volgden
1.131 mensen een omstandertraining. Eind 2024 zijn er OR-trainingen en managementtrainingen
aangeboden over sociale veiligheid en (seksueel) grensoverschrijdend gedrag. Deze
zijn zeer goed bezocht. Ook wordt binnen deze gezamenlijke aanpak samen met brancheverenigingen
en andere betrokkenen gewerkt aan sectorale aanpakken. Want zij weten het beste wat
er in hun sector speelt.

Het Ministerie van SZW werkt aan het wettelijk verplichten van een gedragscode ongewenst
gedrag. Zo kunnen we ervoor zorgen dat in elk bedrijf het gesprek gevoerd wordt over
gewenst en ongewenst gedrag en dat hier afspraken over worden gemaakt. De internetconsultatie,
verschillende toetsen en adviesaanvragen hebben in de eerste maanden van 2025 plaatsgevonden.
Op dit moment bestuderen we de uitkomsten van de internetconsultatie en de verschillende
toetsen en adviezen. De planning is om rond de zomer het wetsvoorstel aan de Raad
van State voor te leggen.

Verder heeft de regeringscommissaris in maart 2024 een nieuwe versie van haar handreiking
«Cultuurverandering op de werkvloer» gepubliceerd. Hierin staan adviezen over de preventie
en aanpak van seksueel grensoverschrijdend gedrag op de werkvloer. Ook biedt de handreiking
informatie over het zorgvuldig afhandelen van meldingen van seksueel grensoverschrijdend
gedrag.17 Dat is van belang voor zowel slachtoffers als beschuldigden. Deze handreiking wordt
inmiddels in veel organisaties in veel verschillende sectoren gebruikt. Zo wordt de
handreiking bijvoorbeeld gebruikt door organisaties in het hoger onderwijs, de media
en cultuur, de financiële sector en zakelijke dienstverlening, en de bouw en techniek.
Dit zijn zowel grotere als kleinere organisaties. Bovendien wordt de handreiking nu
ook door juristen en organisatiedeskundigen gebruikt tijdens hun werkzaamheden. In
april 2025 komt een online tool beschikbaar om de handreiking toegankelijker en makkelijker
toepasbaar te maken.

– Het werk wordt het vaakst als plek genoemd waar mensen zelf seksueel grensoverschrijdend
gedrag hebben meegemaakt (44%) en waar mensen seksueel grensoverschrijdend gedrag
hebben zien gebeuren bij een ander (39%).18

– Sinds vorig jaar zijn er niet meer duidelijke afspraken gemaakt op werk over omgangsvormen:
de helft geeft aan dat er duidelijke afspraken zijn.19

– Ruim een derde van de mannen en vrouwen denkt dat het melden van seksueel overschrijdend
gedrag nadelig is voor je baan.20

Handelingsperspectief omstanders (actielijn 4)

Verschillende activiteiten binnen het actieprogramma richtten zich in 2024 op het
versterken van de positie van de omstander. Bijvoorbeeld het project «DoeMeeMet5D»
van Fairspace. In 2024 maakte deze organisatie door middel van pop-up acties meer
dan 2.000 mensen bewust van de verschillende mogelijkheden om in te grijpen als omstander.21 Ook is in 2024 in samenwerking met Stichting de Stilte Verbroken een pilot in de
regio Arnhem gestart om positief omstandergedrag in de amateursport te bevorderen.
De pilot richt zich zowel op jongeren, ouders als trainers.

Slachtoffers van (online) seksuele intimidatie en seksueel geweld nemen vaak iemand
uit hun naaste omgeving in vertrouwen over een incident. Daarom is het belangrijk
dat naasten weten hoe ze hierop kunnen reageren. We hebben om die reden in 2024 gesprekken
gevoerd met verschillende organisaties die kennis en expertise hebben op dit terrein.
Ook hebben we in beeld gebracht welk aanbod er op dit moment is voor naasten van slachtoffers
van seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld. Op basis van deze informatie
verkennen wij de komende jaren welke inzet aanvullend vanuit het NAP nodig is. Denk
hierbij aan het breder delen van bestaande interventies.

– Veel mensen vinden het lastig om in te grijpen bij seksueel grensoverschrijdend gedrag.
Zo gaf 40% van de respondenten aan die in de afgelopen 12 maanden seksueel grensoverschrijdend
gedrag had waargenomen bij een ander geen actie te ondernemen.22

– Op het werk onderneemt in de meeste gevallen iemand geen actie omdat die het incident
niet erg genoeg vond (59%), het ongemakkelijk voelt (23%), de werksfeer niet wil verpesten
(27%) of bang is voor de reactie van collega’s (20%) of dader (19%).23

– 68% van de slachtoffers van fysiek seksueel geweld spreken met iemand over hun ervaringen.
Dit was meestal een vriend(in) (51%), partner (24%) of ander gezins- of familielid
(14%).24

Veiligheid in de publieke ruimte (actielijn 4)

Binnen het programma Veilige Steden werkten 24 gemeenten het afgelopen jaar aan het
versterken van de veiligheid van vrouwen en meisjes in de openbare ruimte en tijdens
het uitgaan. Bijvoorbeeld met lokale campagnes, meldpunten voor straatintimidatie,
de ontwikkeling van lesprogramma’s en het trainen van horecapersoneel. Ook is een
handreiking ontwikkeld voor gemeenten, met tips en handvatten over hoe zij beter zicht
kunnen krijgen op de veiligheidssituatie van meisjes en vrouwen.

Ook door seksuele intimidatie in de openbare ruimte strafbaar te stellen met de Wet
seksuele misdrijven (Wsm) draagt het kabinet bij aan een veiligere omgeving. Deze
wet is op 1 juli 2024 in werking getreden. In juli 2024 is ook een pilot gestart in
een paar koplopergemeenten om handhaving van seksuele intimidatie niet alleen door
de politie, maar ook door (buitengewoon) opsporingsambtenaren (boa’s) mogelijk te
maken. De Minister van JenV evalueert hoe de handhaving van seksuele intimidatie gaat,
zodat dit verder ingericht kan worden. Het rapport van deze evaluatie is waarschijnlijk
rond de zomer van 2026 gereed.

– In 2024 gaf 14% procent van de mensen ouder dan 16 jaar aan de afgelopen vijf jaar
weleens op een seksuele manier geïntimideerd te zijn.25

– Vooral veel jonge vrouwen tussen de 18 en 24 jaar te maken hebben met offline seksuele
intimidatie (35%).26

– Het merendeel van de plegers bij deze vorm van grensoverschrijding is een onbekende
(52%). Ook iemand uit het uitgaansleven (16%) of nieuwe date (4%) worden als pleger
soms genoemd.27

Hulpverlening (actielijn 5)

De ministeries van VWS en JenV zijn samen met de VNG en relevante ketenpartners gestart
met het traject «goed georganiseerd landschap van hulp-, meld- en steunpunten». Dit
traject is gestart om voor slachtoffers duidelijker te maken waar ze terechtkunnen
en hen zo goed mogelijk te helpen. In 2024 is een nieuwe manier van werken ontwikkeld
om slachtoffers van (online) seksueel geweld en hun omgeving te helpen. Deze werkwijze
zorgt ervoor dat slachtoffers zich op een eenvoudige manier kunnen aanmelden bij een
van de organisaties. Daarna kijkt een team van verschillende deskundigen samen naar
de hulpvraag. Hierdoor worden de juiste organisaties ingeschakeld voor herstel. Denk
hierbij aan zorgen voor veiligheid, geven van medische-, psychische- en forensische
zorg en strafrecht. In 2025 zal de werkwijze in de praktijk getest worden in twee
regio’s. U bent hierover recent geïnformeerd.28 Ook heeft de regeringscommissaris op verzoek van het kabinet geadviseerd over hoe
de hulpverlening voor slachtoffers van seksueel geweld toekomstbestendig te maken,
in het licht van het toegenomen aantal mensen dat de weg naar hulp weet te vinden.
De beleidsreactie hierop is onlangs naar uw Kamer verzonden.29

– 24% van de slachtoffers van offline seksuele intimidatie, 20% van de slachtoffers
van online seksuele intimidatie en 32% van de slachtoffers van fysiek seksueel geweld
ervaren problemen als gevolg van het seksueel grensoverschrijdend gedrag.30

– Dit gaat onder andere om psychische problemen, seksuele problemen en relatieproblemen.

– Slachtoffers houden hun negatieve ervaringen vaak lang voor zich. Wanneer zij hierover
iemand in vertrouwen nemen is dat vooral iemand uit de nabije omgeving (vriend/vriendin
of familielid). Slechts 2% zoekt contact/hulp bij een officiële organisaties/hulpverleners,
bijvoorbeeld het Centrum Seksueel Geweld of de politie.31

Tot slot

In de afgelopen jaren hebben we samen met de regeringscommissaris, maatschappelijke
organisaties en andere betrokkenen hard gewerkt om seksueel grensoverschrijdend gedrag
en seksueel geweld aan te pakken. Wij willen hen bedanken voor hun voortdurende inzet.
Deze samenwerking is van groot belang voor de voortgang die in deze rapportage wordt
beschreven. We zien dat een beweging in de samenleving in gang is gezet en bewustwording
toeneemt. Het onderwerp wordt op veel plekken besproken: in de media, op de werkvloer,
binnen onderwijsinstellingen en studentenverenigingen, in de sportkantine en thuis
aan de keukentafel. Ook nemen steeds meer organisaties hun verantwoordelijkheid om
de sociale- en psychologische veiligheid te verbeteren. De weg naar cultuurverandering
is hiermee gestart. Tegelijkertijd zien we ook weerstand. Blijvende aandacht is nodig
om seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld op de agenda te houden en
structureel aan te pakken. De komende jaren zitten we daarom niet stil. We gaan door
met bestaande acties, blijven waardevolle samenwerkingen aangaan en breiden onze kennis
en activiteiten verder uit.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel