Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het debat over het demonstratierecht in Nederland van 22 januari 2025, over de verkenning naar een wettelijk verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties

Nr. 36
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN VAN JUSTITIE
EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2025

Op 23 september 2024 heeft uw Kamer de motie Eerdmans en Stoffer aanvaard.1 Deze motie verzoekt de regering te komen met een wetswijziging om demonstreren met
gezichtsbedekkende kleding te verbieden. In het plenaire debat over het demonstratierecht
in Nederland op 22 januari jl. hebben wij uw Kamer toegezegd om uiterlijk 1 april
een verkenning uit te voeren naar hoe een dergelijk verbod vormgegeven zou kunnen
worden. Met deze brief doen wij deze toezegging gestand.

In onze Kamerbrief van 10 januari jl. hebben wij het dilemma rondom een verbod op
gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties geschetst.2 Het aantal demonstraties waarbij demonstranten pre-emptief en doelbewust herkenning
bij opsporing of handhaving van de openbare orde frustreren en onmogelijk maken neemt
toe. De wens van de Kamer om demonstreren met gezichtsbedekkende kleding te verbieden
sluit hierbij aan. Deze komt immers voort uit de constatering in bovengenoemde motie
dat demonstranten steeds vaker onherkenbaar zijn, waardoor vervolging van wetsovertreders
wordt bemoeilijkt.

Er zijn echter ook legitieme redenen om gezichtsbedekkende kleding te dragen tijdens
een demonstratie. Denk daarbij aan demonstranten die hun gezicht bedekken uit angst
voor repercussies door een dictatoriaal regime, de situatie waarbij een vermomming
deel uitmaakt van de collectieve meningsuiting die ten grondslag ligt aan de demonstratie,
of het dragen van gezichtsbedekkende kleding als uiting van een geloofsovertuiging.
Een algemeen verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties
zonder uitzonderingsmogelijkheden zou burgers kunnen weerhouden gebruik te maken van
hun demonstratierecht. Dat wil het kabinet voorkomen. Het demonstratierecht vormt
een essentieel onderdeel van onze democratische rechtsstaat. Het biedt burgers de
mogelijkheid om zich collectief uit te spreken en dat is een groot goed waar het kabinet
pal voor staat.

Opzet van de verkenning

In de afgelopen periode heeft het Ministerie van BZK een verkenning uitgevoerd naar
hoe een wettelijk verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties eruit zou
kunnen zien. In dit kader heeft het ministerie ook gesproken met het Nederlands Genootschap
van Burgemeesters (NGB), de politie en het Openbaar Ministerie (OM). Ook is meegenomen
het onderzoek dat de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van het Ministerie van
BZK in 2021 heeft uitgevoerd naar dit onderwerp.3 In dat onderzoek hebben de onderzoekers drie voorstellen voor een mogelijk verbod
beschreven:

1. Een verbod dat gezichtsbedekkende kleding verbiedt als de vermomming erop gericht
is om de vaststelling van de identiteit te verhinderen om vervolging voor een misdaad
of overtreding onmogelijk te maken.

2. Een verbod dat gezichtsbedekkende kleding verbiedt als de vermomming erop gericht
is om de vaststelling van de identiteit te verhinderen, met een vrijstellingsbevoegdheid.

3. De burgemeester door middel van een wettelijk voorschrift verplichten gebruik te maken
van de huidige mogelijkheid om een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding
bij een demonstratie als voorschrift op te leggen indien dit noodzakelijk is ter bestrijding
of voorkoming van wanordelijkheden.

Deze voorstellen vormden de basis voor de gesprekken met het NGB, de politie en het
OM.

Juridisch kader

Het demonstratierecht geeft aan demonstranten in beginsel de vrijheid om zelf te kiezen
op welke manier zij hun boodschap willen uiten. Een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende
kleding bij demonstraties vormt dan ook een beperking op het recht van betoging en
vergadering zoals neergelegd in artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het EVRM.
In voorkomend geval kan dit verbod ook een beperking vormen van de godsdienstvrijheid
zoals neergelegd in artikel 6 van de Grondwet en artikel 9 van het EVRM. Er is geen
jurisprudentie die ziet op een verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties.
Wel is er jurisprudentie over een algemeen verbod op gezichtsbedekkende kleding in
Frankrijk.4 In deze uitspraak concludeerde het EHRM dat een dergelijk verbod stand kan houden,
mede vanwege de ruime beoordelingsruimte die staten toekomt nu consensus binnen Europa
over de kwestie ontbreekt en omdat in Frankrijk op het overtreden van het verbod een
zeer lichte sanctie staat (een boete van maximaal € 150). Gesteld kan worden dat die
ruime beoordelingsruimte ook geldt bij een verbod dat enkel voor demonstraties geldt.
Het opnemen van uitzonderingsgronden of een ontheffingsbevoegdheid voor de burgemeester
(zie hieronder) zal naar verwachting bijdragen aan de proportionaliteit van zo’n verbod.
Mede ingegeven door het feit dat de burgemeester op grond van het huidige wettelijk
kader al de bevoegdheid heeft om een verbod op gezichtsbedekkende kleding bij een
demonstratie op te leggen voorafgaand of tijdens een demonstratie5, concluderen wij dat een wettelijk verbod in beginsel mogelijk is.

Weergave van de gesprekken met NGB, politie en OM

Het NGB, de politie en het OM geven aan dat zij geen voorstander zijn van een wettelijk
verbod op gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties. Volgens de gesproken partijen
wordt er bij een klein aantal demonstraties gezichtsbedekkende kleding gedragen. Daarnaast
benadrukken het NGB, de politie en het OM dat de burgemeester op basis van het huidige
wettelijk kader zoals neergelegd in de Wet openbare manifestaties (Wom) al de mogelijkheid
heeft om een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding uit te vaardigen:
als voorschrift voorafgaand aan een demonstratie, of als aanwijzing tijdens een demonstratie.
Met dit kader kunnen de burgemeesters, de politie en het OM goed uit de voeten. Een
landelijk wettelijk verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding zou dan ook
in hun optiek geen toegevoegde waarde hebben.

Daarnaast hebben het NGB, de politie en het OM bezwaren over de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid
en effectiviteit van een wettelijk verbod. Ten eerste vinden zij dat een wettelijke
maatregel extra capaciteit kost, terwijl zij al veel capaciteit kwijt zijn aan demonstraties.
Ten tweede geven zij aan dat beperkingen die door het Rijk aan het demonstratierecht
worden opgelegd zowel de ruimte van het gezag als ook de operationele ruimte van de
politie om de-escalerend te kunnen optreden, beperkt.6 Het NGB, de politie en het OM vrezen dat een wettelijk verbod juist escalerend werkt
op het verloop van een demonstratie. Ook daarvan verwachten ze dat het vervolgens
extra capaciteit kost.

Hoewel het NGB, de politie en het OM eraan hechten te benadrukken dat zij geen voorstander
zijn van een wettelijk verbod op het dragen van gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties
hebben zij, gevraagd naar hoe een verbod er mogelijk uit zou kunnen zien – uitgaande
van de drie hiervoor genoemde opties – een voorkeur voor een algemeen verbod met een
ontheffingsbevoegdheid voor de burgemeester. Een algemeen verbod heeft de voorkeur
boven een specifiek verbod waarbij het verbod gericht is op het voorkomen van het
verhinderen van identificatie, omdat dit meer duidelijkheid geeft voor de handhaving.
Daarnaast noemen alle partijen het belang van een ontheffingsbevoegdheid, zodat er
rekening gehouden kan worden met de legitieme redenen die er zijn om te demonstreren
met gezichtsbedekkende kleding. Het NGB merkt daarbij wel op dat de ontheffingsbevoegdheid
voor de burgemeesters (en gemeentelijke organisatie) extra administratief werk oplevert.
Daarnaast zou dit mogelijk ook politieke druk op de burgemeester kunnen zetten, wanneer
er discussie zou ontstaan over de keuze om wel of juist geen ontheffing te verlenen.
Tot slot wierp het OM de vraag op of een ontheffingsbevoegdheid voldoende ruimte biedt
in het geval van spontane demonstraties, waarbij geen voorafgaande ontheffing kan
worden verleend.

Uitkomst van de verkenning

De verkenning heeft uitgewezen dat het juridisch mogelijk is om een landelijk verbod
op het dragen van gezichtsbedekkende kleding in te voeren en daarmee uitvoering te
geven aan bovengenoemde motie. De gesprekken met het NGB, de politie en het OM in
ogenschouw nemend, komen wij tot de conclusie dat een verbod op het dragen van gezichtsbedekkende
kleding met een ontheffingsmogelijkheid voor de burgemeester om dit alsnog toe te
staan in bepaalde gevallen, de meest werkbare optie is. Hiermee zouden wij tegemoet
komen aan de wens van uw Kamer om tot een verbod te komen op een wijze die tegelijkertijd
ook oog heeft voor de legitieme redenen die er zijn om gezichtsbedekkende kleding
te dragen. Daarbij komt dat een ontheffingsbevoegdheid voor de burgemeester passend
is gelet op het huidige wettelijke kader van de Wom, waarin de verantwoordelijkheid
voor het faciliteren van demonstraties is belegd op het niveau van de gemeente en
de burgemeester hierover verantwoording aflegt aan de gemeenteraad.

Tegelijkertijd zijn wij niet doof voor de duidelijke bezwaren die het NGB, de politie
en het OM hebben. Zij moeten het verbod immers uitvoeren en handhaven. Daarom zal
bij het uitwerken van een wetsvoorstel nog nader onderzoek verricht worden naar de
uitvoerbaarheid van een wettelijk verbod en zal het afwegingskader nieuwe burgemeestersbevoegdheden
worden doorlopen. De inzichten hiervan zullen verwerkt worden in (de toelichting bij)
het wetsvoorstel en zoals gebruikelijk onder andere voor advies voorgelegd worden
aan de Afdeling advisering van de Raad van State.

Tot slot doen we met deze brief ook gestand aan de toezegging gedaan tijdens het Commissiedebat
Politie van 25 september 2024 (Kamerstuk 29 628, nr. 1226) om terug te komen op het aantal keren dat het lokaal gezag een verbod op gezichtsbedekkende
kleding bij demonstraties heeft opgelegd. Omdat cijfers hiervan niet (centraal) worden
bijgehouden is uitvraag gedaan bij enkele gemeenten waar relatief vaak gedemonstreerd
wordt. Dit heeft opgeleverd dat in recente jaren het niet of nauwelijks als opportuun
is ervaren om voorafgaand aan demonstraties het gebruik van gezichtsbedekking te verbieden.
Wel is een aantal keer lopende een demonstratie door het bevoegd gezag een aanwijzing
gegeven waarbij gezichtsbedekkende kleding een rol speelde.

Vervolgproces

De regeling van een wettelijk verbod, zoals hierboven in hoofdlijnen omschreven, vereist
een wijziging van de Wom. Het kabinet zal het wetgevingsproces hiertoe voorbereiden
en vervolgens starten zodra de uitkomsten bekend zijn van het WODC onderzoek dat momenteel
naar het demonstratierecht wordt verricht. Het doel van dat onderzoek is om het handelingsperspectief
te verbeteren en het wettelijk kader te bestendigen. Het is immers niet uit te sluiten
dat het WODC-onderzoek aanleiding geeft tot andere aanpassingen van de Wom en aanverwante
regelgeving. In de tussentijd gaan wij graag met uw Kamer in gesprek over dit onderwerp,
indien uw Kamer daar behoefte aan heeft. Wij denken dan bijvoorbeeld aan een rondetafelgesprek
met de partijen die betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving van een verbod.
Aan de hand van meer concrete voorbeelden en onderbouwde aannames kunnen zij dan zelf
hun inzichten over de verwachte werking van een wettelijk verbod toelichten en schetsen
aan welke voorwaarden voldaan dient te worden om hen optimaal in staat te stellen
hier uitvoering aan te geven.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel