Brief regering : Update gasleveringszekerheid Q2 2025

Nr. 563 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2025

Het kabinet monitort voortdurend de ontwikkelingen op de gasmarkt en de gasleveringszekerheid
en houdt de Kamer hiervan op de hoogte.1 Nu de winter ten einde is, informeert het kabinet u met deze reguliere update hoe
Nederland ervoor staat wat betreft de gasleveringszekerheid.2

In deze brief gaat het kabinet achtereenvolgens in op de volgende onderwerpen:

1. Actueel beeld van de gasleveringszekerheid en situatie op de gasmarkt;

2. Update over lopende maatregelen om de gasleveringszekerheid te borgen;

3. Gasopslag, waarbij tevens invulling wordt gegeven aan de toezeggingen die zijn gedaan
tijdens het Commissiedebat gasmarkt en leveringszekerheid van 12 maart jl. aan het
lid Postma (NSC)3 en het lid Rooderkerk (D66)4 op gebied van gasopslag.

Met deze brief geeft het kabinet ook invulling aan de toezeggingen aan het lid Vermeer
(BBB)5 over de werking van gasopslag en de rol van marktpartijen en aan het lid Kröger (GL-PvdA)6 om het prijsplafond dat is toegepast in 2023 te vergelijken met andere instrumenten
en stil te staan bij voor- en nadelen. Deze informatie is opgenomen in bijlagen.

Ten slotte biedt het kabinet u hierbij het rapport aan van TNO inzake «Hergebruik
van LNG-infrastructuur in Nederland» dat het kabinet heeft laten uitvoeren naar aanleiding
van de motie van het lid Kröger (GL-PvdA) die de regering verzoekt erop toe te zien
dat nieuwe LNG-terminals ook gereed zijn voor waterstof.7 Een samenvatting en appreciatie van dit rapport is opgenomen in de bijlage bij deze
brief.

Actueel beeld gasleveringszekerheid en gasmarkt

De gasleveringszekerheid is in de winter van 2024–2025 geborgd gebleven. De toevoer
van gas bleef stabiel. Er was extra gasvraag, in vergelijking met de voorafgaande
twee jaren, omdat deze winter een aantal koude periodes kende en omdat er meer gas
nodig was voor elektriciteitsproductie in periodes met weinig wind en zon (zogenoemde
dunkelflautes).

Deze extra vraag kon worden opgevangen met geproduceerd en geïmporteerd gas, en met
gas uit de gasopslagen dat bedoeld is om in de wintervraag te voorzien.8

Gegeven dat er voldoende aanbod was, zijn de prijzen, die door de hoge vraag in de
winter waren gestegen, niet verder opgelopen en gedaald sinds de piek medio februari
van meer dan€ 55,00 per MWh.9 Inmiddels is de maand-vooruit prijs op 14 april gedaald tot net onder de € 35,00
per MWh. Voor de komende (zomer) periode lijkt de prijs zich rond dit niveau te stabiliseren.
De markt verwacht op dit moment een verdere prijsdaling begin 2026, dit vanwege de
verwachting dat de LNG-productiecapaciteit mondiaal zeer significant wordt uitgebreid,
en daarmee ook het aanbod voor Europa toeneemt.

De omstandigheden in de winter hebben ertoe geleid dat de gasopslagen in Nederland
aan het eind van de winter gemiddeld nog voor ongeveer 20% waren gevuld. Dit is niet
een ongebruikelijk niveau aan het einde van een winter als wordt gekeken naar de vulgraden
sinds 2016.10 Inmiddels is het vulseizoen weer begonnen. We zien daarbij dat er, zowel in Nederland
als in andere lidstaten, op sommige dagen meer gas wordt opgeslagen dan dat er wordt
onttrokken uit de gasopslagen. Een belangrijke prikkel voor het vullen van de gasopslagen
is de prijs; bij het vullen wegen marktpartijen mee dat vullen aantrekkelijk is als
de prijs voor gas die nu moet worden betaald laag is ten opzichte van de prijs voor
volgende winter (wanneer het gas wordt benut) en het positieve verschil (de zogenoemde
spread) voldoende groot is om kosten te dekken en gasopslag commercieel aantrekkelijk
te maken. Op dit moment liggen de zomerprijs en de winterprijs zeer dicht bij elkaar
en op sommige dagen is de prijs in de volgende winter nog (beperkt) lager dan in de
zomer. Het negatieve verschil tussen de zomer- en winterprijs, dat we de afgelopen
winter hebben gezien, is veel kleiner geworden. Op sommige momenten is er ook een
(beperkte) positieve spread. Het kabinet houdt deze ontwikkeling scherp in de gaten.
Verderop in deze brief wordt het onderwerp gasopslag nader toegelicht.

Maatregelen om de gasleveringszekerheid te borgen

Hierna wordt ingegaan op het aardgasverbruik in Nederland en de verschillende maatregelen
die eraan bijdragen dat in deze vraag kan worden voorzien.

Aardgasverbruik

Uit de meest recente cijfers van het CBS blijkt dat het totale aardgasverbruik in
2024 iets meer was dan 30 miljard m3. Daarmee is het aardgasverbruik vrijwel gelijk gebleven aan dat van 2023.11 Dit ten opzichte van een dalende trend in voorgaande jaren, die onder meer het gevolg
was van de zeer hoge prijzen in 2022 en de overstap naar (duurzame) alternatieven.
Het aardgasverbruik van de industrie is met 877 miljoen m3 gestegen ten opzichte van het jaar daarvoor (+9%). Dit komt vooral door toenemend
aardgasverbruik in raffinaderijen en de chemische industrie. Voor het opwekken van
elektriciteit werd over heel 2024 595 miljoen m3 8% minder aardgas verbruikt. Dit was te danken aan de grotere inzet van hernieuwbare
bronnen zoals zon en wind. Wel was er een tijdelijke stijging in de laatste twee maanden
van 2024 ten opzichte van het jaar daarvoor. Dit kwam door weinig opwek vanuit zon
en wind in Noordwest-Europa (de hiervoor genoemde dunkelflautes).

Gaswinning uit kleine velden algemeen (Noordzee en land)

Door de definitieve sluiting van het Groningenveld in 2024 vervullen de kleine velden
een steeds belangrijkere rol in de gasvoorziening van ons land. In 2023 bedroeg de
gasproductie afkomstig uit deze kleine velden 8,8 miljard m312 en uit de voorlopige cijfers van 2024 valt op te maken dat de productie uit de kleine
velden in dat jaar naar verwachting weer een lichte daling zal laten zien van ca.
3%. We hebben in Nederland nu nog gas nodig in de overgang naar duurzame energie.
Zo lang dat het geval is en het veilig kan, heeft gaswinning in eigen land de voorkeur
onder meer omdat het Nederland minder afhankelijk maakt van de geopolitieke situatie
en dit minder schadelijk is voor het klimaat.

Gaswinning op de Noordzee

In de Kamerbrief stand van zaken gaswinning Noordzee van 5 maart jl. bent u geïnformeerd
over de voortgang van het sectorakkoord gaswinning en de afspraken die daarin worden
gemaakt met de exploratie- en productiesector in Nederland.13 Deze afspraken zijn gericht op een optimale benutting van het resterende potentieel
dat nog in de ondergrond aanwezig is. Inmiddels zijn deze gesprekken met de sector
in een afrondende fase en is de verwachting binnen enkele weken dit sectorakkoord
te kunnen delen met de Kamer. Als er geen maatregelen worden genomen, zal de gasproductie
op de Noordzee naar verwachting in 2035 eindigen. Afgelopen jaar is er geen exploratieactiviteit
op de Noordzee geweest, zoals de analyse van TNO-AGE14 laat zien. Dit benadrukt, samen met de door TNO-AGE geïdentificeerde andere parameters
voor de investeringsbereidheid, het belang van het sectorakkoord en maatregelen die
bijdragen aan nieuwe investeringen in exploratie en productie van aardgas op de Noordzee.

Gaswinning op land

Op 6 december 2024 bent u via de Kamerbrief over verantwoorde afbouw gaswinning op
land geïnformeerd hoe het kabinet invulling wil geven aan die verantwoorde afbouw.15 Daarbij wordt gezocht naar het vinden van een balans tussen enerzijds de zorgen van
inwoners en regionale bestuurders en anderzijds de belangrijke functie van gaswinning
in eigen land. Om op korte termijn meer duidelijkheid te kunnen bieden over verantwoorde
afbouw van gaswinning op land is het kabinet bezig met het maken van afspraken hierover
met de sector. U wordt dit voorjaar geïnformeerd over de totstandkoming van deze afspraken
die zullen worden opgenomen in het sectorakkoord.

Import, LNG en energiediplomatie

Nederland is netto-importeur van gas. Omdat Nederland een belangrijke gashub in Europa
is, met veruit de meest liquide handelsplaats (TTF), is Nederland een belangrijke
en aantrekkelijke bestemming voor aanlanding en doorvoer van gas. Gas wordt in Nederland
geïmporteerd via pijpleidingen (uit Noorwegen, het VK en België) en in de vorm van
LNG via de Gate terminal in Rotterdam en de Eems Energy Terminal in Groningen. Deze
verschillende importroutes maken import uit diverse bronnen mogelijk. De aanvoer van
LNG is stabiel gebleven en de afgelopen weken in Nederland licht toegenomen.

In recente Kamerbrieven heeft het kabinet toegelicht dat het zich inzet voor voldoende
LNG-importcapaciteit die import uit diverse bronnen faciliteert.16

Daarnaast zet het kabinet zich door middel van energiediplomatie in voor het faciliteren
van contracten tussen marktpartijen en partners uit betrouwbare landen. Er wordt gewerkt
aan een brede Kamerbrief energiediplomatie die het kabinet verwacht uiterlijk in het
derde kwartaal van 2025 aan de Kamer te sturen. Het kabinet zal in die brief nader
ingaan op ontwikkelingen en inzet van de Nederlandse overheid op Europees en internationaal
niveau op gebied van energiediplomatie.

BH-G en Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis

Het kabinet vindt het belangrijk dat Nederland weerbaar is, mocht de gastoevoer om
welke reden dan ook verminderen. Indien er, ondanks de hiervoor genoemde maatregelen,
een gastekort dreigt te ontstaan, dan ligt er het noodplan met maatregelen, het zogenoemde
Bescherm- en Herstelplan Gas (het BH-G). Het BH­ G is sinds de energiecrisis van 2022
geactualiseerd: deze geactualiseerde versie van het BH-G is in 2024 met de Kamer gedeeld.17

Tijdens de crisis en de actualisatie van het BH-G zijn enkele tekortkomingen in het
wettelijk kader geconstateerd. Die worden met het Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis
geadresseerd. Daarnaast bevat dit wetsvoorstel maatregelen om het gassysteem nog robuuster
te maken. Het wetsvoorstel lag tot 26 maart jl. in internetconsultatie18 en het kabinet verwerkt nu de ontvangen reacties. Het kabinet streeft ernaar het
wetsvoorstel uiterlijk in het vierde kwartaal van 2025 voor advies toe te sturen aan
de Afdeling advisering van de Raad van State en om vervolgens begin 2026 het wetsvoorstel
aan te bieden voor parlementaire behandeling.

Handhaven huidig crisisniveau

Sinds juni 2022 geldt in Nederland het eerste niveau van gascrisis: het niveau van
vroegtijdige waarschuwing.19 Het kabinet heeft in september 2024 toegelicht dat diverse andere EU-landen hun crisisniveau
hebben afgeschaald en dat het kabinet daarom na de winter van 2024–2025 zal bezien
of ook in Nederland het op dit moment nog geldende niveau van gascrisis kan worden
afgeschaald.20 De winter is nu voorbij. Omdat er geopolitieke spanningen zijn, handhaaft het kabinet
voorlopig het huidige crisisniveau van vroegtijdige waarschuwing. Dit betekent dat
het kabinet de gasmarkt nauwlettend in de gaten blijft houden, zoals ook de afgelopen
periode gedaan is. Ook blijft Gasunie Transport Services (GTS) het kabinet doorlopend
over de gasleveringszekerheid situatie in Nederland informeren, zoals sinds juni 2022
het geval is.

EU

Op EU-niveau spelen meerdere dossiers die relevant zijn voor de gasmarkt en gasleveringszekerheid.
Op 26 februari 2025 heeft de Europese Commissie het Actieplan voor betaalbare energieprijzen
(hierna: Actieplan) gezamenlijk met de Clean Industrial Deal (hierna: CID) gepubliceerd.
De CID werkt een overkoepelende strategie uit voor een duurzaam concurrentievermogen
van de industrie en het Actieplan is specifiek gericht op het verlagen van de energieprijzen
voor alle afnemers van energie in de EU.

Beide stukken benoemen nadere acties en maatregelen op gebied van gas.

Zoals benoemd in de CID, heeft de Europese Commissie op 5 maart een voorstel gepubliceerd
om de Europese gasopslagbepalingen met twee jaar te verlengen. Op 14 maart jl. heeft
het kabinet de appreciatie van dit voorstel aan de Kamer gezonden.21 Momenteel vinden in de Raad op ambtelijk niveau discussies over dit voorstel plaats.

In het Actieplan worden maatregelen benoemd om de goede werking van de groothandelsmarkt
voor aardgas verder te versterken, waaronder een Gas Market Task Force die onder meer
zal onderzoeken of aanpassing van toezicht op de groothandelsmarkt wenselijk is. Verder
zal de Commissie, om de inkoopkracht van de EU voor aardgas beter te benutten, de
samenwerking met betrouwbare LNG­ leveranciers intensiveren en nieuwe vormen van gezamenlijk
inkoop van gas onderzoeken. Ten slotte kondigt het Actieplan de herziening aan van
het Europese kader voor energiezekerheid. Het kabinet heeft de Kamer eerder geïnformeerd
over de inzet van dit kabinet ten aanzien van de aangekondigde herziening van de verordening
gasleveringszekerheid.22

Op 4 april jl. zijn BNC-fiches met appreciaties van het Actieplan en het CID aan de
Kamer gezonden.23

Gasopslag

In het Commissiedebat over de gasmarkt en leveringszekerheid van 12 maart jl. is uitgebreid
gesproken over gasopslag. Gasopslagen spelen in de huidige gasmarkt een onmisbare
rol en het kabinet vindt het dan ook belangrijk dat de gasopslagen goed gevuld worden.
Het kabinet volgt de ontwikkelingen daarom op de voet. Over het vullen van de gasopslagen
vindt ook overleg plaats in EU­ verband. Aanvullend heeft het kabinet EBN, net als
in eerdere jaren, de taak gegeven om gas op te slaan voor het geval marktpartijen
dat onvoldoende doen.

Vuldoelstelling

De Kamer vroeg of de voorgenomen vulmaatregelen voldoende zijn en of het kabinet bijvoorbeeld
de vulambitie naar boven bij moet stellen of zelf (via EBN) extra gas voor uitzonderlijke
gevallen moet opslaan. Ten aanzien van de tweede vraag, heeft het kabinet toegezegd
GTS te vragen om opnieuw te kijken naar het overzicht gasleveringszekerheid van september
2024 op basis waarvan het kabinet tot de vulambitie is gekomen.24 In een bericht op haar website van 4 april 2025 herbevestigt GTS de analyse van september
2024.25 Dit betekent dat met een vulgraad van 80%, gecombineerd met de overige gasinfrastructuur
waaronder eigen productie en import via pijpleidingen en in de vorm van LNG, Nederland
goed is voorbereid in de verschillende scenario's die GTS heeft doorgerekend. Daar
hoort ook bij het scenario van een koud jaar met extreem lage wintertemperaturen (een
winter zo koud als de koudste winter van de afgelopen dertig jaar). Bij deze scenarioanalyse
is impliciet ook rekening gehouden met periodes van minder aanbod uit wind en zon
(zogenoemde dunkelflautes). Ook heeft GTS bij deze analyse meegenomen dat beperkte
uitval van toevoer kan worden opgevangen (de toevoer via de GATE LNG-terminal in Rotterdam
gedurende dertig dagen) en in de hoogste vraag worden kan worden voorzien bij uitval
van de grootste bron van capaciteit (in Nederland is dat gasopslag Norg).26

Strategische voorraad/noodvoorraad

De hiervoor bedoelde analyse, die resulteert in een vulambitie van 80%, gaat over
hoeveel gasopslag er nodig is voor «normale» marktgebaseerde inzet van gasopslagen
in de winter om te voorzien in de vraag. Dit ziet dus op de vrij inzetbare seizoensflexibiliteit
waarbij de gasopslagen in de winter naar eigen inschatting van marktpartijen kunnen
worden ingezet. Daaronder valt ook een situatie zoals afgelopen winter waarbij er
omstandigheden waren die voor marktpartijen aanleiding vormden om de gasopslagen aan
te spreken.

Aanvullend geeft GTS aan dat het nodig kan zijn om voorbereid te zijn op andere situaties,
zoals een nog langduriger uitval van toevoer, bijvoorbeeld voor uitval van een bron
gedurende zes maanden, die kan leiden tot een noodsituatie. GTS geeft aan dat het
daarom verstandig kan zijn om te voorzien in aanvullende gasopslag om dit soort situaties
te kunnen ondervangen. Daarbij gaat het dan om een specifieke voorraad die niet vrij
inzetbaar is en in beginsel buiten de markt wordt gehouden en waarvoor separate regels
nodig zijn in Noordwest-Europees verband.27

Dit roept de vraag op of Nederland bijvoorbeeld een strategische voorraad moet aanhouden.
Nederland heeft op dit moment geen strategische voorraad. Het kabinet ziet ook dat
het wenselijk kan zijn om – meer dan in het verleden nodig was – gas op te slaan om
in de winter minder gevoelig te zijn voor onderbrekingen of verstoringen in de toevoer
van gas. Dit gezien de groeiende afhankelijkheid van import, en daarmee de kwetsbaarheid
voor geopolitieke risico's. De vraag is of het aanhouden van een strategische voorraad
daarvoor het meest doelmatige en effectieve mechanisme is.

Het kabinet heeft toegezegd uiteen te zetten wat een strategische voorraad is en hoe
dit zich verhoudt tot een noodvoorraad, zoals nu opgenomen in de consultatie-versie
van het Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis.28 De twee begrippen – strategische voorraad en noodvoorraad – worden vaak inwisselbaar
gebruikt. De noodvoorraad, zoals voorgesteld in de consultatie­ versie van het Wetsvoorstel
bestrijden energieleveringscrisis, is een specifieke toepassing van een strategische
voorraad. Het kabinet heeft echter gekozen voor de term noodvoorraad, omdat dit beter
aansluit bij het doel waarvoor een dergelijke voorraad kan worden ingezet: een voorraad
van gas die alleen in noodsituaties (het derde en hoogste niveau van een gascrisis29) kan worden ingezet.

De noodvoorraad die in het Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis wordt voorgesteld,
kan door de Minister worden ingezet in een noodsituatie en zorgt ervoor dat er meer
tijd is voor het zorgvuldig voorbereiden van de verplichtende maatregelen uit het
BH-G horend bij een noodsituatie, namelijk het afschakelen van niet-beschermde afnemers.

De term strategische voorraad suggereert dat een dergelijke voorraad ook kan worden
ingezet voor meer strategische doeleinden, bijvoorbeeld om de gasprijs te dempen.
Hier biedt de EU-verordening gasleveringszekerheid30 echter geen ruimte voor.

Deze verordening bepaalt dat strategische voorraden alleen kunnen worden ingezet in
het hoogste niveau van een gascrisis (een noodsituatie), omdat het aanhouden en inzetten
van een dergelijke voorraad een zogenaamde niet­ marktgebaseerde maatregel is. Ter
illustratie: ook tijdens de gascrisis van 2022 heeft geen EU-lidstaat dit crisisniveau
bereikt en lidstaten die over een strategische voorraad beschikken hebben die toen
niet ingezet. Een strategische voorraad (of noodvoorraad) kan dus alleen in zeer uitzonderlijke
gevallen worden ingezet, waarvan onduidelijk is of ze zich ooit voor gaan doen.

Los hiervan is een belangrijke notie dat het opbouwen en aanhouden van een strategische
voorraad inhoudt dat er extra gas moet worden opgeslagen en gereserveerd voor specifieke
doeleinden en de hiervoor benodigde opslagcapaciteit en injectie- en onttrekkingscapaciteit
moet worden vrijgemaakt en vrijgehouden. Dit betekent dat het opbouwen en aanhouden
van een dergelijke specifieke voorraad ten eerste gepaard gaat met kosten en ten tweede
ten koste gaat van de capaciteit die beschikbaar is voor «gewone» (marktgebaseerde)
inzet van de gasopslag om te voorzien in de wintervraag en daarmee een grote impact
heeft op het functioneren van de gasopslagmarkt.

Wat betreft het eerste punt – de kosten – heeft Kyos in het advies over vulmaatregelen
een inschatting gegeven van deze kosten. Dit komt neer op een eenmalige investering
van zo'n € 200  miljoen per 5 TWh en jaarlijkse kosten van zo'n € 36,5 miljoen per
5 TWh. Ter illustratie: voor het aanhouden van een strategische voorraad van met een
omvang van 90 dagen gemiddeld gasverbruik is zo'n 72 TWh nodig.31 Dit zou betekenen dat een investering van zo'n € 2,9 miljard nodig is om het benodigde
gas aan te kopen en daarnaast jaarlijks zo'n € 525 miljoen aan kosten om de voorraad
aan te houden. Deze kosten komen indirect ook bij de gasverbruiker terecht en verhogen
daarmee de energierekening.

Wat betreft de impact op de markt: GTS gaf ook aan dat op dit moment nog een groot
deel van de opslagcapaciteit (in ieder geval zo'n 80%) nodig is om te kunnen voorzien
in de seizoensflexibiliteit, ook in extremere omstandigheden, en het normale functioneren
van het gassysteem. Anders gezegd: de huidige gasopslagen zijn nodig voor «normale»
inzet in de winter, en moeten beschikbaar zijn om in de vraag te voorzien, zoals ook
afgelopen winter is gebeurd. Als de opslagen in de winter niet of minder kunnen worden
aangesproken, betekent dat minder aanbod en dus ook hogere gasprijzen. Daarnaast,
ook met een vulambitie van 80% kunnen de gasopslagen nog steeds ook tot een hoger
niveau worden gevuld als daar aanleiding voor is. Zo hebben marktpartijen voorgaande
jaren tot meer dan 90% van de opslagcapaciteit gevuld, mede omdat dit commercieel
gunstig was en om aan hun leveringsverplichtingen te kunnen voldoen. Het reserveren
van opslagcapaciteit voor een strategische voorraad ontneemt marktpartijen de mogelijkheid
om extra gas op te slaan en bijvoorbeeld te kiezen voor extra gasopslag in plaats
van LNG-import om te voorzien in hun leveringsverplichtingen. Ook dit kan kostenverhogend
werken.

In het advies over vulmaatregelen, adviseert Kyos daarom om – mocht het kabinet kiezen
voor een strategische (of nood-) voorraad – de omvang daarvan te beperken tot maximaal
zo'n 10% van de opslagcapaciteit in Nederland (13 TWh).

Tot slot is het belangrijk om te borgen dat het opgeslagen gas ten behoeve van de
strategische voorraad daadwerkelijk op het juiste moment uit de gasopslag kan worden
gehaald. Als het gas is opgeslagen in een gasopslag waarin ook andere partijen gas
hebben opgeslagen, kan het zo zijn dat deze partijen op hetzelfde moment het door
hen opgeslagen gas uit de opslag willen onttrekken. De vraag is of op zo'n moment
de onttrekkingscapaciteit voldoende is dat alle partijen tegelijkertijd de door hun
gewenste hoeveelheid gas uit de opslag kunnen onttrekken. En als dit niet zo is, wie
dan voorrang krijgt.

Het kabinet heeft een afweging gemaakt tussen de kosten voor het opbouwen van een
strategische (of nood-) voorraad en de beperkingen die gelden voor het inzetten van
een dergelijke voorraad, de waarborgen die marktwerking biedt, de betaalbaarheid van
gas voor de gebruikers ervan en de huidige (geopolitieke) onzekerheden. Op basis hiervan
is het kabinet tot een voorstel gekomen in de internetconsultatieversie van het Wetsvoorstel
bestrijden energieleveringscrisis voor een in omvang beperkte noodvoorraad.

In het Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis worden ook breder maatregelen
voorgesteld om het gassysteem robuuster te maken, waaronder een structurele vultaak
voor EBN.

Indien in aanvulling hierop nog meer maatregelen nodig zouden zijn, zou het – zoals
hiervoor toegelicht – moeten gaan om maatregelen die doelmatiger en effectiever zijn
dan het aanleggen van een omvangrijke strategische voorraad of noodvoorraad. Dit vanwege het risico dat een dergelijke
voorraad mogelijk nooit zal worden ingezet, met het oog op de betaalbaarheid van gas
en ook om te voorkomen dat Nederland een kostbare extra voorziening treft, waarbij
het gas uiteindelijk ook in andere lidstaten terecht kan komen. Het kabinet zal in
het kader van de verdere uitwerking van het Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis
afwegen of er slimmere alternatieven zijn voor een strategische voorraad die voorzien
in de zorgen die de Kamer heeft geuit (zoals langdurige uitval van toevoer, hoge prijspieken
waardoor huishoudens hun rekening niet kunnen betalen). Nederland vraagt ook aandacht
voor deze onderwerpen in Europees verband. Op dit moment verwerkt het kabinet de resultaten
van de internetconsultatie.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans

Bijlage 1: Werking van gasopslag en rol marktpartijen – toezegging aan het lid Vermeer
(BBB}

Het lid Vermeer vroeg tijdens het Commissiedebat op 12 maart jl. hoe gasopslag werkt
en wat de rol van marktpartijen hierin is.32

Om te beginnen is het belangrijk te benoemen dat gasopslagen verschillende functies
in het gassysteem vervullen en er verschillende typen gasopslagen nodig zijn om daarin
te voorzien en zo bij te dragen aan gasleveringszekerheid. Deze functies zijn:

– Seizoensopslag om te voorzien in de hogere wintervraag (zowel bij milde als bij koude
winters). Dit betekent dat er voldoende gasvolume moet worden aangehouden in gasopslagen.
Dit vergt opslagcapaciteit.

– Pieklevering om snel te kunnen leveren bij kortstondige extra vraag. Dit betekent
dat er voldoende volume moet worden aangehouden in gasopslagen waaruit snel geproduceerd
kan worden. Dit vergt opslagcapaciteit en onttrekkingscapaciteit.

– Multi-cycle of fast-cycle opslag om de (dagelijkse) balanspositie van netgebruikers
te kunnen managen. Dit betekent dat er voldoende gasvolume moet worden aangehouden
in gasopslagen waaruit snel geproduceerd kan worden en die snel weer gevuld kunnen
worden. Dit vergt opslagcapaciteit, onttrekkingscapaciteit en injectiecapaciteit.
Met name gasopslag in cavernes, zoals in Nederland gebeurt in Zuidwending, is hiervoor
geschikt.

– Strategische voorraad/noodvoorraad, een voorraad van gas die alleen in noodsituaties
(het derde en hoogste niveau van een gascrisis) kan worden ingezet. Dit betekent dat
er extra gasvolumes moeten worden aangehouden in gasopslagen die aanvullend geproduceerd
kunnen worden. Dit vergt opslagcapaciteit en onttrekkingscapaciteit.

Momenteel zijn er vijf gasopslagen in Nederland: Alkmaar, Bergermeer, Grijpskerk,
Norg en Zuidwending. Een zesde gasopslag in Duitsland, UGS Nüttermoor, bedient exclusief
de Nederlandse markt, en daarnaast kan en wordt er ook vanuit andere opslagen in Duitsland
gas geleverd aan Nederland. Deze gasopslagen hebben ieder eigen specifieke eigenschappen
en daardoor een eigen rol in het gassysteem.33 Deze zes gasopslag en samen hebben voldoende opslag­ en onttrekkingscapaciteit om
op dit moment te voorzien in de belangrijkste functies, namelijk seizoensopslag, pieklevering
en het balanceren van het net door marktpartijen. De gasopslagen in Nederland spelen
ook een rol in de gasleveringszekerheid van onze buurlanden: het gas dat in deze gasopslagen
is opgeslagen kan – net als al het andere gas dat op het Nederlandse net wordt gebracht
– ook geëxporteerd worden naar buurlanden. Dit is de reden dat GTS in het overzicht
gasleveringszekerheid ook rekening houdt met de export van gas naar Duitsland en België.

Marktpartijen spelen een onmisbare rol in het eigendom, beheer, inzetten en vullen
van deze gasopslagen. Deze gasopslagen zijn voor 60% in eigendom van private partijen
(zoals TAQA en de NAM) en voor 40% in eigendom van EBN, met uitzondering van Zuidwending.
Deze gasopslag is eigendom van EnergyStock, een dochteronderneming van Gasunie. De
gasopslagen worden beheerd door marktpartijen: deze beheerders zorgen er bijvoorbeeld
voor dat de installaties werken, dat marktpartijen toegang hebben tot de opslagen
en dat het gas op het gevraagde moment in de opslag geïnjecteerd of uit de opslag
geproduceerd wordt. Tot slot, worden de gasopslagen gevuld door marktpartijen, onder
andere door energieleveranciers. Zij kunnen gasopslag gebruiken om bijvoorbeeld hun
leveringsverplichtingen in de winter af te dekken.

Dat marktpartijen zo'n grote rol spelen in de gasmarkt, betekent niet dat de overheid
geen rol heeft. Ten eerste is er wet- en regelgeving van toepassing. Zo stelt de Gaswet
regels over de toegang tot gasopslag voor marktpartijen en moet op basis van een EU-verordening34 de ACM beoordelen of de gasleveringszekerheid op nationaal of Unie-niveau niet vermindert
als de gasopslagfunctie van een gasopslag wordt stopgezet. Ook gelden er regels voor
energieleveranciers en de levering aan kleinverbruikers. Sinds 2004 is gekozen voor
een systeem dat berust op twee pijlers:

– Leveranciers aan kleinverbruikers zijn verantwoordelijk voor basislevering (voor temperaturen
tot -9°C); en

– GTS treft voorzieningen voor pieklevering bij extreme kou (–9 tot –17°C) voor alle
kleinverbruikers in Nederland.35

In dit kader is ook voorzien in een vergunningsplicht voor leveranciers aan kleinverbruikers.36

Ten tweede, heeft de overheid via EBN 40% eigendom in de meeste gasopslagen in Nederland.
Daarnaast neemt de overheid sinds de gascrisis van 2022 een proactievere rol bij het
vullen van gasopslagen via de vultaak voor EBN. Hiermee heeft de overheid een instrument
om snel in te kunnen grijpen mocht de vulgraad van de gasopslagen in de zomer achterblijven.
Belangrijk is om te benoemen dat deze vultaak geld kost, zeker als de gasprijs in
de zomer hoger ligt dan in de winter erna. Om deze kosten te dekken, werkt het kabinet
in het Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis een heffing uit voor gebruikers
van het gastransportnet. Hiermee komen de kosten voor de vultaak ook (indirect) bij
de gasverbruikers en dus uiteindelijk ook bij de consument terecht.

Bijlage 2: Prijsinstrumenten – toezegging aan het lid Kröger (GL-PvdA)

We zien dat de energiemarkt continu verandert. Ontwikkelingen op de groothandelsmarkt
worden met vertraging en in verschillende mate doorberekend aan consumenten. Dit is
mede afhankelijk van het type contract van de consument en de inkoopstrategie van
de leverancier. En geldt voor zowel een stijging als daling van de groothandelsprijs.
Op dit moment is het niet zo dat de leveringstarieven voor consumenten boven de tarieven
uitkomen die in 2023 golden onder het prijsplafond. Consumenten kunnen op dit moment
kiezen uit een ruim aanbod van vaste, variabele en dynamische contracten met prijzen
veelal onder het niveau van het prijsplafond.37 De combinatie van het ontbreken van een dergelijk aanbod en de veel hogere groothandelsprijzen
waren in 2022 reden voor het kabinet om een prijsplafond in te stellen.

Volgens de toezegging gedaan aan het lid Kröger tijdens het commissiedebat Gasmarkt
en Leveringszekerheid van 12 maart jl. wordt in deze brief ingegaan op het prijsplafond,
waarbij dit prijsplafond wordt vergeleken met andere instrumenten om kwetsbare huishoudens
tegemoet te komen en waarbij wordt stilgestaan bij de voor- en nadelen.38 In 2023 zijn verschillende maatregelen verkend in het kader van de augustusbesluitvorming.
Een inventarisatie van deze maatregelen is in het voorjaar van 2023 gedeeld met uw
Kamer in een Kamerbrief naar aanleiding van de motie Van der Lee.39 Deze verkende maatregelen zijn verder uitgewerkt voor de augustusbesluitvorming en
met de Kamer gedeeld in de Kamerbrief «Reactie motie Van Baarle c.s.».40

Ingrijpen op de energierekening is complex, waarbij verschillende randvoorwaarden
van maatregelen moeten worden meegenomen. Een crisismaatregel moet snel te implementeren
zijn, uitvoerbaar zijn, passen in de juridische kaders, de juiste doelgroep gericht
bereiken en doelmatig zijn. Op het moment dat een prijscrisis zich voor zou doen,
moet bekeken worden welk instrument het meest passend is om de aard van die specifieke
crisis te adresseren. In generieke zin lopen hogere energieprijzen mee in de koopkrachtbesluitvorming.
Mocht de situatie zodanig zijn dat er extra noodmaatregelen nodig zijn, dan zijn binnen
de huidige wetgeving verschillende maatregelen mogelijk.

Een prijsplafond is een krachtig instrument dat huishoudens prijszekerheid biedt voor
een deel van hun verbruik. Tegelijkertijd is een prijsplafond in elke vorm een ongerichte
maatregel, die ook marktverstorend werkt. Het prijsplafond was in 2023 niet mogelijk
geweest zonder de medewerking en inzet van de energieleveranciers. Energieleveranciers
zouden opnieuw bereid gevonden moeten worden de uitvoering op zich te nemen, terwijl
het een grote impact zou hebben op hun bedrijfsvoering. De doelmatigheid van een prijsplafond
is sterk afhankelijk van het aantal vaste contracten in het geval een nieuwe prijspiek
zich voordoet.

Het heeft daarom niet de voorkeur deze maatregel nogmaals in te zetten. Het is wel
een uitvoerbare maatregel waarvan duidelijk is hoe hij moet worden geïmplementeerd.
Een nadeel van het prijsplafond is ook dat deze niet gedurende het jaar ingezet kan
worden. Een mogelijk prijs dempend effect laat in ieder geval enkele maanden op zich
wachten, waardoor het in een crisis niet evident een effectieve maatregel is. Een
zogenaamd «slapend» prijsplafond is in de praktijk niet uitvoerbaar, omdat het technisch
en administratief alleen mogelijk is om een prijsplafond over een kalenderjaar te
laten lopen. Voor beide varianten geldt dat de Europese Commissie een uitzondering
moet bieden op de Europese wetgeving. In 2023 zijn ook maatregelen verkend die op
relatief korte termijn te implementeren zijn. Zo is er gekeken naar een regeling met
een vast bedrag, de zogenaamde lumpsum regeling.

Deze maatregel zou vergelijkbaar kunnen zijn met de tweemaal 190 euro in november
en december van 2022. Deze regeling is relatief snel te implementeren. Het is ook
mogelijk om via de energiebelasting huishoudens tegemoet te komen in hun energiekosten.

Bovenstaande maatregelen zijn generiek. Een energiefonds kan meer specifiek hulp bieden
voor kwetsbare huishoudens. Zoals 14 februari jl. is gedeeld met de Kamer, is er na
diverse gesprekken met de sector voldoende basis om over te gaan tot een positief
besluit om in 2025 het Energiefonds op te gaan starten.41 Met het energiefonds worden huishoudens in energiearmoede ondersteund in het betalen
van de energierekening. Er wordt met de hoogste urgentie gewerkt aan de uitwerking
van het fonds.

Bijlage 3: TNO rapport inzake «Hergebruik van LNG-infrastructuur in Nederland»

Hierbij biedt het kabinet u het rapport aan van TNO inzake «Hergebruik van LNG­ infrastructuur
in Nederland».

Aanleiding en achtergrond: Waterstofreadiness van LNG-terminals

Mijn voorganger heeft de Kamer in 2023 geïnformeerd dat er bij nieuwe initiatieven
voor LNG-terminals wordt ingezet op het zo spoedig mogelijk hergebruik van de infrastructuur
voor duurzame toepassingen, waarbij er rekening mee wordt gehouden hoe de vraag naar
deze duurzame dragers zich ontwikkelt. In april 2024 heeft het lid Kröger (GL-PvdA)
een motie ingediend die de regering verzoekt erop toe te zien dat nieuwe LNG-terminals
ook gereed zijn voor waterstof.42

Voor de uitvoering van deze motie is relevant dat, ondanks dat een aantal waterstofterminal-projecten
naar de realisatiefase aan het verschuiven is, de markt voor duurzame energiedragers
langzamer op gang komt dan verwacht, zoals het kabinet ook eerder aan de Kamer heeft
gecommuniceerd. Wat betreft het ombouwen van LNG-terminals voor waterstof(dragers) is nog onduidelijk wat de kosten en technische en juridische vereisten zijn.

Tegen deze achtergrond heeft het kabinet TNO gevraagd om een studie uit te voeren
naar de technische en juridische voorwaarden en mogelijkheden voor hergebruik van
bestaande en nieuwe LNG-terminals. TNO heeft daarbij ook de relevante wetgeving voor
LNG-terminals in andere EU LNG importlanden (SP, IT, DE) onderzocht om te analyseren
of er voorwaarden zijn voor de herbestemming naar waterstofdragers.

Samenvatting en conclusie

Het TNO-rapport biedt een uitgebreid en waardevol inzicht in de (on)mogelijkheden
van de onderscheiden onderdelen van LNG-terminals voor hergebruik per verschillende
duurzame energiedragers. TNO concludeert dat hergebruik van (delen van) een LNG-terminals
in het algemeen beperkt mogelijk is. Daarbij speelt mee of het gaat om een bestaande
dan wel nieuwe terminal en of het gaat om een terminal op land versus een offshore
of drijvende terminal. Het lijkt mogelijk om voorwaarden te stellen aan «waterstofgereedheid»
van LNG­ terminals om de bouw van terminals voor duurzame dragers op dezelfde locatie
in de toekomst te vergemakkelijken, zoals voorwaarden ten aanzien van de draagkracht
van de gebruikte constructie. In feite gaat het dan niet om hergebruik van de terminalcomponenten,
maar om hergebruik van de locatie en enkele onderdelen van de constructie. Alleen
voor een aantal specifieke energiedragers die directe alternatieven vormen voor LNG,
zoals bio-LNG en synthetisch methaan, is direct hergebruik van de terminal zonder
veel aanpassingen mogelijk. TNO schetst echter dat er bij deze dragers aandachtspunten
bij de kosten en toeleveringsketen zijn, waardoor de toekomstige omvang van deze dragers
zeer onzeker is.

Technische mogelijkheden hergebruik LNG-terminals

• Hergebruik van bestaande terminals (GATE en EemsEnergyTerminal) met vloeibare waterstof
of ammoniak is te complex. De meest CAPEX-intensieve componenten, zoals de bestaande LNG-opslagtanks of drijvende
onderdelen (de zogenoemde Floating Storage and Regasification Units of FSRUs), zijn
niet geschikt voor vloeibare waterstof en ammoniak. (Her)gebruik van de locatie zou
feitelijk dus neerkomen op de bouw van nieuwe terminals. Voor de EemsEnergyTerminal
betekent dit het vervangen van de FSRUs, na afloop van de duur van de huidige functie
als LNG-terminal, voor FSRUs die geschikt zijn voor ammoniak of vloeibare waterstof.

Deze technologie bestaat nog niet op de schaal die benodigd is. Zolang aardgas nog
nodig blijft in ons energiesysteem, is het logischer om de terminals te blijven inzetten
voor (duurzamere alternatieven van) aardgas zoals synthetisch methaan18 en bio-LNG.

• Nieuwe LNG-terminals kunnen voor een beperkt deel toekomstbestendig worden gebouwd
door vooruit te plannen met no-regret maatregelen. Gegeven de verschillende eigenschappen van de duurzame energiedragers, is het – indien
wordt gestuurd op hergebruik belangrijk om vooraf een duidelijke keuze te maken voor
welke duurzame drager in de toekomst in een nieuwe LNG-terminal zal worden ingezet.
Daarbij moet rekening worden gehouden met wat proportioneel is in termen van extra
investeringskosten. Het onderzoek laat zien dat er op dit moment geen opslagtanks
of FSRUs bestaan die zowel voor vloeibare waterstof of ammoniak als voor LNG op de
benodigde schaal commercieel beschikbaar zijn.

Juridische sturingsmogelijkheden

De juridische analyse laat zien dat er geen formele sturingsmogelijkheid vanuit de
overheid bestaat om bij bestaande terminals een specifiek transitiepad af te dwingen.
De nieuwe Gasverordening (Verordening 2024/1789), als onderdeel van het EU-decarbonisatiepakket,
introduceert wel een nieuwe extra voorwaarde – indien nieuwe terminals verzoeken om
ontheffing van het toepasselijke regime voor derden toegang – dat bij de investering
rekening wordt gehouden met decarbonisatie en energie- en klimaatdoelen. Dit biedt
enige ruimte voor sturing op hergebruik. Ten slotte is denkbaar dat er in het kader
van omgevingstrajecten ook de mogelijkheid bestaat tot sturing op ruimtegebruik en
de (vereisten voor) vergunningverlening.

Uit de analyse van de situatie in andere EU-landen, blijkt dat vooralsnog alleen Duitsland
specifieke wet- en regelgeving heeft voor de herbestemming van LNG­ terminals. De
Duitse Gesetz zur Beschleunigung des Einsatzes verflüssigten Erdgases (LNGG), ofwel
de Duitse «LNG versnellingswet» stelt voorwaarden aan herbestemming van LNG-terminals
bij nieuwbouw. Om een terminal in Duitsland operationeel te houden na 31 december
2043 moet uiterlijk op 1 januari 2035 goedkeuring zijn aangevraagd. Deze goedkeuring
wordt alleen gegeven als de beheerder kan bewijzen dat de terminal per 1 januari 2044
kan worden omgebouwd tot een terminal die inzetbaar is voor de import, ontlading,
opslag en hervergassing van ammoniak. Daarbij moet gedemonstreerd worden dat de modificatiekosten
niet meer dan 15% van de originele bouwkosten bedragen.

Deze in Duitsland gestelde voorwaarde lijkt in Nederland niet haalbaar op basis van
de veiligheidseisen voor ammoniak in de zogenoemde PGS-12 richtlijn.

Vervolg

Uiteindelijk vereist de keuze voor hergebruik van nieuwe en bestaande LNG­ terminals
per individuele terminal een zorgvuldige afweging van gasleveringszekerheid, klimaatdoelstellingen,
economische haalbaarheid en technische uitvoerbaarheid. Het is hierbij belangrijk
om een «loek in» (ten aanzien van een specifieke duurzame energiedrager) te voorkomen
waarbij een gecoördineerde afbouw van fossiele infrastructuur in de weg staat aan
de opbouw van infrastructuur voor duurzame alternatieven.

Op basis van de hierboven geschetste conclusies, zal het kabinet inventariseren welke
instrumenten het kan inzetten om terminaloperators, van zowel bestaande als nieuwe
initiatieven, meer te kunnen sturen richting een duurzaam transitiepad.

Hierbij zal het kabinet o.a. kijken welke voorwaarden meegenomen kunnen worden bij
de implementatie van het decarbonisatiepakket om deze afweging te kunnen maken. Deze
voorwaarden zullen in lijn moeten zijn met de voorkeuren en aandachtspunten over de
toeleveringsketens geschetst in de kabinetsvisie waterstofdragers43 en met de gestelde voorwaarden in andere EU­ landen, zoals Duitsland, om een level-playing field te waarborgen.

Parallel zal het kabinet, bij nieuwe initiatieven, de samenwerking met de overige
bevoegde gezagen opzoeken om te bezien of de door TNO geadviseerde voorwaarden alvast
kunnen worden meegenomen bij de beoordeling van aanvragen.

Ten slotte vindt het kabinet het belangrijk om in gesprek te blijven met de terminaloperators
en betrokken stakeholders, zodat hun toekomstplannen in lijn worden ontwikkeld met
het afbouwpad voor aardgas en dat de terminals bijdragen aan zowel leveringszekerheid
als de overgang naar een klimaatneutraal energiesysteem in Nederland richting 2050.
Dit geldt in het bijzonder bij het lopende initiatief voor de tijdelijke verlenging
van de EemsEnergyTerminal, waarbij aandeelhouders Gasunie en Vopak naast het onderzoeken
van verlenging ook gezamenlijk de mogelijkheden onderzoeken voor het realiseren van
een nieuwe importterminal voor ammoniak.44 Op dit moment is de GATE-terminal al gecertificeerd voor de import van bio-LNG en
worden de eerste volumes geïmporteerd. Ook is het kabinet aan het verkennen in het
kader van het groeifondsprogramma «GroenvermogenNL» of de innovatiekloof voor toekomstbestendige
materialen en (toekomstbestendig LNG) ontwerpsystemen voor de import van vloeibare
waterstof en ammoniak kan worden ingevuld. Voor de fase van pilots en demonstraties
zou GroenvermogenNL kunnen bijdragen via de zogenoemde DEI-regeling, waarbinnen voor
waterstof(-gerelateerde) projecten ook ruimte bestaat.