Brief regering : Verzamelbrief Luchtvaart (1e kwartaal 2025)

Nr. 1225
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 april 2025

Met deze verzamelbrief Luchtvaart wordt u geïnformeerd over de voortgang van verschillende
onderwerpen die betrekking hebben op het luchtvaartbeleid. Ook wordt ingegaan uitvoering
van een aantal toezeggingen en moties.

In deze brief komen de volgende onderwerpen aan de orde:

Verduurzaming luchtvaart:

• Duurzame energiedragers voor de luchtvaart

• Niet-CO2 klimaateffecten

• State Action Plan

• Update herziening Europese richtlijn Energiebelasting

• Onderzoek naar uitstoot zakelijk vliegen

Luchtvaartveiligheid

• Minimale doelstelling extended Minimum-Crew Operations (eMCO)

• Rapportages NLR inzake externe veiligheidsrisico’s voor luchtvaart

Internationale bereikbaarheid:

• Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen 2024

• Vluchten naar Suriname

• Reactie op het ESB-artikel «Vestigingsklimaat vereist veel minder vliegbewegingen
dan ministerie stelt»

Luchtvaart algemeen

• Kennisagenda Luchtvaart

Duurzame energiedragers voor de luchtvaart

In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) hebben Deloitte
en To70 een studie gedaan naar de toekomstige vraag en aanbod van duurzame energiedragers
voor de luchtvaart in Nederland1. Er is een analyse gedaan naar de beschikbaarheid van duurzame energiedragers tussen
nu en 2050. Dit aanbod is vergeleken met de verwachte vraag naar duurzame energiedragers
vanuit de Europese bijmengverplichting (ReFuelEU Aviation). De studie is een brede
analyse en geeft een eerste inzicht in de mogelijke knelpunten. Die mogelijke knelpunten
zijn: beperkte toepassing van nieuwe aandrijftechnologieën, afhankelijkheid van leveranciers
buiten Europa, het concurrentievermogen van Nederlandse productie en de benodigde
opschaling van productiecapaciteit.

PwC heeft onderzocht welke mogelijkheden er zijn, binnen het staatssteunrecht, voor
financiële instrumenten voor opschaling van duurzame luchtvaartbrandstoffen (SAF).
Het rapport geeft een globaal overzicht van de randvoorwaarden voor subsidies, leningen
en garanties.2 Als er financiële instrumenten worden uitgewerkt, zal er beter gekeken moeten worden
naar staatssteun. Het doel en de grondslag van zo’n instrument beïnvloedt namelijk
de eisen die gesteld worden.

Beide studies worden gebruikt voor de uitwerking van de SAF roadmap en de aanpak op
de energietransitie. Deze worden nog voor de komende zomer met de Tweede Kamer gedeeld,
zoals aangekondigd in het regeerprogramma. De studies vindt u in de bijlagen bij deze
brief.

Niet-CO2 klimaateffecten

In maart 2023 heeft het Ministerie van IenW de beleidsaanpak voor niet-CO2-klimaateffecten van de luchtvaart aan de Kamer gestuurd3. Onderdeel van de aanpak is meer en gerichter onderzoek, omdat er nog veel onbekend
is over deze niet-CO2-klimaat-effecten van luchtvaart. Er zijn recent twee onderzoeken uitgevoerd naar
1) Scenario’s voor klimaatneutrale luchtvaart en 2) Maatschappelijke kosten van niet-CO2-klimaateffecten.

Uit deze onderzoeken blijkt onder andere dat in scenario’s waar de CO2-uitstoot van vliegen wordt beperkt, er nog steeds sprake is van een aanzienlijke
niet-CO2 klimaatimpact. Mogelijkheden om de niet-CO2 klimaatimpact te reduceren zijn onder andere de inzet duurzame luchtvaartbrandstoffen
en het gericht inzetten van duurzame brandstoffen op bepaalde vluchten. Uit het tweede
onderzoek blijkt dat de huidige manier om maatschappelijke kosten van niet-CO2-klimaateffecten mee te wegen, namelijk met een constante wegingsfactor en één prijs,
nog steeds aansluit bij de huidige wetenschappelijke kennisbasis over niet-CO2 klimaateffecten4, 5. De uitkomsten van bovenstaande onderzoeken worden in Europees verband gedeeld en
dragen bij aan gezamenlijke kennisopbouw en samenwerking. De onderzoeken zijn als
bijlagen bij deze brief gevoegd.

State Action Plan

Bij deze Kamerbrief ontvangt u een geactualiseerd «State Action Plan» voor CO2-reductie in de internationale burgerluchtvaart 6. Dit plan zal op korte termijn namens het Koninkrijk der Nederlanden ingediend worden
bij de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO. Het State Action Plan is een
initiatief van ICAO uit 2010, waarbij lidstaten iedere drie jaar rapporteren over
acties die zij nemen om CO2-emissies van de burgerluchtvaart te reduceren. Het laatste volledige plan van Nederland
is in 2022 ingediend7.

Dit plan bestaat uit drie delen: het eerste deel is een introductie met statistieken
over de Nederlandse luchtvaart. Het tweede deel gaat in op de gezamenlijke aanpak
van de European Civil Aviation Conference (ECAC) om CO2-reductie in de luchtvaart te realiseren. In het derde deel staan de nationale beleidsacties
die een uitwerking zijn, of in het verlengde liggen van de aanpak van ECAC. In het
State Action Plan worden geen nieuwe beleidsmaatregelen aangekondigd.

Update herziening Europese richtlijn Energiebelasting

De motie Van Raan en Van Otterloo8 verzoekt de regering om een nieuw luchtvaartverdrag af te sluiten, dan wel te agenderen,
met het doel internationale afspraken te maken over het belasten van vliegtuigbrandstof.
Op mondiaal niveau lopen er geen gesprekken over het invoeren van een kerosine belasting.
Wel is het belasten van kerosine onderdeel van de herziening van de Europese richtlijn
voor Energiebelasting (ETD). In de ETD worden minimumtarieven voor energiedragers,
zoals bijvoorbeeld accijnstarieven voor fossiele brandstoffen, vastgelegd. Bij de
belasting wordt onderscheid gemaakt op basis van de energiewaarde en het effect op
het milieu.

Het oorspronkelijke ETD-voorstel is op 14 juli 2021 gepubliceerd, als onderdeel van
het Fit-for-55 pakket. Sindsdien wordt hierover onderhandeld. De ETD is een fiscaal
dossier, waarvoor unanimiteit vereist is in de besluitvorming. Het Hongaarse voorzitterschap
heeft in 2024 een compromisvoorstel gedaan wat dient als vertrekpunt voor de onderhandelingen
onder het Poolse voorzitterschap, dat tot en met juli 2025 loopt. De laatste informatie
over de onderhandelingen heeft de Kamer in november jl. van het Ministerie van Financiën
ontvangen.9 De motie Van Raan en Van Otterloo is onderdeel van de onderhandelingen en wordt hiermee
afgedaan.

Onderzoek naar uitstoot zakelijk vliegen

Naar aanleiding van een toezegging aan het lid Kröger10 is er een onderzoek uitgevoerd naar hoe het zakelijk vliegen beter in beeld gebracht
kan worden.11 Uit de verkenning bleek dat er onvoldoende zicht was op de uitstoot van de zakelijke
luchtvaart, zijnde alle passagiers (ongeacht reisklasse) met een zakelijk vluchtdoel.
Daarom heeft NLR in opdracht van het Ministerie van IenW de omvang van de CO2 uitstoot voor zakelijk vliegen in kaart gebracht.12 Uit het onderzoek blijkt dat de Nederlandse zakelijke vliegmarkt ongeveer 30% van
de vliegtuigpassagiers omvat en verantwoordelijk is voor 29,7% van de totale CO2-uitstoot van Nederlandse vliegtuigpassagiers. De resultaten van dit onderzoek vindt
u in de bijlagen bij deze brief.

De gegevens uit het onderzoek worden gedeeld met de Coalitie Anders Reizen. De Coalitie
Anders Reizen omvat ruim 70 grote organisaties uit het Nederlandse bedrijfsleven met
een vertegenwoordiging van 550.000 medewerkers. De gemeenschappelijke ambitie van
de Coalitie Anders Reizen is om de CO2-uitstoot van zakelijk reizen te halveren in 2030 t.o.v. 2016. De inzichten uit het
onderzoek zijn nuttig bij het invullen van deze ambitie.

Minimale doelstelling eMCO (extended Minimum-Crew Operations)

De motie Peter de Groot13 verzoekt de regering om bij European Union Aviation Safety Agency (EASA) te bepleiten
dat de minimale doelstelling van het Extended Minimum Crew-traject «veiligheid verhogen»
moet zijn en om zolang het onderzoek loopt te blijven vliegen met als uitgangspunt
«twee piloten in de cockpit».

Nederland is voor continue verbetering van de veiligheid en voorstander van technologische
ontwikkelingen die daaraan bijdragen. Vliegtuigbouwers ontwikkelen nieuwe cockpitconcepten
die erop gericht zijn om één van de piloten tijdens specifieke fases van de vlucht
te vervangen door technologie. EASA doet onderzoek naar de veiligheid van dit concept
en treft voorbereidingen voor mogelijke regelgeving.

Het Ministerie van IenW stelt dat de doelstelling van het concept van het vliegen
met één piloot minimaal «veiligheid verhogen» moet zijn. In november 2024 heeft EASA
bevestigd het eens te zijn met dit standpunt. Nieuwe concepten worden in de eerste
fase alleen goedgekeurd door EASA als de veiligheid wordt verhoogd zonder de werkwijze
te veranderen, dus met twee piloten aan boord. Verdere wijzigingen worden door EASA
alleen overwogen als de veiligheidsvoordelen overtuigend kunnen worden aangetoond.
Hiermee wordt de motie de Groot afgedaan.

Rapportages NLR inzake externe veiligheid luchtvaart

Vliegen is de veiligste vorm van vervoer. Toch kunnen ook hierbij ongevallen plaatsvinden
waarbij (dodelijke) slachtoffers vallen. De kans dat een vliegtuig of helikopter neerstort,
is het grootst tijdens de start en landing, dus nabij de luchthaven of helihaven.
Voor het voorkomen van slachtoffers in de omgeving van de luchthaven wordt er een
veiligheidszone gehanteerd tussen luchthavens en de omgeving.

Om de externe veiligheidsrisico’s voor luchtvaart te bepalen zijn door het Nederlands
Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) geactualiseerde parameters opgeleverd14. Deze rapportages zijn onderdeel van een meerjarenprogramma voor actualisering van
het model om de externe veiligheidsrisico’s te bepalen. Omdat na verloop van tijd
meer gegevens over bijvoorbeeld ongevalskansen beschikbaar komen doordat nieuwere
toestellen meer worden ingezet, kan zo een betere risicobepaling worden uitgevoerd.
In het algemeen laten de actualisaties zien dat de risico’s op dodelijke slachtoffers
in de omgeving van luchthavens (beperkt) kleiner zijn geworden. Zodra de regelgeving,
waarin deze parameters gebruikt worden, wordt aangepast, zullen deze nieuwe gegevens
worden opgenomen.15

Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen 2024

In opdracht van het Ministerie van IenW wordt elk jaar door SEO Economisch Onderzoek
een benchmark naar luchthavengelden en overheidsheffingen uitgevoerd. De rapportage
van de Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen 2024 is bijgevoegd.16

De benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen geeft een indicatie van het niveau
van de kosten voor luchtvaartmaatschappijen op Schiphol en twaalf belangrijke concurrerende
luchthavens. Deze kosten bestaan uit luchthavengelden, Air Traffic Control (ATC)-heffingen
en overheidsheffingen. In deze benchmark wordt berekend wat op de verschillende luchthavens
voor een identiek pakket vluchten, dat representatief is voor Schiphol, aan deze kosten
betaald zou moeten worden.

Uit de benchmark 2024 blijkt dat drie luchthavens een hoger prijsniveau hebben dan
Schiphol. De luchthavens met een hoger prijspeil zijn net als in 2023 Londen Heathrow,
Frankfurt en Londen Gatwick. Negen luchthavens hebben een lager prijspeil. Dit zijn
München, Düsseldorf, Zürich, Parijs Charles de Gaulle, Brussel, Istanbul, Kopenhagen,
Madrid en Dubai. Het nominale prijsniveau van Schiphol is in 2024 met 13% gestegen
ten opzichte van 2023. Ongeveer een derde van deze stijging is toe te schrijven aan
hogere passagiersgelden. Verhogingen van de securitygelden en passagiersbelastingen
nemen elk ongeveer een kwart van de totale stijging voor hun rekening. De rest van
de stijging (ongeveer 15 procent) wordt verklaard door een toename van de landingsgelden
en luchtverkeersleiding (ATC) heffingen.

Deze benchmark heeft betrekking op 2024 en daarom is de voorgenomen verhoging van
de luchthavengelden per april 2025 nog niet meegenomen. Of deze verhoging zal leiden
tot een andere positie van Schiphol in de rangorde hangt ook af van de ontwikkeling
van het prijspeil op de andere luchthavens en zal blijken uit de benchmark van volgend
jaar.

Vluchten naar Suriname

Tijdens het Commissiedebat Luchtvaart van 4 februari jl. en het Tweeminutendebat van
19 februari jl. is aandacht gevraagd voor hoge ticketprijzen op vluchten naar Suriname.
Het Ministerie van IenW werd opgeroepen om in gesprek te gaan met Suriname, omdat
er sprake zou zijn van strikte bilaterale luchtvaartafspraken tussen Nederland en
Suriname, waardoor nieuwe aanbieders niet zomaar kunnen toetreden.

Hierbij ontvangt de Kamer de aan het lid El Abassi (DENK) toezegde schriftelijke reactie.
De Luchtvaartovereenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname
van 16 oktober 1990 is in 2006 verder is geliberaliseerd.17

Sindsdien kunnen er door zowel Nederland als Suriname drie luchtvaartmaatschappijen
per land worden aangewezen voor de exploitatie van luchtdiensten tussen Nederland
en Suriname. Hiermee is er voldoende ruimte voor toetreding van nieuwe aanbieders
op die markt.

Voor wat betreft de hoogte van ticketprijzen geldt dat luchtvaartmaatschappijen hun
tarieven vaststellen op grond van commerciële afwegingen. Als er door een luchtvaartmaatschappij
onredelijk hoge tarieven zouden worden gehanteerd als gevolg van misbruik van een
dominante positie kan het Ministerie van IenW daarover in overleg treden met Suriname.
Daar zijn echter op dit moment geen concrete indicaties voor. Daarnaast kan de Autoriteit
Consument en Markt op grond van het mededingingsrecht daar zelfstandig of op basis
van klachten van consumenten onderzoek naar doen.18

Reactie op het ESB-artikel «Vestigingsklimaat vereist veel minder vliegbewegingen
dan ministerie stelt»

Op 5 februari heeft de vaste Kamercommissie voor IenW verzocht19 om een schriftelijke reactie op het artikel «Vestigingsklimaat vereist veel minder
vliegbewegingen dan ministerie stelt» van Manshanden & Buurma dat op 4 februari is
verschenen in ESB20. Aangezien in het verzoek werd gevraagd om de verschillen van inzicht met het bestaande
onderzoek (de bestemmingenanalyse uit 2022) met wetenschappelijke bronnen te onderbouwen,
is het onafhankelijke SEO Economisch Onderzoek ingeschakeld en gevraagd een review
op dit artikel te leveren21. De review vindt u als bijlage bij deze brief. Het verzoek van de Kamercommissie,
de review en deze schriftelijke reactie geven ook voor een deel invulling aan vragen
die over dit thema politiek-maatschappelijk op gezette tijden leven en waarnaar in
de toekomst verwezen kan worden.

Uit de reflecties van SEO blijkt dat een aantal stellingen en observaties van de auteurs
van het artikel niet of gedeeltelijk correct zijn. Daarnaast is het belangrijkste
inzicht van SEO op basis van de review:

«We concluderen dat de alternatieve berekening van Manshanden & Buurma (2025) uit
gaat van een andere definitie van de onderliggende GaWC-index. Hun analyse biedt daarom
geen zuivere vergelijking ten opzichte van IenW (2022a), terwijl dit in het artikel
onterecht wel gesuggereerd wordt. De conclusie van Manshanden & Buurma (2025) dat
een andere (juiste) toepassing van de door IenW (2022a) gebruikte methode zou resulteren
in een lagere inschatting van het benodigd aantal vliegbewegingen om het vestigingsklimaat
in stand te houden kan niet getrokken worden op basis van de door de auteurs uitgevoerde
analyse».

Het Ministerie van IenW verwijst in het verlengde daarvan naar de Hoofdlijnenbrief
Schiphol22 van 24 juni 2022. Daarin was al te lezen dat het moeilijk is om wetenschappelijk
hard te onderbouwen waar de grens ligt van het aantal vliegtuigbewegingen dat minimaal
nodig is om de kwaliteit van het netwerk op Schiphol te borgen. De review onderstreept
die moeilijkheid. Welke methodologie ook wordt gehanteerd, een uitspraak over de omvang
van Schiphol in relatie tot behoud van netwerkkwaliteit en aantrekkelijkheid van het
vestigingsklimaat zal altijd omgeven zijn met dilemma’s en onzekerheden. In de bestemmingenanalyse
bij de Hoofdlijnenbrief werd benadrukt dat de berekende benodigde omvang als «richtinggevend»
beschouwd moet worden en dat er een aantal kanttekeningen bij de analyse is te plaatsen.

De focus in het ESB-artikel lag op de relatie tussen het netwerk van Schiphol en het
vestigingsklimaat. In dit verband kan verwezen worden naar het recente onderzoek van
Decisio naar het belang van Schiphol voor economie en vestigingsklimaat23. Uit dit onderzoek blijkt dat de internationale verbindingen de belangrijkste meerwaarde
van Schiphol voor Nederland zijn. De internationale bereikbaarheid is een belangrijke
vestigingsplaatsfactor en cruciaal voor Nederland als open economie. Een hubluchthaven
als Schiphol heeft een relatief groot netto effect op de economie. Het extra vluchtenaanbod
zorgt voor lagere bedrijfskosten en de productiviteit kan daardoor verhoogd worden.

Kennisagenda Luchtvaart

Het Ministerie van IenW heeft een Kennisagenda Luchtvaart opgesteld. In deze kennisagenda
zijn vragen opgenomen die relevant zijn voor beleid en toezichthouder. Deze vragen
zijn onderverdeeld in twaalf kennisgebieden, waaronder netwerk en luchtvaarteconomie,
leefomgeving, duurzame energiedragers en mens en maatschappij. De kennisagenda helpt
om de schaarse tijd en middelen in te zetten op de belangrijkste vragen. De kennisagenda
wordt benut in het contact met kennisinstituten zoals het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum
(NLR) en het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM). De kennisvragen zelf worden
jaarlijks geëvalueerd en – waar nodig – aangevuld of aangepast. Het is een levend
document, dat mee kan bewegen met nieuwe ontwikkelingen en zodoende richting geeft
in het prioriteren van de kennisbehoefte op het gebied van luchtvaart. De Kennisagenda
Luchtvaart is als bijlage bij deze brief gevoegd.24

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener