Brief regering : Kabinetsreactie op de WBSO-evaluatie 2025

33 009
Innovatiebeleid

Nr. 670
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 april 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van Financiën
– Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane, over de uitkomsten van de evaluatie van
de Wet Bevordering Speur en Ontwikkelingswerk (WBSO) en de S&O-aftrek voor ondernemers
die niet onder de loonheffingen vallen.

Met dit rapport wordt invulling gegeven aan de verplichting fiscale regelingen periodiek
te evalueren conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Met het evaluatieonderzoek
wordt inzicht verkregen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling, alsook
in de vraag of en waar verbeteringen nodig zijn. De voorgaande evaluatie werd in 2019
afgerond en ging over de periode 2011–2017.1 Dit evaluatieonderzoek kijkt naar 2018–2022. In deze brief reflecteer ik op de belangrijkste
bevindingen uit de evaluatie. Ook schets ik acties die ondernomen zullen worden ten
aanzien van de aanbevelingen die daaraan gekoppeld zijn.

Doelstelling

De WBSO heeft als doel om een deel van de R&D-werkzaamheden bij bedrijven te stimuleren
en een bijdrage te leveren aan een goed vestigingsklimaat voor R&D- bedrijven in Nederland.
De WBSO is een generiek innovatie-instrument met in 2022 een budget van € 1.336 miljoen
(0,14% van BBP) gericht op het stimuleren van research & development (R&D) in den
brede. Daarmee is het een belangrijk instrument in het kader van de doelstelling om
3% van het BBP aan R&D uit te geven in Nederland. De WBSO stimuleert een deel van
R&D-werkzaamheden, aangeduid als speur- en ontwikkelingswerk (S&O). Criteria hierbij
zijn dat het gaat om projecten van technisch nieuwe innovaties, die zien op de ontwikkeling
van eigen producten, processen of programmatuur, of technisch-wetenschappelijk onderzoek.
Bedrijven kunnen de kosten van S&O verlagen doordat zij een deel van die kosten in
mindering mogen brengen op de af te dragen (loon)belasting. Dit betreft loonkosten
en kosten of investeringen die nodig zijn voor het verrichten van de werkzaamheden
binnen S&O-projecten.

De WBSO beoogt R&D te stimuleren omdat innovaties een breder effect hebben in de economie
en maatschappij (kennisspillovers). Meer R&D-activiteiten zouden hiernaast ook moeten
leiden tot betere economische prestaties bij bedrijven. Daarnaast is een belangrijk
doel van de WBSO om het vestigingsklimaat2 te bevorderen voor R&D bedrijven in Nederland. De WBSO, maar ook de innovatiebox,
zijn hierin van belang omdat andere landen ook in grote mate vergelijkbare instrumenten
hebben.

Doelgroepbereik

Het overgrote deel, zo’n 97%, van de WBSO-gebruikers is mkb'er. De helft daarvan zijn
micro-bedrijven met 1–9 werknemers. Het aandeel grootbedrijf is zo’n 3%. Het grootbedrijf
is goed voor 37% (€ 513 miljoen) van de totale afdrachtvermindering op basis van de
WBSO, het mkb dus voor 63%. Een aandachtspunt dat uit de evaluatie naar voren komt,
is een afname in doelgroepbereik wanneer de WBSO-gebruikers afgezet worden tegen R&D-bedrijven
in Nederland, zoals gemeten met de CBS R&D-enquête. In 2021 maakte 64% van bedrijven
die naar eigen zeggen R&D-activiteiten uitvoeren in Nederland, ook gebruik van de
WBSO. In 2013 was dit nog 73%. De daling in deze periode vond met name plaats tegen
het einde van de vorige evaluatieperiode (2011–2017), maar het gemeten doelgroepbereik
is niet gestegen tijdens de huidige evaluatieperiode.

Aanbeveling doelgroepbereik

De ogenschijnlijk groeiende discrepantie tussen uitgevoerde R&D door bedrijven en
uitgevoerde S&O binnen de WBSO, heeft mijn aandacht en vereist nader onderzoek. In
overleg met het CBS wordt dan ook een onderzoek gestart naar het verschil tussen deze
groepen, zoals aangeraden in de evaluatie. Op basis hiervan zal de afweging gemaakt
worden of de criteria voor WBSO nog voldoende aansluiten op de uitvoering van R&D
zoals we die willen stimuleren in Nederland. Tussentijds zal ook verder verkend worden
of er in de communicatie over de WBSO nog verbeteringen aangebracht kunnen worden,
voor het geval er nog altijd misverstanden bestaan over de activiteiten die onder
de WBSO vallen. In beide benaderingen is het van belang om in gesprek te gaan met
bedrijven, zowel die WBSO gebruiken, als die dat niet doen. De voortgang op of resultaten
van deze verkenningen zullen deel uitmaken van de brief over de WBSO die jaarlijks
op Prinsjesdag verstuurd wordt.

Doeltreffendheid en doelmatigheid van de WBSO

Bevindingen doeltreffendheid

De onderzoekers beoordelen de WBSO als overwegend doeltreffend. De WBSO stimuleert
S&O- en R&D-investeringen bij bedrijven, zorgt ervoor dat meer bedrijven S&O-activiteiten
doen en creëert met door haar gestimuleerde R&D-investeringen additionele kennisspillovers.
Naast het effect op R&D wordt de WBSO ook als een doeltreffend vestigingsklimaatinstrument
gezien.

De mate waarin bedrijven extra S&O- en R&D-investeringen doen, wordt inzichtelijk
gemaakt door een bang-for-the-buck te berekenen. Dit geeft aan hoeveel euro extra S&O- of R&D-investeringen gedaan worden
per extra euro minder loonheffing (hierna: belastingkorting). Uit de evaluatie blijkt
dat een extra euro belastingkorting door de WBSO leidt tot een additionele investering
van € 0,41 in termen van S&O-uitgaven, wat overeenkomt met € 0,52 miljard extra S&O-uitgaven.
In termen van R&D leidt de WBSO voor iedere euro belastingkorting tot € 0,81 extra
R&D-uitgaven, wat overeenkomt met € 1,02 miljard extra R&D-uitgaven in 2022. Verder
blijkt dat door de WBSO meer bedrijven S&O-activiteiten ondernemen. Zo zorgt 1% verlaging
van de netto-kosten van S&O door de WBSO bij een onderneming ervoor dat dit type onderneming
aan circa 0,46% extra S&O-activiteiten gaat doen.

Deze extra R&D-activiteiten zorgen naar schatting voor een publiek economisch rendement
van jaarlijks € 2,6 tot € 3,1 miljard op de langere termijn. Een groot deel hiervan
is te danken aan de kennisspillovers gegenereerd door de WBSO: tussen de 23% en 64%
van het totale economische rendement.

Hoewel de WBSO dus S&O- en R&D-investeringen aanjaagt, is een aandachtspunt dat de
effectiviteit van de WBSO is teruggelopen ten opzichte van de voorgaande evaluatieperiode.
Het rapport benoemt enkele mogelijke oorzaken voor deze daling. Eén daarvan is de
krapte op de arbeidsmarkt die R&D-intensieve bedrijven ondervinden. Dit kan bedrijven
ervan weerhouden nog meer in R&D te investeren omdat zij simpelweg niet het extra
personeel kunnen vinden, ondanks de prikkel om uit te breiden die uitgaat van de WBSO.
Daarnaast valt de kanttekening te maken dat specifiek micro-ondernemingen door de
WBSO gemiddeld niet meer S&O-investeringen doen.

Op basis van de enquête, ingevuld door ca. 5.000 WBSO-gebruikers, wordt de regeling
ook doeltreffend bevonden voor het stimuleren van innovatieve en economische prestaties
van bedrijven. De WBSO wordt gezien als belangrijk voor het vestigingsklimaat, zeker
voor R&D-intensieve bedrijven. Wel blijkt uit de enquête dat bij de keuze om al dan
niet in Nederland te investeren diverse factoren, waar de WBSO er één van is, vooral
in samenhang worden bezien. Niet bij alle WBSO-gebruikers is vestigingsklimaat een
belangrijk thema. Circa 84% van de gebruikers heeft geen vestiging in het buitenland
en overweegt dat ook niet.

Bevindingen doelmatigheid

Het vaststellen van de doelmatigheid van een generieke, fiscale regeling als de WBSO,
die ook een dubbele doelstelling kent, vormt een uitdaging. Wanneer de opbrengsten,
kosten en alternatieven worden afgewogen, concluderen de onderzoekers desondanks dat
de WBSO overwegend macrodoelmatig is. Wel blijkt dat voor microbedrijven minder effecten
gevonden worden. Desalniettemin lijkt de WBSO nog altijd het meest geschikte instrument
te zijn om op grote schaal additionele S&O/R&D bij bedrijven te stimuleren. De evaluatie
beoordeelt ook de uitvoering van de WBSO als microdoelmatig: de uitvoeringskosten
zijn een bescheiden 1,4% van het totale WBSO-budget en de administratieve lasten zijn
proportioneel tot de baat die ondernemingen ervaren van de WBSO.

Aanbevelingen doeltreffendheid en doelmatigheid

Er worden aanbevelingen gedaan ten aanzien van de doelstelling van de WBSO, mogelijkheden
om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling te verbeteren en voor vervolgonderzoek.
De eerste aanbeveling ziet overkoepelend op de doelstelling van de WBSO. Aangeraden
wordt om deze aan te scherpen en te expliciteren. Concreet vereist dit een afweging
over de insteek van de WBSO: wordt met name beoogd zo breed en generiek mogelijk bedrijven
te stimuleren aan R&D te doen, of wordt met name beoogd zo groot mogelijke kennisspillovers
te genereren en daarmee een focus aan te brengen op de meest R&D-intensieve bedrijven?
Het is van belang dit scherp te hebben, wil er gericht gewerkt kunnen worden aan het
verhogen van de doeltreffendheid van de regeling.

Op het vlak van doeltreffendheid en doelmatigheid wordt vervolgens aanbevolen:

• te onderzoeken of een incrementeel element3 de doeltreffendheid van de WBSO kan verhogen;

• te onderzoeken of een carry-forward optie van belastingkorting naar een volgend jaar een uitkomst kan bieden voor de
verzilveringsuitdagingen;

• te onderzoeken waarom het doelgroepbereik af lijkt te nemen (zie bovenstaand voor
opvolging hiervan), en mocht dit relevant worden na een toename in WBSO-gebruik

• eventueel de WBSO in grotere mate te richten op radicale R&D om kennisspillovers te
vergroten en zo de doeltreffendheid te verbeteren.

Belangrijke randvoorwaarden voor een effectieve WBSO die hierbij genoemd worden, zijn
voldoende beschikbaarheid van R&D-talent en voorspelbaarheid van het instrument zelf.
Bij doorontwikkeling van de WBSO gericht op het verbeteren van de doeltreffendheid,
moeten beide aspecten dan ook in ogenschouw worden genomen. Aan het de beschikbaarheid
van voldoende (R&D-)talent wordt momenteel in diverse EZ-trajecten aandacht besteed,
zoals het 3%-actieplan, het Ondernemerspact en het Actieplan Groene en Digitale Banen.
Signalen uit deze trajecten en verdere gesprekken met bedrijven neem ik mee in de
opvolging van deze evaluatie, om een beeld te krijgen van het effect van dit knelpunt
op de doeltreffendheid van de WBSO.

Grote aanpassingen zoals een incrementeel deel, focus op radicale innovatie of een
carry-forward optie, zijn aanbevelingen die goed onderzocht moeten worden op effectiviteit, maar
ook op gevolgen voor het doelgroepbereik en de uitvoering. Ook moeten eventuele aanpassingen
in lijn zijn met de doelstelling van de WBSO. Over het aanscherpen van de doelstelling
zal het kabinet dan ook eerst een besluit moeten nemen. Daarna is het belangrijk om
het effect van de mogelijke aanpassingen aan de WBSO te wegen in relatie tot het effect
dat deze krapte op de arbeidsmarkt heeft op de investeringsbeslissing van bedrijven.
Parallel hieraan zal gestart worden met een interne inventarisatie van de genoemde
beleidsopties, gericht op hun vormgeving en effectiviteit in andere landen. In de
WBSO Prinsjesdagbrief zal ik uw Kamer nader informeren over de doelstelling van de
WBSO, of als dit eerder is en kan in het 3%-actieplan dat ik naar uw Kamer zal sturen.
Ook zal ik u in de Prinsjesdagbrief informeren over de voortgang van de inventarisatie
van beleidsopties en eventuele bevindingen op het gebied van uitvoerbaarheid en haalbaarheid.

Doeltreffendheid en aanbeveling farmaciebrief

De farmaciebrief betreft een specificatie binnen de WBSO, die ziet op geneesmiddelenonderzoek
en hoe aspecten hiervan al dan niet als S&O aangemerkt kunnen worden. Uit de evaluatie
blijkt dat de farmaciebrief van zeer beperkte meerwaarde is. De brief vergroot de
toegang tot de WBSO voor slechts 3,5% van het totaal aan klinisch onderzoek en geneesmiddelenontwikkeling
dat plaatsvindt binnen de WBSO. Zonder de farmaciebrief kunnen opdrachtgevers van
klinisch onderzoek een deel van deze werkzaamheden alsnog onder de WBSO brengen, waardoor
deze verschuiven maar niet buiten de scope van de WBSO komen te vallen. Er zijn aandachtspunten
bij het vestigingsklimaat voor de farmaceutische sector in Nederland, maar deze worden
niet geadresseerd met de farmaciebrief. De farmaciebrief komt gezien de bevindingen
van de eerdere verkenning4 en deze evaluatie dan ook te vervallen vanaf 2027.

Dit betekent niet dat mijn aandacht voor de innovatieve farmaceutische sector in Nederland
afneemt. RVO zal het komende jaar via verschillende kanalen extra informatie beschikbaar
stellen, o.a. met een gerichte online sessie, om de sector goed te informeren over
deze wijziging. Hierin zullen niet alleen de mogelijkheden voor de farmaceutische
sector binnen de WBSO centraal staan, maar ook het bredere instrumentarium aan subsidies
en bedrijfsfinanciering dat bij RVO is ondergebracht, zoals bijvoorbeeld het Innovatiekrediet.
Daarnaast ondersteun ik de activiteiten van Centre for Future Affordable Sustainable Therapy development (FAST) om therapieontwikkeling te versterken. FAST zal daarbij ook aandacht hebben
voor het versterken van klinisch onderzoek in Nederland door bij te dragen aan het
Nationaal Actieplan Klinisch Onderzoek dat door de Dutch Clinical Research Foundation (DCRF) is geïnitieerd.

Aanbevelingen voor het meten van doeltreffendheid en doelmatigheid

In het evaluatierapport worden verschillende aanbevelingen gedaan voor de doorontwikkeling
van de gebruikte onderzoeksmethoden. Ik onderschrijf het belang hiervan om beter inzicht
te krijgen in de werking van de WBSO, ook in samenhang met andere (fiscale) innovatie-instrumenten.
In dit kader wordt er momenteel gewerkt aan de periodieke rapportage van het hele
innovatie- en ondernemerschapsbeleid. Dit onderzoek zal in de zomer uitkomen. Ik zal
onderzoeken in hoeverre opvolging gegeven kan worden aan de aanbevelingen voor vervolgonderzoek
uit de WBSO-evaluatie, zodat zo veel mogelijk van deze inzichten beschikbaar zijn
bij aanvang van de volgende evaluatie van de WBSO (in samenhang met bijvoorbeeld de
innovatiebox).

Uitvoeringspraktijk en administratieve lasten

Sinds de vorige evaluatie zijn er verschillende wijzigingen doorgevoerd die aantoonbaar
hebben geleid tot meer flexibiliteit en een verlaging van de administratieve lasten
bij het aanvragen van WBSO. 82% van de respondenten van de enquête geeft aan van mening
te zijn dat de baten van de WBSO opwegen tegen de inspanning die daarvoor nodig is.
Ook dit is een positiever beeld dan in de voorgaande evaluatie. De klanttevredenheidsonderzoeken
van RVO laten eveneens een positief beeld zien, met een stijging in beoordeling van
7,1 tot een 7,9 in de evaluatieperiode. Verbeterpunten die de evaluatie benoemt relateren
met name aan de administratieve lasten die bedrijven ondervinden in het bijhouden
en verantwoorden van uren en kosten. Dit hangt samen met het gevoel van gebruikers
dat de eisen aan deze registratie strenger geworden zijn, waardoor bedrijven een steeds
uitgebreidere administratie moeten bijhouden.

Aanbeveling administratieve lasten

Er wordt aangeraden om verder te verkennen hoe de administratie van uren en werkelijke
kosten en uitgaven versimpeld kan worden. Dit zal ik dan ook onderzoeken en hier zal
ik over rapporteren in de komende WBSO Prinsjesdagbrief. De verantwoording moet in
verhouding blijven staan tot het verkregen voordeel uit de WBSO, maar moet ook werkbaar
zijn voor bedrijven en uitvoeringsorganisaties RVO en de Belastingdienst. Deze balans
moet zorgvuldig afgewogen worden, ook gezien het feit dat de afdrachtvermindering
om grote bedragen kan gaan.

Hiernaast wordt de aanbeveling gedaan om het forfaitair uurloon te verhogen. Dit uurloon
wordt gebruikt voor nieuwe bedrijven die nog geen geschiedenis aan loonkosten hebben
waarmee een gemiddeld uurtarief berekend kan worden. Voor de eerste twee jaar wordt
voor deze bedrijven het forfaitair uurloon van 29 euro gebruikt om hun afdrachtvermindering
te berekenen. De evaluatie stelt dat dit voor sommige bedrijven en sectoren te laag
is en weg begint te lopen bij de daadwerkelijke loonkosten. Het forfaitaire uurloon
zal dan ook opgehoogd worden naar 33 euro per 2027. Daarmee valt het forfaitaire uurloon
nog net onder de mediaan van de daadwerkelijke uurlonen. Deze verhoging zal structureel
gefinancierd worden binnen het reeds beschikbare budget van de WBSO.

Afrondend

Het kabinet staat voor stabiel en voorspelbaar fiscaal beleid, ook ten aanzien van
de WBSO. De voorspelbaarheid van de regeling is een randvoorwaarde voor een doeltreffende
en doelmatige WBSO. Daarom is een horizonbepaling niet aan de orde. De uitkomsten
van deze evaluatie geven ook geen aanleiding tot het opnemen van een horizonbepaling.
Het kabinet informeert u nader over de opvolgingen van de in deze brief aangekondigde
verkenningen in de WBSO Prinsjesdagbrief.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts