Brief regering : Scrubber waswater lozingen en overige milieuaspecten

Nr. 479
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2025

Tijdens het Commissiedebat Maritiem op 3 oktober jl. is aan Kamerlid De Hoop toegezegd
om vóór het volgende commissiedebat Maritiem de Kamer schriftelijk te informeren over
de inzet van Nederland voor internationale afspraken met betrekking tot lozing van
waswater van de zwavelscrubbers (hierna: scrubbers)) en overige milieuaspecten. Met
deze brief wordt invulling gegeven aan de toezegging. Deze brief zal grotendeels ingaan
op de inzet van Nederland ten aanzien van waswaterlozingen door scrubbers en daarnaast
een korte stand van zaken geven over andere milieuaspecten, specifiek het lozen van
chemische ladingrestanten op zee en het bijmengen van afval in stookolie van zeeschepen.

Scrubbers

De Noordzee is een zwavel emissiebeheersgebied waar strengere normen gelden voor zwaveluitstoot
door schepen. Die normen kunnen worden bereikt door gebruik te maken van zwavelarme
brandstoffen of door gebruik te maken van een emissiereductiemethode zoals een scrubber.
Schepen die scrubbers hebben geïnstalleerd kunnen blijven varen op zware stookolie
en tegelijkertijd voldoen aan de gestelde eisen in emissiebeheersgebieden. Scrubbers
zorgen ervoor dat er minder zwavel naar de lucht wordt uitgestoten. Dit resulteert
bij open-loop scrubbers in een lozing naar het mariene milieu omdat deze scrubbers
waswater in zee lozen. Het merendeel van de schepen dat vaart met scrubbers vaart
met zogenaamde open loop scrubbers. Deze gebruiken zeewater om zwavel uit de uitstoot
van het schip te wassen. Deze scrubbers verzamelen het restafval (sludge) dat wordt
afgegeven aan havenontvangstvoorzieningen, en lozen het gebruikte waswater in zee.
Dit waswater bevat onder andere PAKs1 en zware metalen2. Hybride en closed-loop scrubbers lozen niet altijd, of nooit, het waswater in zee3.

Er zijn zorgen over de schadelijke effecten van deze lozingen voor het mariene milieu.
Hoewel er verschillen van inzicht bestaan over de mate waarin de lozingen van waswater
bijdragen aan de totale vervuiling van het mariene milieu, staat het vast dat dit
type lozingen niet bijdragen aan het behalen van een goede milieutoestand van onze
nationale wateren4, zo ook gemeld in de Kamerbrief over dit onderwerp van 17 juni 2024 jongstleden5.

Huidige kaders en regelgeving

In Nederlandse wateren is het toegestaan om scrubber waswater te lozen, dit is in
lijn met Europese wetgeving6 en internationale wetgeving van de Internationale Maritieme Organisatie (hierna:
IMO). De Europese zwavelrichtlijn bepaalt dat de lidstaten moeten toestaan dat schepen
van alle vlaggen in hun havens, territoriale zeewateren, exclusieve economische zones
en zones met verontreinigingsbeheersing gebruik kunnen maken van emissiereductiemethoden
als een alternatief voor het gebruik van zwavelarme scheepsbrandstoffen. Daarmee moeten
dezelfde reducties worden behaald als met het gebruik van zwavelarme brandstoffen.
Het waswater dat wordt geloosd moet voldoen aan de eisen die daaraan in een IMO richtlijn
worden gesteld7. IMO richtlijnen zijn over het algemeen vrijwillig van aard. Het gebruik van alternatieve
emissiereductiemethoden en de IMO richtlijn met lozingseisen heeft Nederland in nationale
wateren verplicht gesteld in de Regeling voorkoming van verontreiniging door schepen.
Aanvullend verplicht de Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM) lidstaten
om de goede milieutoestand (GMT) op zee te realiseren. Eén van de voorgeschreven elf onderdelen
waarvoor de GMT behaald moet worden betreft verontreinigde stoffen in zee. De GMT
wordt behaald als de concentraties van vervuilende stoffen zodanig zijn dat er geen
verontreinigingseffecten optreden. Momenteel wordt voor de Noordzee de GMT voor verontreinigde
stoffen in zee niet behaald. Dat geldt vooral voor persistente, bioaccumulerende en
toxische stoffen, zoals PAK’s. Door hun eigenschappen zijn ze alomtegenwoordig en
blijven ze nog lang in het mariene milieu aanwezig.

Huidige inzet in internationale en Europese context

Nederland zet zich in voor regulering in IMO verband omdat dit de meest effectieve
manier is om voor de internationale zeevaart sectormaatregelen te treffen. Nederland
opereert hierin gemeenschappelijk met de EU. Gezien het beperkte internationale draagvlak
in IMO voor het reguleren van scrubber waswaterlozingen is het echter onzeker of,
en wanneer, dit tot nieuwe internationale wetgeving leidt.

Naast inzet in IMO om internationale regelgeving te ontwikkelen wordt verkend of regionale
harmonisatie van wetgeving mogelijk is, zodat regionaal duidelijkheid wordt verschaft
aan de sector en al te grote verschillen in nationale wetgeving worden voorkomen8. Verschillende (omringende) landen hebben nationale verboden ingesteld voor het lozen
van scrubber waswater, waaronder in België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk,
en Zweden. Mogelijkheden tot regionale harmonisatie van wetgeving worden momenteel
besproken in OSPAR9 verband. In april dit jaar wordt daar gesproken over het voorstel voor een regionaal
verbod op het lozen van scubber waswater binnen 12 Nautische mijl vanuit de kust óf
in binnenwateren en havens, waar Nederland gevraagd zal worden naar de Nederlandse
inzet op dit onderwerp.

Overleg met sector

Gedurende de afgelopen periode heeft het ministerie met verschillende belanghebbenden
gesproken over mogelijke beleidsstappen ten aanzien van lozingen van zwavelscrubbers.
Vanuit de milieuorganisaties wordt al langer gepleit voor het implementeren van een
volledig verbod op scrubber waswaterlozingen. De Haven van Amsterdam is voorstander
van een landelijk of regionaal verbod. Bij uitblijven van internationale of nationale
verboden heeft het Havenbedrijf Amsterdam per 1 januari 2025 een verbod ingevoerd
voor het gebruik van zwavelscrubbers in open loop modus in combinatie met de brandstof
stookolie door afgemeerde schepen10. Het Havenbedrijf van Rotterdam kan een verbod op waswaterlozingen van open-loop
scrubbers in havens en binnenwateren, op termijn, steunen. Hierbij vinden ze het van
belang dat er aandacht is voor de mogelijk extra verwerkingscapaciteit aan land en
een werkbare termijn van inwerkingtreding. Ook zijn er gesprekken gevoerd met de Nederlandse
Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR) en de Nederlandse Maritieme Maakindustrie
(NMT). Zij zijn geen voorstander van plaatselijke, nationale of internationale verboden
op het lozen van scrubber waswater. Er leven bij hen zorgen over de impact van een
verbod op de ontwikkeling van toekomstige technologie zoals On-board Carbon Capture
en Storage (OCCS) en de financiële impact van een verbod op reders. Wanneer een schip
vaart in een gebied waar een lozingsverbod geldt zal namelijk omgeschakeld moeten
worden naar laagzwavelige (duurdere) brandstoffen. De precieze financiële impact is
sterk afhankelijk is van de routering en operatie van een schip, investeringen door
individuele reders, alsook de reikwijdte van lozingsrestricties. Het voorstel van
KVNR en NMT is om in plaats van een lozingsverbod de internationale richtlijnen met
lozingsnormen voor scrubber systemen aan te scherpen. Tijdens het vorige Commissiedebat
Maritiem op 3 oktober jl. is dit tevens door SGP voorgesteld.

Concluderend over scrubbers

Het lozen van scrubber waswater draagt niet bij aan een verbetering van het mariene
milieu en de milieutoestand van de Nederlandse wateren is op dit moment onvoldoende.
Vanwege het uitblijven van internationale lozingsrestricties en zorgen over de milieu
impact van dit type lozingen heeft een groot aantal landen zelf nationale verboden
ingesteld, waaronder België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk en Zweden.
Waar een deel van de relevante Nederlandse belanghebbenden (KVNR en NMT) geen voorstander
zijn van nationale of internationale verboden op waswater lozingen kunnen de grootste
Nederlandse zeehavens (Amsterdam en Rotterdam) een vorm van een nationaal verbod in
havens steunen. Op basis van deze overwegingen zal Nederland een nationaal verbod
voorbereiden voor lozingen van scrubber waswater door open-loop scrubbers in Nederlandse
havens en binnenwateren. Omdat lozingsrestricties economische gevolgen kunnen hebben
voor Nederlandse reders wordt het toepassingsgebied beperkt tot binnenwateren en havens,
en zal met de sector worden afgestemd over de verdere invulling van een verbod en
het vaststellen van een werkbare implementatietermijn. Dit zal in de loop van 2025
verder worden uitgewerkt. Omdat een aanpak via IMO het meest effectief is voor de
internationale zeevaart, blijft Nederland werken aan het bewerkstelligen van duidelijke
regelgeving binnen bestaande IMO kaders voor scrubber waswater lozingen, bijvoorbeeld
middels aanvullende eisen voor kwetsbare gebieden. Het voorstel om de IMO lozingsnormen
aan te scherpen zal op dit moment niet worden nagestreefd omdat dit lang kan duren
zonder garantie op de gewenste ambitieuze uitkomst. Ook zijn deze lozingsnormen vrijwillig
toe te passen, en zal dit geen verdere bijdrage leveren aan harmonisatie van wetgeving
binnen Nederland en de regio. Een nationaal verbod in Nederlandse havens en binnenwateren
zal daarentegen zorgen voor eenduidige nationale regels gezien het bestaande lokale
verbod in Amsterdam, en aansluiten bij ontwikkelingen in andere Europese landen. Ook
zal het een bijdrage leveren het bereiken van de goede milieutoestand van Nederlandse
wateren.

Stand van zaken overige milieuaspecten

Ongewenste bijmenging in stookolie

Zoals in het tweeminutendebat van 14 januari, het commissiedebat van 3 oktober 2024,
en in de kamerbrief van 19 juli «Onderzoek aanvullende kwalitatieve kaders Stookolie en ILT risicoanalyse» benoemd, verkent het Ministerie van IenW welke stoffen geweerd zouden moeten worden
uit stookolie en op welk moment in de keten hiervoor controles moeten plaatsvinden.
Om de verantwoordelijkheden in de keten beter in beeld te brengen zet het Ministerie
van IenW gezamenlijk met ILT in op het verbeteren van de herleidbaarheid van de herkomst
van stoffenstromen.

Op dit moment wordt onderzoek opgestart om toepasbare meetmethoden voor ongewenste
stoffen in stookolie te onderzoeken. Verder verkent het ministerie een effectievere
toepassing van reeds bestaande kaders (REACH-regelgeving, Einde afvalstoffen-status,
MARPOL (Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen), ISO
8217 en BOHB (Besluit Organisch-halogeengehalte van brandstoffen).

Bedrijven worden geacht ook proactief hun eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid
te nemen om te voorkomen dat ongewenste stoffen in stookolie worden bijgemengd. De
ILT is hierover in gesprek met diverse partijen in de stookolieketen. Daarbij wordt
ook internationaal de samenwerking gezocht met onder andere de Belgische Autoriteiten,
aangezien de Rotterdamse en Antwerpse haven op het gebied van brandstofproductie en
-distributie nauw met elkaar verbonden zijn.

Lozen van chemische ladingrestanten op zee

Het lozen van ladingrestanten, gevaarlijk of niet, is verboden in de Nederlandse territoriale
wateren binnen 12 zeemijl uit de kust. Buiten de 12 zeemijl uit de kust is het onder
strenge voorwaarden toegestaan om op zee een aanvullende tankwassing uit te voeren.
Voor het lozen van ladingrestanten gelden verschillende regels voor verschillende
categorieën van stoffen, onderverdeeld in categorie X11, Y12, en Z, uiteengezet in Bijlage II van Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging
door schepen (MARPOL). Ladingrestanten uit categorie X stoffen mogen helemaal niet
geloosd worden, en voor stoffen die minder gevaarlijk zijn voor mens en milieu (categorie
Y en Z) mag dit onder strikte voorwaarden.

Regelmatig worden er zorgen geuit over de mogelijkheid om, onder beperkte voorwaarden,
ladingrestanten te lozen. Op 17 juni jongstleden is uw Kamer geïnformeerd13 over de Nederlandse inzet ten aanzien van het lozen van ladingrestanten, en dat het
ministerie niet voornemens is om een nationaal verbod op «zeezwaaien» te implementeren. In plaats daarvan richt de Nederlandse inzet zich op de reductie
van uitstoot van chemische ladingrestanten van persistent stollende lading (categorie
Y) binnen de internationale wetgevende kaders.

Nederland is al geruime tijd voorloper op dit onderwerp. Sinds 2018 wordt in Nederland
als enige land ter wereld een strengere voorwas geadviseerd voor persistent stollende
lading (categorie Y) dan wordt voorgeschreven door de internationale wetgeving. Dit
naar aanleiding van signalen van inspecteurs in de Haven van Rotterdam en Moerdijk
dat de internationaal voorgeschreven voorwasprocedure voor persistent stollende lading
in veel gevallen niet voldoende effectief bleek. Deze strengere voorwas heeft ertoe
geleid dat er bijna geen paraffine vervuiling meer op Nederlandse stranden wordt aangetroffen.
Bovendien is het, mede op initiatief van Nederland, sinds 2021 verplicht om in Noord
West Europese wateren na het lossen van bepaald persistent stollende lading een voorwas
uit te voeren en het waswater verplicht af te geven aan wal. Dit zijn belangrijke
stappen geweest voor het verder reduceren van vervuiling door chemische ladingrestanten,
maar er wordt niet stilgezeten. Het is voor Nederland van belang dat de Nederlandse
strengere voorwasprocedure, die voor Nederland zeer effectief is gebleken, internationaal
geïmplementeerd wordt.

Nederland heeft daarom, samen met andere Europese landen en Noorwegen, in IMO voorgesteld
om de Nederlandse strengere voorwasprocedure voor persistent stollende lading in de
internationale MARPOL wetgeving op te nemen. Dit is positief ontvangen en de verwachting
is dat IMO hier in 2026 een definitief besluit over neemt. Daarmee zou de internationale
voorwasprocedure worden aangescherpt in lijn met de voorwasprocedure die in Nederland
reeds wordt geadviseerd en uitgevoerd.

Naast een strengere voorwasprocedure pleit Nederland in IMO actief voor het aanscherpen
van de ladingeisen voor categorie Y stoffen die kenmerken hebben van persistent stollende
lading maar op dit moment nog niet als zodanig zijn aangemerkt. Door deze stoffen
als zodanig aan te merken zullen het aantal stoffen waarbij voldaan moet worden aan
een verplichte voorwas en afgifte kunnen worden uitgebreid. Zo heeft Nederland dergelijke
voorstellen ingediend voor verschillende stoffen (Oleic Acid, Fatty Acid C16, FAME14). Deze zijn positief ontvangen en de nodige aanpassingen in de MARPOL wetgeving15 worden momenteel verder uitgewerkt. Bij het aantreffen van chemische vervuiling aan
de kust die van de zeescheepvaart afkomstig is, wordt doorlopend beoordeeld of dit
aanleiding geeft tot voorstellen van aanvullende ladingeisen in IMO.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener