Brief regering : Voortgang en doorkijk naar 3%-R&D-actieplan

Nr. 158
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2025

Met deze brief voldoe ik aan het verzoek van de heer Thijssen om uw Kamer in het eerste
kwartaal van 2025 te informeren over de vervolgstappen met betrekking tot het 3%-actieplan.1 Dit vooruitlopend op het uiteindelijke plan dat in het derde kwartaal zal worden
gepresenteerd. Met deze brief stuur ik ook een eerste reactie op het manifest van
de Tech Champions en het manifest van de Techtafel zoals verzocht door Kamerlid Sneller.2
3

In deze brief ga ik specifiek in op het belang van de 3%-doelstelling voor R&D, benoem
ik de belangrijkste knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen om investeringen
in R&D te stimuleren en schets ik de vervolgstappen richting het actieplan. Tot slot
geef ik een update over recente beleidsontwikkelingen waarmee het kabinet R&D-uitgaven
bevordert.

Belang 3% R&D doelstelling

Het kabinet heeft de doelstelling om 3% van het bruto binnenlands product (bbp) in
2030 in R&D te investeren expliciet opgenomen in het regeerprogramma als speerpunt
van het innovatiebeleid. Deze norm is essentieel is voor het concurrentievermogen
van de Nederlandse economie en daarmee de welvaart in ons land op de lange termijn.
De 3%-doelstelling, zoals vastgesteld door de Europese Unie (EU) en voortkomend uit
de Lissabondoelstellingen, beoogt dat lidstaten ten minste 3% van hun bbp investeren
in onderzoek en ontwikkeling. In een wereld waarin technologische ontwikkeling en
innovatie steeds bepalender worden voor economische groei, zijn stabiele en substantiële
investeringen in R&D onmisbaar om Nederland en de EU internationaal concurrerend te
houden en oplossingen te vinden voor maatschappelijke uitdagingen. Recente publicaties,
zoals het Draghi-rapport en het EU Competitiveness Compass, bevestigen de noodzaak
hiervan. Draghi gaat zelfs een stap verder en pleit ervoor om het behalen van de 3%-norm
een voorwaarde te maken voor EU-steun aan nationale innovatieprogramma’s. Dit benadrukt
de urgentie voor Nederland om hier actief op in te zetten.

Internationale concurrentie maakt het realiseren van deze doelstelling des te noodzakelijker.
Landen als de Verenigde Staten (VS) en China hebben hun R&D-uitgaven de afgelopen
jaren fors verhoogd en domineren inmiddels R&D-intensieve en strategische sectoren,
zoals kunstmatige intelligentie, halfgeleiders en biotechnologie. De VS profiteert
bovendien van een krachtig ecosysteem van private investeringen en durfkapitaal, waardoor
innovatieve bedrijven sneller kunnen groeien en opschalen, en wat vaak ook Nederlandse
en Europese bedrijven aantrekt.

Tegelijkertijd dwingen geopolitieke ontwikkelingen Nederland en de EU om sneller stappen
te zetten richting strategische autonomie op het gebied van technologie en innovatie.
De toenemende onzekerheid over internationale samenwerkingen onderstreept daarnaast
niet alleen de noodzaak van een sterke en innovatieve defensie (-industrie), maar
ook van een weerbare economie. Hiervoor is het essentieel om Europese capaciteiten
te versterken en de onafhankelijkheid in cruciale technologieën te waarborgen. Met
de Nationale Technologie Strategie (NTS) brengen we scherpe keuzes in beeld waar we
op in moeten zetten. Als Nederland onvoldoende investeert in R&D, dreigt onze achterstand
op te lopen met ingrijpende gevolgen voor onze innovatiekracht, werkgelegenheid, technologische
autonomie en daarmee voor onze toekomstige welvaart. De R&D Top 30, een ranglijst
van de meest innovatieve bedrijven in Nederland samengesteld door Technisch Weekblad,
VNO-NCW en TNO, laat zien hoe afhankelijk de Nederlandse R&D-output is van een klein
aantal bedrijven.4 Alleen al ASML investeerde in 2023 € 2,8 miljard in R&D, een bedrag dat ongeveer
gelijkstaat aan de gezamenlijke investeringen van de volgende elf bedrijven uit de
lijst. Toch spelen andere investeerders zoals Philips, Booking.com en NXP eveneens
een cruciale rol in het behalen van de 3%-doelstelling.

Deze cijfers laten zien dat de R&D-intensiteit in Nederland kwetsbaar is. Dit onderstreept
niet alleen het belang van een sterk vestigingsklimaat voor R&D-intensieve bedrijven,
maar ook de noodzaak om meer startups en scale-ups te laten doorgroeien tot R&D-intensieve
spelers. Dit vraagt om effectieve valorisatie van beschikbare kennis en sterke ecosystemen
waarin kennisinstellingen en bedrijven samenkomen en elkaar versterken. De lagere
R&D-intensiteit in Nederland hangt ook samen met onze sectorstructuur, die gekenmerkt
wordt door een relatief grote dienstensector ten opzichte van de industrie. In de
dienstensector vindt gemiddeld minder R&D plaats. Om de 3% te kunnen behalen is het
op peil houden van het aandeel industrie dus ook van belang.5 Een robuust innovatie-ecosysteem waarin de hele keten van onderzoek, innovatie, valorisatie
en verdienvermogen geborgd worden, is essentieel om onze R&D-intensiteit naar een
structureel hoger niveau te brengen. Daarmee bieden we bedrijven de ruimte en kansen
om zich te ontwikkelen tot wereldspelers en maken we ons minder afhankelijk van een
beperkt aantal grote ondernemingen.

Hiernaast is een hogere R&D-intensiteit onmisbaar voor het versterken van de arbeidsproductiviteit.
Net als in veel andere ontwikkelde landen neemt de productiviteitsgroei in Nederland
af, terwijl de arbeidsmarkt steeds krapper wordt en de vergrijzing toeneemt. Door
te investeren in R&D en innovatie kunnen bedrijven efficiënter werken, waardoor Nederland
met minder gewerkte uren meer economische waarde kan creëren. Dit is cruciaal om economische
groei te behouden en de Nederlandse welvaart op lange termijn veilig te stellen. Voor
de zomer informeer ik de Kamer over de Productiviteitsagenda, waarin dit onderwerp
centraal staat en ook de link met R&D-uitgaven gelegd zal worden.

Op weg naar een 3 procent actieplan

Het kabinet werkt aan de totstandkoming van het uiteindelijke 3%-actieplan, waarmee
zij uiteenzet hoe een structurele en geloofwaardige invulling kan worden gegeven aan
de ambitie van de 3% R&D doelstelling uit het regeerprogramma. Een belangrijk onderdeel
hiervan is het verkrijgen van inzicht in de verwachte ontwikkeling van publieke en
private R&D-uitgaven bij ongewijzigd beleid richting 2030. In samenwerking met het
Rathenau Instituut en TNO worden de verwachte investeringsniveaus geanalyseerd om
te verhelderen welke aanvullende inspanningen nodig zijn om de 3%-doelstelling daadwerkelijk
te realiseren. De noodzaak hiervan blijkt ook uit internationale vergelijking. Uit
de meest recente cijfers van Eurostat blijkt dat Nederland met een R&D-intensiteit
van 2,1% in 2023 onder het EU-gemiddelde valt en achterblijft bij landen als Duitsland
(3,1%), België (3,3%), Oostenrijk (3,3%) en Zweden (3,6%), waar zowel private als
publieke investeringen in onderzoek en ontwikkeling aanzienlijk hoger zijn.6 Deze cijfers onderstrepen het belang van een gerichte aanpak om de innovatiekracht
te versterken en structurele groei van R&D-investeringen te realiseren.

Om hier effectief op in te spelen bouwt het kabinet samen met het bedrijfsleven en
andere relevante stakeholders aan een samenhangend pakket van beleidsmaatregelen.
Daarbij wordt aangesloten bij lopende initiatieven en trajecten, zoals het Pact voor
het Ondernemingsklimaat. Binnen dit pact wordt gewerkt aan maatregelen die niet alleen
de R&D-intensiteit in Nederland versterken, maar ook de bredere vestigingsvoorwaarden
voor innovatieve bedrijven verbeteren. Door samen te werken met een brede groep stakeholders
en de aansluiting te zoeken bij andere lopende trajecten binnen het Ministerie van
Economische Zaken, ontstaat een goed gefundeerd en breed gedragen actieplan. Een plan
dat niet alleen bijdraagt aan het behalen van de 3%-doelstelling, maar vooral ook
aan de internationale concurrentiepositie en het lange termijn verdienvermogen van
Nederland.7

Knelpunten en oplossingsrichtingen

Bedrijven, financiële instellingen en werkgeversorganisaties signaleren diverse knelpunten
die de groei van R&D-investeringen in Nederland belemmeren. De Tech Champions en Tech
voor Nederland benoemen ook diverse van deze punten in hun manifesten.8 Uit deze stukken en gesprekken met stakeholders blijkt dat een gebrek aan durfkapitaal
een van de grootste barrières vormt, waardoor innovatieve bedrijven moeite hebben
om op te schalen. Daarnaast wordt een tekort aan technisch talent genoemd als een
beperkende factor voor innovatie en groei. Andere structurele uitdagingen die bedrijven
ervaren zijn de hoge regeldruk, beperkte toegang tot fysieke ruimte, netcongestie
en een gebrek aan testfaciliteiten. Bovendien geven bedrijven aan dat de verscheidenheid
aan verschillende loketten en innovatieregelingen bij de overheid en de EU tot extra
administratieve lasten, lange doorlooptijden en regeldruk leiden, wat het voor bedrijven
moeilijker maakt om gebruik te maken van beschikbare ondersteuning. Nederland laat
hiernaast kansen liggen op het gebied van valorisatie. Hoewel Nederlands (wetenschappelijk)
onderzoek behoort tot de wereldtop, blijven we achter bij het valoriseren van die
kennis. Zo genereren onze universiteiten relatief weinig spin-offs.9 Deze knelpunten onderstrepen dat het verhogen van R&D-uitgaven niet alleen afhankelijk
is van extra publieke financiering, maar vooral vraagt om een brede en structurele
aanpak die onderliggende belemmeringen wegneemt en een klimaat creëert waarin private
investeringen worden gestimuleerd.

Om deze knelpunten gericht aan te pakken is een brede inventarisatie van beleidsopties
uitgevoerd. Hieruit zijn drie hoofdlijnen geformuleerd die richting geven aan de verdere
ontwikkeling van het 3%-actieplan. De eerste lijn richt zich op het stimuleren van
meer en effectievere R&D bij bedrijven, bijvoorbeeld door het verlagen van kosten
van onderzoek, het verkleinen van risico’s en het vergroten van de potentiële opbrengsten
van R&D-investeringen. De tweede lijn richt zich op het bevorderen van R&D-intensieve
startups en scale-ups, onder andere door een focus op betere kennisvalorisatie en
op de randvoorwaarden voor opschaling. De derde lijn beoogt het versterken van het
Nederlandse ondernemingsklimaat, zodat zowel nationale als internationale bedrijven
worden aangemoedigd om R&D-investeringen in Nederland te doen of uit te breiden.

Veel beleidsopties dragen bij aan meerdere van deze hoofdlijnen. Maatregelen gericht
op het opleiden en aantrekken van meer technisch talent helpen bedrijven bijvoorbeeld
niet alleen bij het uitvoeren van hun R&D-activiteiten, maar versterken ook het ondernemingsklimaat
en het innovatie-ecosysteem als geheel. Door beleidsmaatregelen in samenhang te bezien
en beschikbare middelen zo effectief mogelijk in te zetten, kunnen synergiën worden
benut en kan effectiever worden gestuurd op het behalen van de 3%-doelstelling. Dit
vraagt om een strategische en realistische aanpak, waarin het kabinet samen met bedrijven
en kennisinstellingen kijkt naar de meest haalbare en impactvolle instrumenten om
de innovatiekracht en concurrentiepositie van Nederland duurzaam te versterken.

Recente ontwikkelingen

Tijdens de verdere uitwerking van het 3%-actieplan wordt niet stilgestaan. Parallel
hieraan vinden doorlopend ontwikkelingen plaats die eveneens kunnen bijdragen aan
een toename van R&D-investeringen in Nederland, waaronder:

• Mobiliseren institutionele beleggers en blended finance met Invest-NL: eind vorig jaar verstuurde ik al de kamerbrief «Investeringen van
institutionele beleggers in durfkapitaal».10 Hierin wordt uiteengezet welke belemmeringen institutionele beleggers ondervinden
om meer te investeren in de Nederlandse durfkapitaalmarkt. Zoals in deze brief beschreven
blijf ik samen met Invest-NL in gesprek met de pensioenfondsen over investeren in
durfkapitaal. Een belangrijke actie die hieruit voortvloeit voor Invest-NL is het
verkennen van een mogelijk fonds-in-fonds voor investeringen in startups en scale-ups.
Ook werk ik met Invest-NL aan het inrichten van een blended finance faciliteit, voor meer mogelijkheden bij de inzet van de extra middelen voor Invest-NL
uit het regeerakkoord.11

• NFIA: de Invest in Holland Strategie 2025–2030 zet in op het aantrekken van buitenlandse
bedrijven, die door middel van innovatie, verduurzaming of digitalisering bijdragen
aan duurzame economische groei en het versterken van ecosystemen in Nederland.12 Een deel van deze bedrijven heeft een R&D-component, die bijdragen aan het verhogen
van private R&D-uitgaven en het behalen van de 3%-doelstelling. In 2025 wordt een
evaluatie uitgevoerd over de werkzaamheden van NFIA in de periode 2019–2023. Hierbij
wordt onder meer gekeken naar hoe acquisitiebeleid bijdraagt aan de 3%-doelstelling.

• AI-faciliteit: ik werk aan de mogelijkheid van het openen van een AI-faciliteit in
Nederland, bestaande uit een supercomputer, kenniscentrum en dataopslag. Zo kunnen
we binnen de EU een belangrijke positie bekleden op deze sleuteltechnologie. Hiermee
geef ik uitvoering aan de motie van Kamerleden Kathmann, Vermeer en Koekkoek.13

• Innovatiedekking exportkredietverzekering: recent heeft de Minister van Financiën
bekend gemaakt dat een pilot gestart wordt met een nieuwe «innovatiedekking» binnen
de exportkredietverzekering. Dit houdt in dat nu ook dekking op financiering voor
investeringen in de tien NTS-sleuteltechnologieën met exportpotentieel mogelijk is,
zoals voor groene technologieën al kan met de «groendekking». De innovatiedekking
kan bedrijven helpen met een grote kapitaalbehoefte (scale-ups) en het mkb, die moeilijkheden
ondervinden om aan financiering te komen. Hiermee is ook uitvoering gegeven aan de
motie van Kamerlid Dassen over het verkennen van opties die de overheid heeft om garanties
te bieden aan scale-ups.14

• Faciliteiten toegepast onderzoek: eerder heeft mijn voorganger u geïnformeerd over
de eerste toekenning van middelen aan de meeste urgente investeringsprioriteiten van
de toegepaste onderzoeksorganisaties (TO2) en de Rijkskennisinstellingen (RKI’s).15 Hierbij informeer ik u dat ik met gebruikmaking van artikel 4, onderdeel b, van de
Kaderwet EZK-en LNV-subsidies ook subsidie zal verlenen aan twee consortia om gezamenlijke
faciliteiten te ontwikkelen voor onderzoek op het gebied van Duurzaamheid respectievelijk
Digitalisering. Beide programma’s zullen € 50 miljoen ontvangen, verspreid over vijf
jaar, voor investeringen die het samenwerken op deze thema’s zullen vereenvoudigen.

Hiernaast zal ik dit jaar voor de tweede keer aan de TO2 en RKI’s vragen om voorstellen
aan te leveren voor de versterking en modernisering van hun onderzoeksfaciliteiten.
Ik zal wederom op basis van advies van de commissie Jonkman een besluit nemen over
de verdeling van de laatste € 100 miljoen over de betreffende voorstellen. Deze middelen
voor onderzoeksfaciliteiten waren gereserveerd op basis van het vorige regeerakkoord.
Vanzelfsprekend zal ik u over mijn besluit en de gehonoreerde voorstellen informeren.

De komende maanden wordt gewerkt aan de verdere uitwerking van beleidsopties die een
wezenlijk verschil kunnen maken ten aanzien van de uitdagingen waar we in Nederland
voor staan. Deze worden getoetst op draagvlak, uitvoerbaarheid en mogelijke impact
in samenwerking met bedrijven, brancheorganisaties, kennisinstellingen, uitvoeringsorganisaties
en (nationale en regionale) overheidsinstanties. Ik kijk ernaar uit u te informeren
over de uitkomsten van dit traject in Q3 van dit jaar.

Ik ben voornemens om hierin ook uitgebreider in te gaan op het manifest van de Tech
Champions en het manifest van de Techtafel zoals verzocht door Kamerlid Sneller.16

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts