Brief regering : Voortgang Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden

Nr. 32
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2025

De overheden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de grote opgaven waar Nederland
voor staat. Het is belangrijk dat onze provincies, gemeenten en waterschappen goed
uit de voeten kunnen met (rijks)beleid, wet- en regelgeving dat zij uit moeten voeren,
zodat zij resultaten kunnen boeken voor hun inwoners. Hiervoor is het nodig dat er
een goede balans is tussen de taken die medeoverheden uitvoeren en het ambitieniveau
van deze taken, de middelen die zij hiervoor krijgen en de impact van beleid, wet-
en regelgeving op de uitvoeringskracht van medeoverheden. Daarnaast moet er oog zijn
voor regionale verschillen.

Als Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) werk ik vanuit de
Actieagenda Sterk Bestuur1 aan een betrouwbare overheid die waarmaakt wat zij belooft. Dat vereist een overheid
die dienstbaar, responsief en realistisch is. Hiervoor is goede interbestuurlijke
samenwerking noodzakelijk. Tegen deze achtergrond vind ik het belangrijk dat medeoverheden
vroegtijdig worden betrokken bij beleidsvoornemens en de ontwikkeling van wet- en
regelgeving die hen raakt.

Sinds januari 2023 wordt met dit doel de uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden
(UDO) als onderdeel van de Actieagenda Sterk Bestuur gebruikt. Het is tevens een verplichte
kwaliteitseis in het Beleidskompas. Dit instrument faciliteert het vroegtijdige gesprek
tussen Rijk en medeoverheden over uitvoerbaar beleid voor inwoners aan de start van
beleidsvormingsprocessen. Bovendien maakt het transparant hoe, samen met medeoverheden,
is nagedacht over de uitvoerbaarheid van beleid, door de uitkomsten van de UDO openbaar
te maken, bijvoorbeeld in een memorie van toelichting. In lijn met de UDO-filosofie
is in de afgelopen periode twee keer een Overhedenoverleg georganiseerd. Hier werken
we samen, Rijk en medeoverheden, aan de grote uitdagingen waar we voor staan. Ik heb
u hier in een aparte brief over geïnformeerd (Kamerstuk 36 600 B, nr. 22). Het Kabinet kijkt met de medeoverheden naar nieuwe beleidsvoornemens en toont zich
een lerende overheid die werkt aan het versterken van de balans bij taken die op dit
moment al door medeoverheden worden uitgevoerd. Ik heb daarnaast aandacht voor de
stapeling van grote opgaven waarvoor we gezamenlijk aan de lat staan. Daarom versterk
ik in de komende periode mijn inzet op de UDO. Ik vergroot de bekendheid van het instrument
binnen het Rijk en onderzoek hoe het proces van de UDO kan worden ingezet in het voorkomen
van hardheden in beleid, wet- en regelgeving.

In deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van IenW, zoals afgesproken
bij de invoering van de UDO, inmiddels twee jaar na inwerkingtreding van het instrument,
over de voortgang van de UDO. Gezien de korte looptijd van de UDO is het nog te vroeg
om conclusies te trekken over het doelbereik van de UDO. Wel deel ik in deze brief
graag welke activiteiten zijn ondernomen om de UDO te implementeren, wat de eerste
ervaringen zijn met de UDO en hoe in de toekomst verder gewerkt zal worden aan dit
instrument.

Het doel van de UDO

De UDO faciliteert het vroegtijdige gesprek tussen Rijk en medeoverheden over uitvoerbaar
beleid. Dit is cruciaal in het voorkomen dat beleidsinitiatieven worden genomen die
moeilijk uitvoerbaar blijken te zijn voor decentrale overheden. De UDO bevordert daarmee
de interbestuurlijke samenwerking tussen het Rijk en de medeoverheden, waarbij zij
samen nadenken over hoe beleid zo vormgegeven kan worden dat het effectief en efficiënt
kan worden uitgevoerd in de praktijk. Daarbij is aandacht voor de specifieke context
en regionale verschillen. Goed uitvoerbaar beleid draagt bij aan het bereiken van
het gewenste effect van beleid voor inwoners. Vanuit dit doel van de UDO wordt hieronder
verder toelichting gegeven op de werking van het instrument.

Wat is de UDO?

De UDO is onderdeel van het Beleidskompas en daarmee een proces om te doorlopen wanneer
nieuw of aangepast beleid, wet- en regelgeving medeoverheden raken. De filosofie van
de UDO is om Rijk en medeoverheden aan het begin van het beleidsvormingsproces samen
aan tafel te krijgen en gezamenlijk te kijken hoe beleid goed kan worden vormgegeven
en uitwerkt voor medeoverheden. Dit geldt voor beleid, wet- en regelgeving van het
Kabinet, maar ook voor amendementen en initiatiefwetsvoorstellen die de Tweede Kamer
indient. Zo kunnen inzichten uit de uitvoeringspraktijk over wat wel en niet werkt
op het juiste moment worden betrokken in landelijk beleid. Afhankelijk van de complexiteit
verkennen Rijk en medeoverheden verschillende beleidsopties en werken partijen vervolgens
gezamenlijk een voorkeursscenario uit. Wanneer Rijk en medeoverheden er samen niet
uitkomen, hakt het vakdepartement uiteindelijk de knoop door. De uitkomsten van dit
proces moeten openbaar gemaakt worden. Dit kan bijvoorbeeld door de uitkomsten op
te nemen in de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel. Het openbaar maken van
de resultaten geeft de Kamer inzicht in het onderzoek naar uitvoerbaarheid en in de
samenwerking met medeoverheden in het beleidsvormingsproces. Na afloop van dit proces
kunnen de koepels van medeoverheden hun bestuurlijke weging geven over het voorliggende
beleid of de regelgeving. Dit wordt bestuurlijke consultatie genoemd. Een uitvoeringstoets
en een onderzoek in het kader van artikel 2 van de Financiële verhoudingswet kunnen
onderdeel zijn van het UDO-traject. Een uitvoeringstoets wordt uitgevoerd door de
(koepels van) medeoverheden om knelpunten in de uitvoeringspraktijk op te halen. Een
onderzoek in het kader van artikel 2 van de Financiële verhoudingswet brengt in kaart
welke middelen medeoverheden nodig hebben om beleid, wet- en regelgeving uit te voeren.
Als Minister van BZK vervul ik een coördinerende rol bij UDO-trajecten die betrekking
hebben op gemeenten en provincies. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat vervult
deze coördinerende functie wanneer beleid specifiek betrekking heeft op de waterschappen.

De UDO zorgt ervoor dat vooraf wordt nagegaan of en hoe een taak uitvoerbaar is voor
medeoverheden. Daarnaast is het van groot belang dat een taak ook op het juiste bestuurlijke
niveau wordt belegd. Op dit moment werk ik aan een beleidskader decentraal en gedeconcentreerd
bestuur. Dit beleidskader krijgt de vorm van een afwegingskader voor het Rijk voor
het toedelen van nieuwe taken en bevoegdheden aan het decentraal en gedeconcentreerd
bestuur. Het beleidskader helpt – aan de hand van staatrechtelijke kenmerken en criteria
– om te beslissen waar een taak het beste past: bij een decentrale overheid of bij
een ander bestuurslichaam. Wanneer op basis van het beleidskader een taak past bij
een van de medeoverheden, wordt vervolgens een UDO uitgevoerd om te bezien of een
taak of bevoegdheid daadwerkelijk kan worden uitgevoerd door medeoverheden.

Daarnaast ontwikkelt het Kabinet een afwegingskader burgemeestersbevoegdheden. Dit
kader helpt om te bepalen of taken bij een burgemeester kunnen worden belegd, of dat
het beter past bij een ander bestuursorgaan binnen het gemeentebestuur of elders binnen
de overheid. Dit afwegingskader kan worden gebruikt in gesprekken met medeoverheden
over de invulling van bepaalde taken. Beide afwegingskaders zullen nog naar Uw Kamer
worden gezonden.

Implementatie van de UDO

Sinds de invoering van de UDO heb ik diverse acties ondernomen om rijksambtenaren
en (koepels van) medeoverheden bekend te maken met de werkwijze van de UDO. Zo zijn
informatieve bijeenkomsten georganiseerd op verschillende departementen en zijn er
sessies voor trainees van het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
gegeven. Daarnaast is samen met het Beleidskompas een onderwijsmodule aangeboden op
de Academie voor Wetgeving. Ook koepels van medeoverheden investeren in deze nieuwe
manier van werken door binnen hun eigen organisatie de werkwijze en filosofie van
de UDO onder de aandacht te brengen. Zo werkt de VNG aan kennisontwikkeling bij hun
bestuurders en medewerkers rondom het verbeteren van de beleidskwaliteit en hun rol
in dit proces. Het Ministerie van BZK, het Ministerie van IenW en de koepels van medeoverheden
overleggen regelmatig over de voortgang van de implementatie van de UDO en lopende
UDO-trajecten.

Eerste ervaringen met de UDO

In de afgelopen periode zijn de eerste ervaringen opgedaan met het toepassen van de
UDO. Het Ministerie van BZK is betrokken geweest bij ongeveer 60 UDO-trajecten, waarvan
een klein gedeelte inmiddels is afgerond. Deze trajecten variëren in grootte en intensiteit.
Hier licht ik graag een tweetal voorbeelden uit. Het Ministerie van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening (VRO) heeft een UDO uitgevoerd op de lagere wet- en regelgeving
van de Wet Versterking Regie op de Volkshuisvesting. Het ministerie heeft in overleg
met de VNG en het Interprovinciaal Overleg (IPO) een onderzoeksbureau gevraagd om
hen hierin te begeleiden. Dit heeft een rapport opgeleverd met suggesties om de lagere
wet- en regelgeving beter uitvoerbaar te maken voor medeoverheden2. De suggesties uit dit rapport zijn meegenomen bij de verdere uitwerking van de lagere
wet- en regelgeving.

Een tweede voorbeeld heeft betrekking op het initiatiefvoorstel Wet integrale suïcidepreventie3. In dit aangenomen initiatiefvoorstel staat dat gemeenten suïcidepreventiebeleid
moeten gaan opstellen. Dit initiatiefwetsvoorstel is gestart en uitgewerkt voordat
de UDO als instrument in werking trad. Bij de behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel
in de Tweede Kamer heeft de uitvoerbaarheid van de wet voor gemeenten aandacht gekregen.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Welzijn en Sport heeft toegezegd een uitvoeringstoets
in gang te zetten. In deze uitvoeringstoets wordt onder meer gekeken naar de financiële
gevolgen van de wet voor gemeenten en mogelijke uitvoeringsconsequenties.

In de achterliggende periode hebben verschillende gesprekken plaatsgevonden met rijksambtenaren
van de meeste departementen en de koepels van medeoverheden om ervaringen met de UDO
te verzamelen. Uit deze gesprekken blijkt dat sinds de inwerkingtreding van de UDO
de medeoverheden vaker eerder in het beleidsvormingsproces worden betrokken. Op deze
manier wordt de kennis, kwaliteit en ervaring van de uitvoeringspraktijk in een vroegtijdig
stadium benut. In de praktijk is er wel vaak slechts sprake van het gezamenlijk uitwerken
van één beleidsoptie. Het aan de voorkant voorkomen van reparatiewerk is een belangrijke
doelstelling van de UDO. Door verschillende beleidsopties te verkennen en het gesprek
te voeren over uitvoerbaarheid wordt reparatiewerk na invoering van beleid, wet- en
regelgeving voorkomen.

In de praktijk blijkt de term uitvoerbaarheidstoets nog wel eens voor verwarring te
zorgen. Het woord toets kan de gedachte oproepen dat het om een eenmalig weegmoment
gaat aan het einde van de beleidsvorming, terwijl de UDO een proces is waarin vanaf
de start samen met medeoverheden wordt opgetrokken om nieuw beleid vorm te geven dat
hen raakt. Ik bezin mij de komende periode op de vraag of de naam Uitvoerbaarheidstoets
Decentrale Overheden op dit punt moet worden aangepast.

Zoals aangegeven is er in de afgelopen periode hard gewerkt aan het vergroten van
de bekendheid van de UDO bij andere departementen. Tegelijkertijd is er nog werk te
verzetten om de werkwijze van de UDO breder bekend te maken. De komende periode zal
daarom verder worden ingezet op het vergroten van de bekendheid en het gebruik van
de UDO. Hiervoor zal ook worden opgetrokken met het Ministerie van Justitie & Veiligheid,
als coördinerend departement van het Beleidskompas. Ook zal op elk departement een
UDO-coördinatiepunt worden aangezocht om UDO-trajecten binnen het departement te coördineren.
Hierbij streef ik naar aansluiting op bestaande structuren.

Uit de gesprekken over de ervaringen met de UDO kwam naar voren dat er behoefte is
aan meer handzame en praktische ondersteuning bij het doorlopen van UDO-trajecten.
De UDO is buiten de eerder beschreven randvoorwaarden vormvrij, net als het Beleidskompas;
departementen kijken samen met medeoverheden hoe ze het traject inrichten. Hierdoor
kunnen departementen maatwerk toepassen. Dit kan het lastig maken om te bepalen hoe
het traject moet worden ingericht. Daarom zullen BZK en IenW de komende periode investeren
in de eigen inzet op UDO-trajecten om ondersteuning te bieden en de implementatie
van de werkwijze verder te bevorderen. Daarnaast zal gekeken worden welke ondersteunende
communicatiemiddelen kunnen worden ontwikkeld om beleidsmedewerkers te helpen bij
de toepassing van de UDO. Hierbij is in het bijzonder aandacht voor handzame praktijkvoorbeelden,
die kunnen worden gebruikt om nieuwe UDO-trajecten in te richten. Tenslotte zal de
huidige handleiding4 van de UDO worden aangepast, onder andere om de verantwoordelijkheid van de Minister
van IenW met betrekking tot de waterschappen duidelijker te vermelden.

De UDO vraagt om een andere manier van werken, zowel voor de (koepels van) medeoverheden
als voor het Rijk. Hiervoor is een cultuurverandering nodig. Dit vraagt van beleidsmakers
dat medeoverheden echt vanaf de start betrokken worden bij het maken van beleid en
samen met hen nadenken hoe dit beleid vormgegeven moet worden, zodat dat beleid uitvoerbaar
is voor medeoverheden en werkt voor de mensen die zij dienen. Dit gaat al goed, maar
het kan nog beter. Ik werk daarom verder aan de bekendheid van de UDO en wijs departementen
op de afspraken die zijn vastgelegd in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen5. Ook vergroot ik vanuit BZK als coördinerend departement de inzet op UDO-trajecten.
Van de (koepels van) medeoverheden vraagt het werken met de UDO om een open en proactieve
houding in het ambtelijk proces, waarbij constructief wordt meegedacht over de uitvoerbaarheid
van nieuw beleid. Ook hier is nog verbetering mogelijk. Soms lopen de bestuurlijke
ambities vooruit op de zorgvuldige ambtelijke voorbereiding. Ook kan de aansluiting
van de uitvoeringstoets binnen het proces van de UDO beter. Soms komen knelpunten
met betrekking tot de uitvoerbaarheid te laat in het proces pas op tafel of wordt
er te weinig tijd genomen voor het uitvoeren van een uitvoeringstoets. Hierover voer
ik het gesprek met zowel de vakdepartementen als de koepels van medeoverheden.

Slot

Er is in de afgelopen periode hard gewerkt aan de ontwikkeling en implementatie van
de UDO. Tegelijkertijd zijn nog belangrijke stappen te zetten. Een effectief functionerende
UDO ondersteunt de aanpak van de grote opgaven waar Rijk en medeoverheden aan werken
en draagt bij aan beleid dat werkt voor inwoners. Ook Uw Kamer kan gebruik maken van
de UDO bij het beoordelen van de uitvoerbaarheid van (wets)voorstellen. Zoals bij
het initiatiefvoorstel Wet Integrale Suïcidepreventie al is gebeurd, kan de UDO ook
worden ingezet bij amendementen en initiatiefvoorstellen van de Tweede Kamer om zodoende
aan de voorkant stil te staan bij de uitvoerbaarheid van beleid door medeoverheden.

Na twee jaar is het nog te vroeg om de UDO als beleidsinstrument te evalueren. Daarom
zal in 2028, vijf jaar na inwerkingtreding, een evaluatie van de UDO als beleidsinstrument
worden uitgevoerd. In de komende periode werk ik aan de voorbereiding van deze evaluatie.
Daarnaast werk ik samen met de Minister van IenW verder aan het ontwikkelen en versterken
van het instrument van de UDO, om medeoverheden beter te betrekken bij het maken van
beleid en zo de interbestuurlijke samenwerking te versterken.

De Kamer kan in de vorm van een technische briefing desgewenst nader geïnformeerd
worden over de werking en inzet van het instrument van de UDO.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J.J.M. Uitermark