Brief regering : Prijsontwikkeling leermiddelen en devices

Nr. 58
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer met oog op het debat met over leermiddelen en
digitalisering in het funderend onderwijs van 3 april.1 Uw Kamer ontvangt de resultaten van het onderzoek door KPMG naar de prijsontwikkeling
van leermiddelen in het voortgezet onderwijs (vo). Ook informeer ik uw Kamer over
de uitkomsten van mijn gesprekken met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) en Leergeld Nederland over devices. Tot slot ontvangt uw Kamer twee feitelijke
correcties op eerder verzonden stukken.

1. Prijsontwikkeling leermiddelen voortgezet onderwijs

KPMG heeft onderzoek verricht naar het gebruik en de prijsontwikkeling van leermiddelen
in het vo in de periode 2017 tot en met 2024.2 Dit onderzoek is eind maart afgerond en de onderzoeksresultaten bied ik uw Kamer
hierbij aan.

Het onderzoek laat zien dat het Licentie-Foliomodel (LiFo3) in korte tijd het meest aangeboden en gebruikte product is geworden in het vo. Hiermee
kopen scholen jaarlijks een digitale licentie voor een methode en kunnen ze optioneel
een papieren (folio) leerwerkboek aanschaffen. Waar LiFo in 2017 nog goed was voor
ca 4–5 procent van de omzet van educatieve distributeurs en uitgevers, is dat in 2024
opgelopen tot respectievelijk 61 procent (distributeurs) en 86 procent (uitgevers).
Deze stijging in het aanbod geldt voor leermiddelen voor alle vakken in het vo.

De sterke opkomst van LiFo heeft verschillende gevolgen. Scholen krijgen via LiFo
meer lesmateriaal tot hun beschikking op verschillende niveaus. Leraren kunnen zo
variëren binnen een methode. Als een leerling in havo 3 bijvoorbeeld goed is in wiskunde,
kan een leraar ook de stof van havo 4, of vwo 3 aanbieden. LiFo biedt daarmee voordelen
voor scholen die maatwerk willen aanbieden aan leerlingen. Deze scholen waarderen
het uitgebreide aanbod van LiFo en zijn tevreden met de prijs-kwaliteitverhouding.

Tegelijkertijd zijn er scholen die methoden beperkt volgen en meer willen variëren
tussen methodes of met lesmaterialen van verschillende bronnen. Ook zijn er scholen
die voorheen papieren boeken huurden of kochten met optioneel een digitale variant
en zelf konden besluiten hoe lang ze daarmee wilden werken. Ook zij zijn steeds meer
aangewezen op LiFo. Voor deze scholen pakt LiFo duurder uit en wordt niet alle leerstof
gebruikt.

Het onderzoek geeft geen inzicht in het afzonderlijke gebruik van de digitale en folio
leerstof binnen LiFo door scholen. Scholen die slechts een deel van de leerstof willen
gebruiken, maar genoodzaakt zijn om het uitgebreide LiFo pakket af te nemen, zijn
minder te spreken over de prijs-kwaliteitverhouding van LiFo. Ze komen voor de vraag
te staan of ze over willen stappen op een andere methode.

Dat laatste blijkt niet zo eenvoudig voor scholen, laat het onderzoek zien. Al zijn
er voor ieder vak meerdere aanbieders, de aanbodzijde is sterk geconcentreerd en de
drie grootste uitgevers hebben ca. 73 procent marktaandeel. Voorheen zelfstandige
distributeurs en uitgevers zijn de afgelopen jaren onderdeel geworden van grotere,
veelal internationale moederbedrijven. De schaalvergroting in de markt kan voordelen
hebben, maar steeds vaker bereiken mij de zorgen van scholen over de ontwikkelingen
in keuzevrijheid in het aanbod, de prijs van leermiddelen en de vraag of de rendementen
passend zijn in een publiek gefinancierde markt. Daarom heb ik KPMG gevraagd een objectief
beeld te schetsen van de prijsontwikkeling, kosten en winstmarges van leermiddelen
en welke factoren hierop van invloed zijn.

De onderzoekers van KPMG hebben de algemene prijsontwikkeling van LiFo en folio leermiddelen
voor de onderzoeksperiode 2018 – 2024 in beeld gebracht. Daar komt uit naar voren
dat er geen buitensporige prijsverhogingen van leermiddelen hebben plaatsgevonden
en dat de prijzen gemiddeld genomen grosso modo de algemene inflatie volgen. Door
vraagbundeling via collectieve aanbestedingen kunnen scholen profiteren van scherpe
kortingspercentages op de bruto catalogusprijzen. De opkomst van directe aanbestedingen
van lesmethodes (van ca. 5 procent in 2017 naar ca. 27 procent in 2024) zonder tussenkomst
van een distributeur zorgt daarbij voor extra prijsvoordeel voor scholen en maakt
de prijzen voor dienstverlening transparanter. De schoolbudgetten en bestaande concurrentie
zorgen tevens voor een rem op de prijsstijgingen.

Maar het onderzoek legt ook de risico’s bloot. Scholen ervaren verschillende barrières
om van methode of aanbieder te wisselen. Zo is het volledige aanbod niet altijd goed
in beeld bij scholen/vaksecties, zijn er vragen over de kwaliteit van lesmateriaal
of sluiten concurrerende methodes niet goed aan op ICT toepassingen in de school.
Er is hier nog winst te behalen als scholen leermiddelen scherper op prijs en kwaliteit
gaan selecteren. Zij kunnen hierdoor de concurrentie en prijsdruk vergroten.

Aan de aanbodzijde is het voor nieuwe aanbieders lastig om op de markt te komen door
de toetredingsdrempels, zoals de hoge initiële investeringskosten bij de ontwikkeling
van nieuwe lesmethoden. De kleiner wordende rol van distributeurs maakt dat het bereik
van de kleinere uitgevers voor scholen afneemt. Dit kan resulteren in beperktere concurrentie
op lesmethodes of zelfs tot verschraling van het aanbod voor scholen.

Op een aantal belangrijke punten geeft het onderzoek geen antwoord. Zo kunnen er geen
uitspraken gedaan worden over de winstmarges van uitgevers op lesmethodes. De onderzoekers
zijn daarvoor afhankelijk van informatie van de uitgevers en hebben ondanks een intensief
doorlopen (uitvraag-)proces op dit niveau geen inzicht gekregen in de informatie.
Ook is een goede vergelijking tussen de kostenstructuur van digitaal en papieren (folio)
lesmateriaal om dezelfde reden niet mogelijk. Het onderzoek biedt geen uitputtend
inzicht in de balans tussen de kosten en baten.

KPMG doet verschillende aanbevelingen, die gericht zijn op betere marktwerking, meer
keuzevrijheid voor scholen en een betere prijs-kwaliteitverhouding van leermiddelen.
Vanuit die optiek beveelt KPMG aan om meer gezamenlijk regie vanuit het onderwijs
te voeren en het inzicht in de prijs, kwaliteit en (winst-) marges aan aanbodzijde
waar mogelijk te vergroten.

De zorgen over private-equity en (winst-)marges en welke gevolgen kan hebben voor
de kwaliteit van het onderwijs zijn voor mij aanleiding om samen met het Ministerie
van Economische Zaken (EZ) in 2025 bij de evaluatie van de Wet Gratis Schoolboeken
vooral in te gaan op een nadere analyse van de leermiddelenmarkt. Ik vraag de onderzoekers
in kaart te brengen welke rol de overheid en andere publieke partijen kunnen spelen
om structurele knelpunten in samenhang aan te pakken en te komen tot een betere werking
van de leermiddelenmarkt in termen van concurrentie, prijsvorming, pluriformiteit
van het aanbod en keuzevrijheid. Ook start de Autoriteit Consument & Markt (ACM) in
2025 een marktonderzoek naar de werking van de (digitale) leermiddelenmarkt. Om te
borgen dat beide onderzoeken elkaar zo goed mogelijk aanvullen vindt constructief
overleg plaats tussen de ministeries van OCW, EZ en de ACM, met respect voor de onafhankelijkheid
van de ACM.

Ik vind het belangrijk dat er een goede balans gevonden wordt tussen de kwaliteit
en de betaalbaarheid van leermiddelen, zodat scholen hun primaire opdracht – het bieden
van goed onderwijs – optimaal kunnen blijven vervullen. Daarom ga ik graag in gesprek
over het onderzoek en de aanbevelingen, zowel met het onderwijs, aanbieders, als met
uw Kamer bij het commissiedebat Digitalisering en leermiddelen in het funderend onderwijs
op 3 april.

2. Regeling devices 2025

De opkomst van LiFo laat ook zien dat scholen en leerlingen voor toegang tot en het
gebruik van (digitaal) lesmateriaal steeds vaker afhankelijk zijn van digitale hulpmiddelen
(devices). In het voortgezet onderwijs is een device inmiddels essentieel voor leerlingen
om onderwijs te kunnen volgen. Wanneer een school digitaal lesmateriaal inzet, is
het de verantwoordelijkheid van de school om ervoor te zorgen dat iedere leerling
toegang heeft tot het materiaal.

Uit onderzoek naar regelingen voor devices blijkt dat niet alle leerlingen over een
bruikbaar en veilig device kunnen beschikken voor het volgen van onderwijs.4
5 Tegelijkertijd is de financiële ondersteuning via maatschappelijke organisaties
en gemeenten complex georganiseerd. Met name werkende met geldzorgen en gezinnen met
meerdere kinderen, die het financieel zwaar hebben, worden niet altijd bereikt door
bestaande gemeentelijke regelingen en ondersteuning vanuit maatschappelijke organisaties.
Dit is aanleiding geweest om samen met het Ministerie van SZW en de vereniging van
stichtingen Leergeld oplossingen te verkennen.

Daarom stel ik in 2025 eenmalig € 5 mln. ter beschikking via een projectsubsidie aan
Leergeld Nederland. Leergeld Nederland heeft de doelgroep grotendeels in beeld en
kan deze het meest effectief bereiken via de lokale Leergeldstichtingen en haar samenwerkingspartners
(om tot een landelijke dekking te komen). Met de € 5 mln. zullen naar verwachting
ca. 9.000 leerlingen op korte termijn geholpen zijn. Een deel van de middelen zal
worden aangewend om de bekendheid van de regelingen te vergroten, zodat de doelgroep
op lange termijn beter weet waar ze terecht kan voor ondersteuning. Daarbij zal Leergeld
Nederland zich ook inspannen om werkende ouders met geldzorgen (beter) te bereiken
en waar mogelijk te ondersteunen.

3. Feitelijke correctie

Uw Kamer heeft als bijlage bij de brief over digitalisering en leermiddelen in het
funderend onderwijs van 22 november 2024 het eindrapport ontvangen van het onderzoek
door ResearchNed naar «Kwaliteitscriteria voor leermiddelen funderend onderwijs –
een literatuurstudie». Per abuis is de voorlaatste versie van het onderzoek met u
gedeeld. U ontvangt hierbij de definitieve versie van het eindrapport van oktober
2024.

Eveneens is abusievelijk een antwoord weggevallen in de beantwoording van de feitelijke
vragen over de Kamerbrief d.d. 22 november 2024 inzake digitalisering en leermiddelen
in het funderend onderwijs (Kamerstuk 32 034, nr. 54). Middels deze Kamerbrief wordt vraag 17 alsnog beantwoordt. Het betreft de volgende
vraag: «Op welke manier is het budget voor SIVON vastgesteld en is dat bedrag toereikend voor
het uitvoeren van activiteiten en het bereiken van de doelen?»

Het antwoord hierop luidt: «Aan SIVON wordt € 8 mln beschikbaar gesteld voor de periode
2026–2028 voor het uitvoeren van activiteiten ten behoeve van alle scholen in het
funderend onderwijs. Het doel is de keuzevrijheid van scholen voor digitale producten
en diensten te bevorderen en de continuïteit van het digitale onderwijs te borgen.
Vanuit een sterke positie aan de vraagzijde van de markt kan SIVON een belangrijke
bijdrage leveren. Dit gebeurt door schoolbesturen te professionaliseren ten aanzien
van marktontwikkelingen. Daarnaast richt SIVON zich op leveranciersmanagement, zoals
het maken van afspraken over prijs-kwaliteitverhouding, leveringszekerheid en het
oplossen van calamiteiten.

Het budget is gebaseerd op een eerste inschatting gemaakt door SIVON, van de kosten
van deze activiteiten. We verwachten, met de kennis die er nu is, dat deze inschatting
toereikend is voor het uitvoeren van deze activiteiten».

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul