Brief regering : Kabinetsreactie op Rli-rapport 'Waardevol regeren sturen op brede welvaart'

Nr. 2
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN, VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI EN VAN
FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2025

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) heeft het adviesrapport «Waardevol regeren: sturen op brede welvaart» uitgebracht.1 In deze brief geven wij conform toezegging een schriftelijke reactie op het advies.2

Het kabinet dankt de Rli voor dit relevante advies. Het kabinet is van mening dat
een bredewelvaartsblik belangrijk is in de beslissingen die de overheid neemt. Hieronder
zullen wij ingaan op het begrip brede welvaart en hoe de overheid hierop stuurt. Daarbij
zullen wij ook aangeven hoe de (huidige) werkwijze zich verhoudt tot de vier hoofdaanbevelingen
van de Rli.

Brede welvaart

Brede welvaart biedt een breder perspectief op welvaart dan enkel economische cijfers
zoals het bruto binnenlands product (bbp). Het concept richt zich op wat bijdraagt
aan de kwaliteit van leven in een samenleving. Dit behelst materiële welvaart, maar
ook immateriële welvaart zoals gezondheid, een goede werk-privébalans, een veilige
leefomgeving en het behoud van natuurlijke hulpbronnen. Door naast economische factoren
ook bijvoorbeeld sociale en ecologische dimensies mee te nemen, biedt een bredewelvaartsbenadering
een completer en evenwichtiger beeld van de welvaart in de samenleving. Deze integrale
benadering sluit goed aan op de Sustainable Development Goals (SDG’s), die een concrete
agenda vormen van 17 doelen gerelateerd aan brede welvaart.3

Brede welvaart wordt ook als denkkader toegepast waarbinnen voorgenomen beleid op
allerlei relevante korte- en langetermijneffecten en verdelingseffecten wordt getoetst.
Tevens is het een kader waarmee verschillende beleidseffecten en mogelijke afruilen
van beleid in kaart worden gebracht. Zo hebben de planbureaus CPB, PBL en SCP in 2022
gezamenlijk een kader opgesteld met acht relevante thema’s voor de mate van brede
welvaart in een land. Dit zijn subjectief welzijn, gezondheid, consumptie & inkomen, onderwijs & opleiding, ruimtelijke
samenhang & kwaliteit, economisch kapitaal, natuurlijk kapitaal en sociaal kapitaal. De gevolgen van beleid op deze dimensies kunnen daarmee in kaart worden gebracht.
Naast deze acht bredewelvaartsthema’s maakt het begrip brede welvaart onderscheid
tussen de verdeling van brede welvaart in het hier & nu als ook de brede welvaart later en de brede welvaart elders op de wereld.4

Het bredewelvaartsperspectief draagt ten slotte bij om op een integrale manier naar
beleid te kijken door meer rekening te houden met de langetermijneffecten van beleid
en de neveneffecten op andere beleidsterreinen. Belangen op de korte termijn hebben
voldoende, vaak vocale pleitbezorgers; belangen voor de langere termijn vragen om
meer structuur. Door brede welvaart als denkkader toe te passen, worden de langetermijnbelangen
beter geborgd bij het opstellen van beleid. Het kabinet vindt het ten slotte belangrijk
dat er reflectief wordt gekeken in de verantwoording, zodat lessen uit monitoring
en evaluatie van bestaand en oud beleid meegenomen kunnen worden in toekomstige beleids-
en besluitvorming.

Hoe stuurt de overheid op brede welvaart?

De overheid zet al langere tijd stappen om brede welvaart op een nog meer systematische
manier te integreren in het opstellen en verantwoorden van beleid. Zo publiceert het
CBS sinds 2018 de Monitor Brede Welvaart. Deze monitor is gekomen nadat de commissie
Breed Welvaartsbegrip in haar rapport van 2016 vaststelde dat er behoefte was aan
een eenduidig instrument om informatie over brede welvaart kernachtig en actueel te
presenteren. Vanaf 2019 is ook de jaarlijkse Sustainable Development Goals-meting (SDG-meting) geïntegreerd in de Monitor.

In het verlengde van deze monitor, publiceert het CBS sinds 2023 op Prinsjesdag de
factsheets Brede Welvaart – naar aanleiding van onder andere de motie van het lid
Hammelburg c.s. (Kamerstuk 35 925, nr. 122). Sinds dat jaar is ook het thema brede welvaart geïntegreerd in het Financieel Jaarverslag
van het Rijk. In de brief «is aangekondigd dat deze factsheets vanaf 2026 worden gepubliceerd
op Verantwoordingsdag. Net als de jaarverslagen van de departementen hebben de factsheets
brede welvaart een terugkijkend karakter. De factsheets brede welvaart bieden, naast
een financieel-economische terugblik, een breder inzicht in maatschappelijke ontwikkelingen.
Dit kan worden gebruikt om toekomstige verbeteringen van beleid door te voeren.

Ook gaan de meest recente Miljoenennota’s in op de stand van de brede welvaart in
Nederland. Bij de Miljoenennota 2025 hebben de planbureaus een reflectie op brede
welvaart gepubliceerd in reactie op de Prinsjesdagplannen van het kabinet. Verder
neemt het kabinet in de voorbereidingen voor de begroting van 2026 de suggestie mee
van de Afdeling advisering van de Raad van State voor een sociaaleconomische structuuranalyse.

Daarnaast zijn, zoals de Rli ook opsomt in zijn rapport, instrumenten in omloop gebracht
die direct dan wel indirect het bredewelvaartsdenken binnen de Rijksoverheid bevorderen,
zoals de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) en het Beleidskompas. Het Beleidskompas
is, als opvolger van het integraal afwegingskader (IAK), binnen de Rijksoverheid de
centrale werkwijze voor het ontwikkelen en herzien van beleid. Bij het Beleidskompas
staan vijf stappen centraal bij het opstellen van beleid, variërend van het identificeren
van het probleem tot het in kaart brengen van de verschillende opties om het beleidsdoel
te realiseren. Bij elke stap wordt bekeken welke belanghebbenden betrokken moeten
worden. In het Beleidskompas zit ook de Gevolgenscan waarmee in het beleidsproces
de beleidseffecten op verschillende dimensies van brede welvaart in kaart kunnen worden
gebracht. Momenteel werkt het kabinet verschillende acties uit om de bekendheid en
het (correcte) gebruik van het Beleidskompas te vergroten en te versterken.5 Zo geeft het kabinet invulling aan aanbeveling 1 («Zorg voor betere instrumenten
voor het vergaren en ontsluiten van beleidsinformatie») van de Rli.

Met deze instrumenten onderschrijft het kabinet het belang om bij de totstandkoming
van beleid de beoogde beleidseffecten in kaart te brengen en mee te wegen, inclusief
de positieve en negatieve verdelingseffecten over verschillende groepen en regio’s.
Hierbij is het belangrijk om ook de brede kosten en baten van (publieke) investeringen
zo goed mogelijk mee te wegen. Wanneer een beleidsvraagstuk meerdere beleidsterreinen
beslaat, brengen de desbetreffende ministeries in samenhang de beoogde beleidseffecten
en hun gevolgen voor de verschillende bredewelvaartsdimensies in kaart. Hiermee kunnen
afruilen en samenhangen departement-overstijgend worden geïdentificeerd en gewogen
om tot passende lange-termijn oplossingsrichtingen te komen.

In beginsel handelt de overheid altijd met de intentie om zowel materiële als immateriële
welvaart te verhogen. De verschillende welvaartsdimensies zijn geïnstitutionaliseerd door middel van de verschillende departementen en
hun bewindspersonen. Elk ministerie is verantwoordelijk voor een beleidsterrein dat
bijdraagt aan een of meerdere onderdelen van brede welvaart, zoals VWS met name verantwoordelijk
is voor de gezondheidszorg in Nederland en OCW voor het onderwijs. Het belang dat
opvolgende kabinetten aan de verschillende beleidsterreinen hechten en de financiële
middelen die daaraan besteed worden, veranderen door de jaren en weerspiegelen de
voorkeuren van het electoraat. De overheid stuurt hiermee niet alleen op bbp-groei,
maar ook op andere doelstellingen.

Daarnaast borgt de manier waarop politieke besluitvorming in Nederland tot stand komt
dat rekening wordt gehouden met brede welvaart. Politieke besluitvorming loopt via
ambtelijke en politieke onderraden naar de ministerraad, waarin vertegenwoordigers
van verschillende departementen zitten. In deze onderraden brengt elk departement
zijn perspectief in, waardoor een vraagstuk of oplossingsrichting uiteindelijk – door
de inbreng van verschillende departementen – meerdere perspectieven krijgt. Uiteindelijk
is het de ministerraad die alle ingebrachte perspectieven definitief zowel inhoudelijk
als politiek weegt en tot een besluit komt. Het kabinet verantwoordt zijn beleid en
keuzes vervolgens aan het parlement, waarbij partijen verschillende wegingen zullen
toedienen aan de verschillende bredewelvaartsdimensies.6 Het parlement heeft als bewaker van het algemeen belang de taak brede welvaart centraal
te stellen in bijvoorbeeld beleidstoetsing, wetgeving en begrotingscontrole. Het parlement
vormt daarmee een belangrijk onderdeel van het systeem van checks and balances. Op deze manier geeft het kabinet invulling aan aanbeveling 2 («Maak bij normatieve
keuzes systematisch gebruik van aangeleverde beleidsinformatie») van de Rli.

Het kabinet kiest er niet voor om brede welvaart te borgen via een kapitalenbegroting
in de Rijksbegroting, zoals de Rli aanbeveelt in aanbeveling 3 («Tref voorbereidingen
voor opnemen van «kapitalenbegroting» in rijksbegroting»). Hoewel het kabinet het
belang van het borgen van toekomstige baten en lasten op andere kapitalen onderschrijft,
weegt het kabinet de nadelen van een dergelijke begroting zwaarder dan de voordelen.
Zo kent een kapitalenbegroting praktische uitdagingen: hoewel van voorgesteld beleid
redelijk goed vast te stellen is wat daarvan de gevolgen zijn voor de Rijksbegroting
(het financieel kapitaal), is daarentegen het vaststellen van de effecten op andere
kapitalen (natuurlijk, sociaal) minder eenduidig. Een maatregelenpakket kan namelijk
op meerdere manieren die kapitalen beïnvloeden, en tevens kunnen de individuele maatregelen
in het pakket elkaar ook nog eens versterken of verzwakken (zogeheten kruiseffecten).
Het in kaart brengen van dergelijke effecten vergt een stevige modelmatige aanpak
van doorrekeningen van hoge kwaliteit. Deze aanpak is er niet, en het kabinet ziet
hierdoor geen ruimte om de kapitalenbegroting over te nemen. Bovendien zijn ook niet
alle effecten van natuurlijk en sociaal kapitaal in euro’s uit te drukken.

Dit maakt een kapitalenbegroting vooralsnog niet geschikt als optie om brede welvaart
te borgen. Dat het kabinet de aanbeveling niet overneemt, houdt echter niet in dat
er niet geprobeerd wordt om de (praktische) uitdagingen behorend bij het in acht nemen
van andersoortige kapitalen weg te nemen. Zo werken het CBS en de Wageningen University
& Research (WUR) aan de doorontwikkeling van de CBS Natuurlijk Kapitaalrekeningen
die de omvang, conditie en waarde (fysiek en waar mogelijk ook monetair) van natuurlijke
ecosystemen en van ecosysteemproducten en -diensten beschrijven. Deze rekeningen leggen
echter momenteel nog geen relatie met beleidsvorming.

Aanvullend neemt het kabinet het gedeelte in aanbeveling 3 om de Rijksbegroting om
te zetten naar een baten-lastenstelsel niet over. Het kabinet verkiest de huidige
inrichtingsvorm, waarbij bij de Rijksbegroting de kerndepartementen zijn ingericht
op basis van het kas-verplichtingenstelsel. Bij terreinen waar baten-lasteninformatie van toegevoegde waarde is, wordt
dit stelsel toegepast. Uitvoeringsorganisaties zoals agentschappen en zelfstandige
bestuursorganen (ZBO’s), die vaak kapitaalintensief zijn, zijn nagenoeg geheel ingericht
op basis van het baten-lastenstelsel. Op deze manier worden de baten en lasten van
een groot deel van de investeringen van het Rijk in beeld gebracht via de uitgaven
van uitvoeringsorganisaties. In de Kamerbrief «Agenda toekomstbestendig begroten en
verantwoorden» (Kamerstuk 33 670, nr. 18) is de agenda van het begrotings- en verantwoordingsproces voor de komende jaren
geschetst. Deze agenda vraagt om een inspanning bovenop lopende initiatieven en vergt
daarin keuzes in wat wel en niet wordt gedaan. Dit wordt versterkt door de ingezette
taakstelling op het ambtelijk apparaat. Gezien de huidige prioritering van thema’s
wordt niet op verdere invoering van het baten-lastenstelsel binnen het Rijk gestuurd.7

Het kabinet is het eens met de Rli dat veel bredewelvaartsopgaven en doelstellingen
samenkomen in de regio, en dat het voor het Rijk belangrijk is om de mogelijkheden
voor regionale coördinatie die zich richt op brede welvaart te vergroten. In lijn
van aanbeveling 4 van de Rli («Vergroot de mogelijkheden voor regionale coördinatie
gericht op brede welvaart») maakt het Rijk werk van het eerder door de Rli uitgebrachte
advies Elke Regio Telt, dat wordt opgevolgd als Nationaal Programma Vitale Regio’s.
In dit advies speelt het opstellen van langjarige regionale agenda’s voor 11 regio’s
een belangrijke rol. Samen met deze regio’s wordt in 2025 een plan voor de regio gemaakt
en een daaruit volgend actieagenda opgesteld. Hierbij worden ook medeoverheden, maatschappelijke
partners, marktpartijen en inwonerinitiatieven betrokken.8

Ten tweede streeft het kabinet ernaar om voor de zomer van 2025 de ontwerp Nota Ruimte
aan uw Kamer aan te bieden als opvolger van de NOVI (2020). De Nota Ruimte wordt de
nieuwe integrale visie op de ruimtelijke inrichting van Nederland in 2030, 2050 en
met een doorkijk naar 2100, waarbij gestreefd wordt naar een goede balans tussen sociale,
economische en ecologische aspecten. In de nieuwe Nota Ruimte wil het kabinet ruimtelijke
keuzes maken die, meer dan voorheen, de kwaliteiten en aanwezige potenties in alle
Nederlandse regio’s, steden en dorpen benutten en versterken.

Ten derde is het thema brede welvaart de centrale leidraad voor Rijk en regio bij
het uitwerken van de Economische Agenda en de Sociale Agenda voor Groningen en Noord-Drenthe
naar aanleiding van de Kabinetsreactie Nij Begun op de parlementaire enquête Groningen.

In het programma Regio Deals wordt daarnaast sinds 2018 door Rijk en regio samengewerkt.
Hierbij brengen regio’s de regionale opgaven in kaart vanuit het bredewelvaartsperspectief
en formuleren zij een concrete aanpak. Er wordt op een regionaal niveau gestuurd op
brede welvaart door samen met inwoners en partners vanuit overheden, bedrijfsleven
en onderwijs- en kennisinstellingen te werken aan concrete resultaten. De samenwerking
heeft geresulteerd in een bijna landsdekkend netwerk en een grote variëteit aan Regio
Deals. Recent heeft het kabinet een besluit genomen over de selectie van 16 regio’s
in de zesde tranche.9

Ook de ruimtelijke arrangementen per provincie en ontwikkelperspectieven/uitvoeringsagenda’s van de NOVEX-gebieden, beide in het programma NOVEX, kennen
een regionale focus. In het programma werken de verschillende departementen samen
met elkaar, de provincies en partijen in een aantal regio’s, aan een integrale aanpak
van ruimtelijke opgaven in gebieden. Telkens staat de gebiedseigen opgave centraal,
sluiten we aan bij lokale identiteit en kwaliteit en richten we ons op verbetering
van kwaliteit van de leefomgeving. Ook hierin zitten veel aspecten van het verbeteren
van brede welvaart.

Ten slotte werkt het kabinet aan het verhogen van de autonomie en het verminderen
van administratieve lasten van gemeenten en provincies door de zogeheten specifieke
uitkeringen (SPUK’s) – geoormerkte uitkeringen waarvoor een verantwoordingsplicht
geldt – zoveel mogelijk via de lumpsum van het Gemeente- en Provinciefonds uit te
keren aan decentrale overheden. Voor meer informatie over de voortgang op dit omzettingsproces
verwijzen wij u naar de Kamerbrief van november 2024.10 Op deze manier krijgen gemeenten en provincies meer beleidsvrijheid om de middelen
naar eigen inzicht te besteden. Dit geeft gemeenten de ruimte om meer aandacht te
geven aan de lokale problematiek.

Tot slot

Het kabinet bedankt de Rli voor dit advies. Het advies draagt bij aan de belangrijke
discussie over hoe de overheid stuurt op brede welvaart. Het kabinet is van mening
dat het de brede welvaart stimuleert langs de lijnen zoals die zijn vastgelegd in
het hoofdlijnenakkoord en het regeerprogramma (bijlagen bij Kamerstuk 36 471, nr. 37 en 96).

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans

De Minister van Financiën,
E. Heinen