Brief regering : Geluidbeleid en openstelling Centrale voorziening geluidgegevens

Nr. 424
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2025

Hierbij informeer ik u over het geluidbeleid en enkele recente ontwikkelingen daarin.
In het bijzonder informeer ik u over een verbetering in de digitale toegankelijkheid
van geluidgegevens door de openstelling van de Centrale voorziening geluidgegevens
(Cvgg) per 1 januari 2024.

Deze brief gaat achtereenvolgens in op het belang van geluid voor een gezonde leefomgeving
en het geluidbeleid; het belang van goede geluidgegevens en een nieuw instrument daarvoor,
de Cvgg. Tot slot volgt informatie over een lopend onderzoek voor een goed beheer
van de Cvgg.

Geluidbeleid

Het kabinet wil dat Nederland een welvarend land blijft. Daarbij wil iedereen een
veilige, prettige en gezonde leefomgeving om te wonen, werken en ontmoeten. Blootstelling
aan veel geluid heeft gevolgen voor de gezondheid. Het kan leiden tot hinder, stress,
een verhoogde bloeddruk en zelfs hart- en vaatziekten1. Uit data van de World Health Organization (WHO) voor Europa blijkt geluid na luchtverontreiniging
het grootste risico voor de gezondheid door het milieu te zijn2. Het is daarom belangrijk om blootstelling aan hoge geluidniveaus en de gezondheidseffecten
daarvan zoveel als redelijkerwijs mogelijk te voorkomen en te beperken. Een goede
balans tussen beschermen en benutten is daarbij het streven.

Nederland is één van de dichtstbevolkte landen van Europa. De verschillende opgaven
waar Nederland voor staat, hebben allemaal grote impact op de schaarse ruimte. Om
de ambities van het kabinet te kunnen halen en een gezond, veilig en leefbaar land
te houden met een hoge leefkwaliteit is een samenhangende afweging tussen deze opgaven
nodig en moeten keuzes worden gemaakt. De Omgevingswet is randvoorwaardelijk hiervoor
en draagt als nieuw stelsel bij aan het bieden van oplossingen en het aanpakken van
de opgaven in de fysieke leefomgeving.3 Als onderdeel van de Omgevingswet ondersteunen de geluidregels deze afwegingen in
relatie tot geluid in de leefomgeving.

Het geluidbeleid van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat richt zich in
hoofdzaak op het geluid van grote geluidbronnen: wegen, spoorwegen, industrieterreinen
met zogenaamde «grote lawaaimakers» en luchtvaart. Daarnaast kunnen ook andere bronnen
leiden tot overlast voor omwonenden, zoals bijvoorbeeld windturbines. Het geluid van
luchtvaart komt in deze brief maar beperkt aan de orde, over het specifieke luchtvaartbeleid
wordt u apart geïnformeerd4.

Het geluidbeleid is gebouwd op drie pijlers: bronbeleid, preventie en sanering. Aanpak
van geluid aan de bron is het meest doelmatig doordat de kosten relatief beperkt zijn
en het effect overal bij de bron optreedt. Een belangrijk instrument is het normeren
van voertuigemissies. Dit gebeurt op Europees niveau en daarom zet ik in op het beïnvloeden
van processen binnen de EU. Geluid kan ook aangepakt worden door lokale maatregelen
op het niveau van de constructie van (spoor)wegen, de overdracht van geluid en bij
woningen. Dit valt onder de pijler preventie. Bij nieuwe ontwikkelingen, zoals aanleg
en wijziging van (spoor)wegen, en woningbouw, gelden nationale regels met als doel
een toename van het geluid te voorkomen of te beperken. Daarbij stimuleren deze regels
een evenwicht tussen het belang van beschermen en benutten, om woningbouw met een
goede leefomgevingskwaliteit mogelijk te maken en tegelijkertijd ook ruimte te houden
voor mobiliteit en economische ontwikkeling. Tenslotte is er een derde pijler, sanering,
met nationale regels om het geluid te reduceren in reeds bestaande situaties met te
hoge geluidbelastingen. De nationale regelgeving voor geluidhinder vormt geen nationale
kop op Europese beleid: de EU heeft geen normen voor geluid in de leefomgeving gesteld,
juist omdat er al doeltreffende nationale regelgeving is (subsidiariteitsbeginsel).

Voor de ontwikkeling van voertuigemissies (eerste pijler) is het beeld gemengd. Op het spoor nemen voertuigemissies af, maar op de weg nemen
voertuigemissies alleen af bij lage snelheden, en ze nemen toe bij hogere snelheden5. Deze toename wordt veroorzaakt doordat wegvoertuigen steeds zwaarder worden, en
daarom voorzien worden van bredere banden6 die meer geluid mogen veroorzaken7. Dit is een negatieve ontwikkeling waarvoor alleen de EU regulerend kan optreden.
Wel bezien we in Nederland hoe we het gebruik van stille autobanden kunnen stimuleren8 en werk ik samen met gemeenten bij de aanpak van voertuigen die extreme overlast
veroorzaken, bijvoorbeeld doordat ze niet voldoen aan de permanente voertuigeisen.

De nationale geluidregels voor preventie (tweede pijler) zijn verbeterd met de komst van de Omgevingswet. Voor rijkswegen en hoofdspoorwegen
bestaat al sinds 2012 de systematiek met de geluidproductieplafonds (gpp), waardoor
het geluid van deze bronnen niet onbeheerst kan toenemen. Met de Omgevingswet wordt
deze systematiek uitgebreid naar provinciale wegen en industrieterreinen met grote
lawaaimakers. Ook zal het geluid van treinen op emplacementen gereguleerd worden als
onderdeel van de gpp-systematiek voor hoofdspoorwegen in plaats van met gemeentelijke
omgevingsvergunningen. De Bestuurlijke tafel emplacementen geluid heeft hiervoor enkele
aanbevelingen gedaan aan mijn voorgangers, die ik begin 2025 in de regelgeving zal
implementeren. Voor gemeente- en waterschapswegen wordt een andere systematiek voor
geluidmonitoring ingevoerd die beter past bij het schaalniveau van dat wegennet. Hoe
de gpp-systematiek uitwerkt, is onder meer te zien in de in juni 2024 verschenen actieplannen
omgevingslawaai voor rijkswegen en hoofdspoorwegen 2024–20299. Deze bevatten een evaluatie van het actieplan van 2018–2024 en de plannen voor 2024–2029.
De evaluaties laten zien dat de gpp-systematiek ervoor zorgt dat toenames van verkeer
worden gecompenseerd met geluidmaatregelen. Ook gaan ze in op de ontwikkeling van
voertuigemissies. Voor het spoor kondigt het actieplan aan dat de geluidproductieplafonds
waar mogelijk zullen worden verlaagd. Hierdoor komen de lagere voertuigemissies ten
goede aan omwonenden en nieuwbouw van woningen, terwijl tegelijk de benodigde ruimte
voor het verkeer op het spoor wordt vastgehouden. Daarmee blijven de doelen van beschermen
en benutten in balans.

Waar het gaat om het geluid van windturbines wordt de regelgeving herijkt en aangescherpt.
Ontwerpregelgeving die hiertoe strekt zal op korte termijn aan de Kamer worden voorgelegd.

Hinder en gezondheidsschade door blootstelling aan veel geluid kan ook het gevolg
zijn van een combinatie van meerdere geluidbronnen, bijvoorbeeld de nabijheid van
een spoorweg en een industrieterrein, of van een drukke weg en een luchthaven. Mede
tegen de achtergrond van de urgente woningbehoefte loopt momenteel een onderzoek naar
een mogelijke alternatieve methode voor de beoordeling van gecumuleerd geluid die
recht doet aan de hinder van verschillende geluidbronnen en tegelijk in de uitvoeringspraktijk
beter toepasbaar is dan de bestaande methode. Rijk en medeoverheden trekken in dit
traject samen op10.

Voor de derde pijler, sanering, is gekozen voor het instrument van de specifieke uitkering om een doelmatige besteding
van de financiële middelen te borgen. Het budget is bestemd voor provincies, gemeenten
en enkele waterschappen om te besteden aan de woningen met de hoogste geluidbelastingen
en daaraan gerelateerde geluidhinder voor bewoners. Geluidmaatregelen moeten een substantieel
effect bewerkstelligen, en de kosten daarvan zijn sterk afhankelijk van de specifieke
situatie. Daarnaast voeren Rijkswaterstaat en ProRail de sanering bij rijkswegen en
hoofdspoorwegen uit met een taakstellend budget van circa € 1,1 miljard op het Mobiliteitsfonds.
Zij hebben de laatste saneringsplannen vóór de wettelijke einddatum van 31 december
2023 ingediend11. De maatregelen zijn deels uitgevoerd, deels in uitvoering en deels vinden ze gekoppeld
plaats aan andere werkzaamheden aan de (spoor)weg in de komende jaren. Na het gereedkomen
van de saneringsmaatregelen worden de geluidproductieplafonds verlaagd met het effect
van de getroffen maatregelen, zodat het effect van die maatregelen blijvend is geborgd.

De overkoepelende effecten van het geluidbeleid worden gemonitord door het RIVM. Sinds 2019 wordt jaarlijks een rapport «Onderzoek Beleving Woonomgeving»
uitgebracht. De meest recente uitgave, verschenen eind 202312, gaat over de periode van 2019 tot en met 2022. Voor geluid in de woonomgeving wordt
gekeken naar hinder en slaapverstoring door wegverkeer, railverkeer, burengeluid,
vliegverkeer, bouw- en sloopactiviteiten, industriële activiteiten en recreatie. Hieruit
blijkt dat er helaas geen afname van hinder door verkeerslawaai wordt geconstateerd.
Daarnaast lijkt er sprake te zijn van een toename in hinder door laagfrequent geluid13. Mogelijke bronnen van laagfrequent geluid zijn industriële activiteiten, windturbines
en transport, maar ook wasmachines, warmtepompen en ventilatiesystemen. Het RIVM voert
momenteel in opdracht van IenW een onderzoek uit naar de aard en omvang van de problematiek
op basis van klachteninventarisatie.

Tegelijkertijd volgt uit het advies over geluid van de WHO uit 201814 echter wel dat vanuit gezondheidsoverwegingen het geluid gereduceerd zou moeten worden.
Naar aanleiding van het WHO-advies over omgevingsgeluid is de Kamer met een brief
van 21 maart 2023 geïnformeerd15 over de beleidsvoornemens. De WHO heeft advies uitgebracht over de geluidbronnen
(spoor)wegen, industrie, luchtvaart en windturbines. In de kamerbrief van 21 maart
2023 staan concrete beleidsvoornemens voor luchtvaart, spoor en windturbines. Voor
luchtvaart gaat het daarbij om de Luchtvaartnota 2020–2050 en de Hoofdlijnenbrief
Schiphol van 24 juni 2022. De laatste stand van zaken staat in de kamerbrief «Evaluatie
Schipholbeleid» van 4 september 202416. Voor spoor is het voornemen om het geluidniveau waarboven maatregelen moeten worden
overwogen (standaardwaarde) te verlagen, om betere bescherming te bieden tegen slaapverstoring.
Aan de uitwerking hiervan wordt nog gewerkt. Voor windturbines is het voornemen om
een goed onderbouwd normenkader vast te stellen dat aansluit bij de WHO-advieswaarde.
Dit voornemen is uitgewerkt in het ontwerpbesluit windturbines leefomgeving, waarvan
de kennisgeving op 11 oktober 2023 is gepubliceerd in de Staatscourant17.

Het belang van goede geluidgegevens

Ter ondersteuning van al het geluidbeleid zijn goede, betrouwbare en toegankelijke
gegevens nodig. Gegevens zijn bij voorkeur openbaar en digitaal beschikbaar, zodat
de overheid transparant is over de gegevens die worden gebruikt bij besluitvorming,
burgers inzicht krijgen in het geluid in hun omgeving, en administratieve lasten worden
beperkt. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is daarom
de Centrale voorziening geluidgegevens (Cvgg)18 opengesteld. Met beter beschikbare gegevens over geluid wordt bijgedragen aan een
betere bescherming van de gezondheid. In het Aanvullingsbesluit Geluid Omgevingswet
dat eind 2019 is voorgehangen19 is de Kamer al eerder geïnformeerd over de Cvgg.

Geluidgegevens geven inzicht in de ontwikkeling van geluid en vormen de basis voor
goede besluiten over geluid. Geluidgegevens zijn van bijzonder belang bij het toelaten
van woningbouw en de daadwerkelijke realisering van woningen, met het oog op het beoordelen
van het geluidniveau op gevels en in de woningen. Bij de planvorming kan worden gekeken
naar de positionering van woningen ten opzichte van geluidbronnen en ook andere gebouwen
dan geluidgevoelige gebouwen20, en in concrete situaties zijn soms specifieke geluidmaatregelen nodig, zoals stille
wegdekken, geluidschermen en -wallen, en (extra) gevelisolatie. Als vroeg in het planproces
gekeken wordt wat mogelijk is, kunnen de kosten van specifieke geluidmaatregelen worden
beperkt.

Informatie over de geluidbronnen die nodig is voor monitoring en besluitvorming, wordt
opgenomen in het wettelijk voorgeschreven geluidregister, dat is opgenomen in de Cvgg.
De al sinds 2012 bestaande geluidregisters voor rijkswegen en hoofdspoorwegen zijn
hierin ondergebracht. Nu de Omgevingswet in werking is getreden, worden stap voor
stap ook geluidgegevens over andere wegen, lokale spoorwegen en industrieterreinen,
maar ook windturbines, militaire schietbanen en luchthavens, in de Cvgg opgenomen.

De Cvgg stelt geluidgegevens centraal beschikbaar

De doelen van het geluidregister in de Cvgg zijn:

– het transparant maken van gegevens over geluidmonitoring;

– het makkelijker beschikbaar maken van gegevens voor geluidberekeningen die nodig zijn
voor besluitvorming.

Hierdoor kunnen omwonenden volgen hoe het geluid in hun woonomgeving zich ontwikkelt
en in hoeverre de geluidproductieplafonds worden nageleefd. Akoestisch adviseurs kunnen
op één plaats betrouwbare gegevens vinden voor geluidonderzoeken, in plaats van deze
op te moeten vragen bij de overheden die de geluidbronnen beheren. Voor burgers blijft
daarnaast de Atlas Leefomgeving21 een belangrijke bron voor algemene informatie over geluid.

In 2020 is het RIVM begonnen met het bouwen van de Cvgg, parallel aan de ontwikkeling
van de nieuwe regelgeving. Het RIVM heeft hierbij gekozen voor een gedegen en flexibele
aanpak met korte cycli voor planning en feedback, en veel aandacht voor datakwaliteit.
De tijdige totstandkoming van de Cvgg heeft in goede interbestuurlijke samenwerking
plaatsgevonden, met betrokkenheid van ProRail, RWS, UvW, IPO en VNG. Ook heeft veel
interactie met toekomstige gebruikers plaatsgevonden, die onder andere terecht konden
op een testomgeving.

De geluidgegevens over rijkswegen en hoofdspoorwegen zijn inmiddels opgenomen in de
Cvgg. Hiervoor was ondanks een goede voorbereiding wel meer tijd nodig dan verwacht,
mede om een goede datakwaliteit te kunnen garanderen. Afnemers hebben daar helaas
last van gehad maar konden de gegevens wel ontvangen van RWS en ProRail. Ook voor
enkele andere geluidbronnen zijn al gegevens aangeleverd (wegen van een gemeente,
een spoorlijn in beheer van vier gemeenten, twee stukjes provinciale weg, de regionale
luchthavens van nationaal belang, een buitenlandse luchthaven nabij de landsgrens,
een regionale luchthaven van regionaal belang). Als gevolg van overgangstermijnen
voor de nieuwe regels voor geluidmonitoring zullen de gegevens over een periode van
8 jaar geleidelijk worden aangeleverd.

Het is belangrijk dat naast het Rijk ook decentrale overheden bijtijds aan de slag
gaan met de uitvoering van de nieuwe regels voor geluidmonitoring. Alleen dan komen
er gegevens beschikbaar voor de Cvgg en wordt de Cvgg steeds bruikbaarder voor afnemers.
Het Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) ondersteunt decentrale overheden hierbij.
Specifiek voor de provinciale wegen heeft het IPO een handreiking uitgebracht. Voor
windturbines heeft IenW een project gestart om provincies, gemeenten en omgevingsdiensten
te faciliteren bij het aanleveren van gegevens over windturbines22. Daarnaast zijn bij het Rijk voorbereidingen aan de gang voor aanlevering van gegevens
over militaire schietbanen.

De Cvgg heeft ook waarde voor het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Met het DSO
wordt beoogd inzicht te geven in wat mag en kan in de fysieke leefomgeving op een
bepaalde locatie in Nederland. Het DSO ondersteunt initiatiefnemers daartoe in hun
vraag naar informatie over de fysieke leefomgeving. Als onderdeel van de zogenaamde
Bestuurlijke Agenda Uitbouw hebben de samenwerkende overheden (rijk, provincies, gemeenten
en waterschappen) afgesproken dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet de mogelijkheden
worden bezien om externe informatieproducten23 zoals de Cvgg ook in het DSO te ontsluiten. Hiermee wordt invulling gegeven aan de
verdere ontwikkeling van het DSO24. IenW is momenteel in overleg met de beheerders van het DSO om de aansluiting van
de Cvgg op het DSO praktisch vorm te geven. Dit ter uitvoering van het besluit van
8 september 202225 om de Cvgg op het DSO aan te sluiten.

MKBA voor beheer IenW-registers Cvgg en REV

Voor de toekomst van de Cvgg is het ook van belang om de voorziening en de gegevens
daarin zo kosteneffectief mogelijk te beheren, zowel aan de kant van de voorziening
zelf, bij het RIVM, als aan de kant van de overheden die de data aanleveren. Daarom
wordt een Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA) uitgevoerd die daarop is gericht.
In deze studie wordt niet alleen gekeken naar de Cvgg, maar ook naar het Register
Externe Veiligheidsrisico’s (REV)26. Bij de onderzochte scenario’s is rekening gehouden met de afspraken over het Federatieve
Datastelsel, die zijn overeengekomen in de Interbestuurlijke Datastrategie die op
18 november 2021 naar de Tweede Kamer is verzonden27.

De MKBA «Beheer van het REV en de CVGG» is 11 december 2024 opgeleverd en is gepubliceerd
op www.rijksoverheid.nl
28. In overleg met de (inter)bestuurlijke partners en andere bronhouders zal worden
bezien hoe de aanbevelingen uit het rapport worden opgevolgd.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen