Brief regering : Appreciatie van de voorgestelde verlenging van de Europese gasopslagbepalingen en de aanbeveling van de Commissie voor komend vulseizoen

22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 557 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 maart 2025

Op 5 maart 2025 heeft de Europese Commissie een voorstel gepubliceerd om de Europese
gasopslagbepalingen met twee jaar te verlengen, zonder verdere wijzigingen.1 Verder heeft de Europese Commissie een aanbeveling voor het vulseizoen van 2025 gepubliceerd.2 In deze brief ontvangt u een appreciatie van de voorgestelde verlenging van de Europese
gasopslagbepalingen en de aanbeveling van de Commissie voor komend vulseizoen.

Deze brief vervangt het reguliere BNC-fiche vanwege de zeer korte termijn waarbinnen
besluitvorming over het voorstel wordt beoogd door het Poolse voorzitterschap. Het
voorstel heeft als juridische grondslag artikel 194, tweede lid, van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel bepaalt dat de goedkeuring van
het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure, vereist
zijn. De besluitvormingsprocedure in de Raad vindt plaats op basis van een gekwalificeerde
meerderheid.

1. Context en algemene beschrijving van de huidige bepalingen in de verordening gasleveringszekerheid

Op 1 juli 2022 zijn de gasopslagbepalingen in de verordening gasleveringszekerheid
in werking getreden. Dit speelde zoals bekend tegen de achtergrond van het hoogtepunt
van de energiecrisis. Destijds was het doel van de gasopslagbepalingen het verzekeren
van de vulling van de gasopslagen tijdens een periode met hoge prijzen voorafgaand
aan de winter van 2022/23 en verwachte problemen met de gasvoorziening als gevolg
van het wegvallen van (een deel van het) Russisch aanbod. Om dit doel te bereiken
werd aan lidstaten een verplichting voor het vullen van de gasopslagen opgelegd. Op
1 november 2022 moest een vuldoelstelling van 80% gehaald worden van de in een lidstaat
aanwezige opslagcapaciteit. Voor de jaren 2023, 2024 en 2025 geldt per 1 november
een vuldoelstelling van 90% van de in een lidstaat aanwezige opslagcapaciteit.

Er gelden twee uitzonderingen op de vuldoelstelling van 90% op 1 november: op basis
van deze uitzonderingen kunnen de vuldoelstelling voor bepaalde lidstaten verlaagd
worden. Het doel van deze uitzonderingen is om te voorkomen dat er een disproportionele
last komt te liggen bij lidstaten met relatief veel opslagcapaciteit, zoals Nederland.
Ten eerste stipuleert artikel 6 bis, tweede lid, van de verordening gasleveringszekerheid
dat de vuldoelstelling wordt verlaagd tot een volume dat overeenkomt met 35% van het
gemiddelde jaarlijkse gasverbruik over de voorgaande vijf jaar voor die lidstaat,
indien dit lager is dan de vuldoelstelling van 90% van de in een lidstaat aanwezige
opslagcapaciteit. Oostenrijk, Tsjechië, Hongarije, Letland en Slowakije komen in aanmerking
voor deze uitzondering. De tweede uitzondering op de vuldoelstelling is gebaseerd
op gasexport naar derde landen buiten de EU. Deze uitzondering is van toepassing op
Nederland, vanwege de export van gas naar het Verenigd Koninkrijk in de jaren 2016–2021.
Artikel 6 bis, derde lid, van de verordening gasleveringszekerheid stipuleert dat
de vuldoelstelling verminderd wordt met het volume dat tijdens de periode 2016 tot
en met 2021 aan derde landen is geleverd, indien het gemiddelde geleverde volume tijdens
de onttrekkingsperiode voor gasopslag tijdens die jaren meer dan 15 TWh per jaar bedroeg.
Deze tweede uitzondering is van toepassing voor Nederland, omdat Nederland tijdens
de maanden oktober tot april van die jaren gemiddeld 23 TWh aan gas heeft geleverd
aan het Verenigd Koninkrijk via de BBL-pijpleiding. Daarom ligt de vuldoelstelling
voor Nederland steeds lager dan 90%. Dit betekent dat Nederland op 1 november 2022
65% moest vullen, op 1 november 2023 73% en op 1 november 2024 en 2025 74%. Geen andere
lidstaat maakt van deze uitzondering gebruik.

De Commissie stelt, conform de verordening, middels een uitvoeringshandeling elk jaar
de tussentijdse streefdoelen voor 1 februari, 1 mei, 1 juli en 1 september vast.3 Pas indien een lidstaat meer dan 5%-punt van een streefdoel afwijkt, moet ingevolge
artikel 6 bis, tiende lid, van de verordening gasleveringszekerheid, de lidstaat onmiddellijk
maatregelen nemen om het vulniveau te verhogen.

Artikel 6 ter van de verordening gasleveringszekerheid bevat maatregelen die lidstaten
kunnen nemen om hun vuldoelstelling te halen. Deze maatregelen dienen duidelijk te
worden omschreven en dienen transparant, evenredig, niet-discriminerend en controleerbaar
te zijn. Artikel 6 quater stelt regels met betrekking tot lidstaten zonder opslagcapaciteit,
namelijk dat deze 15% van het gemiddelde jaarlijkse gasverbruik van de voorgaande
vijf jaren moeten opslaan en hiertoe vrijwillig een lastenverdelingsmechanisme kunnen
aangaan met één of meer lidstaten die over opslaginstallaties beschikken. Zover bekend
heeft geen enkele lidstaat zonder gasopslagcapaciteit zich gecommitteerd aan het lastenverdelingsmechanisme.

Ten slotte bevat de verordening gasleveringszekerheid de nodige definities, alsmede
afspraken over monitoring, handhaving en rapportage door de Commissie. De bepalingen
van de verordening gasleveringszekerheid met betrekking tot het vullen van de gasopslagen
(artikel 2 punten 27 tot en met 31, de artikelen 6 bis tot en met 6 quinquies, artikel 16,
lid 3, artikel 17 bis, artikel 18 bis, artikel 20, lid 4, en bijlagen I bis en I ter)
gelden tot en met 31 december 2025.

2. Inhoud en appreciatie verlenging van de opslagbepalingen in de verordening gasleveringszekerheid

De Europese Commissie stelt voor om de tijdelijke bepalingen ten aanzien van het vullen
van de gasopslagen te verlengen met twee jaar. Dit betekent dat ook in de komende
twee jaar lidstaten op 1 november 2026 en 2027 in principe 90% van hun gasopslagcapaciteit
gevuld moeten hebben, behoudens de hierboven beschreven twee uitzonderingen. Zo blijft
voor Nederland in het voorstel de uitzondering van toepassing waarmee de vuldoelstelling
voor Nederland wordt verlaagd, vanwege het volume dat vanuit Nederland tijdens de
periode 2016 tot en met 2021 in de periode oktober-april aan derde landen is geleverd.

Voorts heeft de Commissie een aanbeveling (C(20251481) uitgebracht voor het komende
vulseizoen (2025). Deze aanbeveling is niet-bindend. De aanbeveling ziet dus niet
op het vulseizoen van 2026 en 2027, waar het voorstel tot verlenging van de gasopslagbepalingen
op ziet. In de aanbeveling doet de Commissie de aanbeveling aan lidstaten om geen
maatregelen te nemen die de werking van de interne markt en gasleveringszekerheid
negatief beïnvloeden. Daarnaast beveelt de Commissie aan de Groep coördinatie gas
(GCG) te consulteren alvorens nationale maatregelen te treffen om de gasopslagen te
vullen. Lidstaten krijgen ook de aanbeveling om te verifiëren dat marktpartijen die
belast zijn met het uitvoeren van de vulmaatregelen voldoende expertise hebben in
het handelen op de energiemarkt. Verder geeft de Commissie meer flexibiliteit in de
handhaving van de tussentijdse vuldoelstellingen. Voorts is het de aanbeveling van
de Commissie dat lidstaten gebruik maken van de derogaties die gelden op de vuldoelstelling
van 90% voor 1 november. Ten slotte is de Commissie bereid om ook marktomstandigheden
mee te laten wegen bij artikel 6 bis, achtste lid, van de verordening gasleveringszekerheid.
Dit artikel bepaalt dat indien een lidstaat niet op 1 november de vuldoelstelling
haalt wegens technische beperkingen, deze lidstaat de vuldoelstelling op 1 december
moet halen.

Appreciatie

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Ondanks de dalende gasvraag speelt gas in Nederland, als bekend, nog een cruciale
rol. Gas blijft nodig om huizen te verwarmen, voldoende elektriciteit te produceren
en gas speelt een belangrijke rol in industriële processen. Het is om die reden dat
het kabinet zich blijft inzetten voor een robuust en weerbaar gassysteem. Een weerbaar
gassysteem blijft belangrijk tijdens de energietransitie nu de gaswinning in Nederland
terugloopt en de geopolitieke spanningen in de wereld oplopen.

Het kabinet vindt dat gasopslagen een belangrijke schakel zijn in het Nederlandse
en EU-gassysteem en vindt het daarom van belang dat gasopslagen goed functioneren
en goed gevuld worden.

Het vullen van de gasopslagen is primair aan de markt, maar ook de overheid heeft
een rol in het borgen van de leveringszekerheid. Het is om die reden dat het kabinet
jaarlijks een vulambitie formuleert op basis van het overzicht leveringszekerheid
van Gasunie Transport Services B.V. (GTS) en dat EBN de taak heeft gekregen om in
2025 (net als in 2022, 2023 en 2024) tot 20 TWh aan gas op te slaan, voor het geval
markpartijen dat onvoldoende doen. Tevens komt het kabinet met een voorstel voor een
wet bestrijden energieleveringscrisis, waarmee het kabinet enkele waarborgen inbouwt
met betrekking tot het vullen van de gasopslagen.4

b) Beoordeling ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft het doel van het voorstel. Goed gevulde gasopslagen dragen
bij aan een weerbaar gassysteem. Het kabinet ziet ook de toegevoegde waarde van Europese
samenwerking in de gasmarkt. Het kabinet is echter kritisch op de vormgeving van de
huidige tijdelijke Europese gasopslagbepalingen, en daarmee ook op het ongewijzigd
verlengen ervan5. Dit zal het kabinet toelichten aan de hand van de volgende vijf punten:

1. de Europese vuldoelstellingen zijn te rigide;

2. de Europese vuldoelstellingen zorgen voor een ongelijke verdeling van lasten tussen
lidstaten;

3. lidstaten hebben beperkt mogelijkheden om gasopslagen te vullen;

4. marktdeelnemers hebben tijdens ongunstige marktomstandigheden onvoldoende prikkels
om zelf aan de opslagdoelen te voldoen; en

5. vulmaatregelen van lidstaten kunnen marktverstorende effecten hebben.

Ten eerste zijn de EU-vuldoelstellingen te rigide. Het is volgens het kabinet bij
de vaststelling van de vuldoelstellingen belangrijk om te kijken naar het totale gassysteem,
dus de combinatie van de verwachte gasvraag, export naar buurlanden, aanbod via LNG-import,
toevoer via pijpleidingen en gaswinning en de mogelijkheden van gasopslag. Op basis
van zo’n totaalbeeld is ook de vulambitie van het kabinet voor 1 november 2025 tot
stand gekomen6.

De huidige vuldoelstellingen zijn gebaseerd op de in een lidstaat aanwezige opslagcapaciteit
en de gasvraag en LNG-importcapaciteit kunnen enkel in zeer beperkte mate worden meegenomen.
Hierdoor zijn de vuldoelstellingen te rigide en bewegen onvoldoende mee met nieuwe
ontwikkelingen op de gasmarkt. Daardoor ontstaat het risico dat de vuldoelstellingen
kunstmatig hoog zijn, zonder dat dit vanuit het oogpunt van gasleveringszekerheid
nodig is. Dit kan een onnodig prijsopdrijvend en marktverstorend effect hebben op
de gasprijzen in de zomer.

De gasvraag kan slechts beperkt worden meegenomen onder de huidige verordening en
in het voorstel. Een lidstaat kan wel aanspraak maken op een verlaging van de vuldoelstelling
naar 35% van het gemiddelde jaarlijkse gasverbruik over de voorgaande vijf jaar in
die lidstaat, indien dit lager is dan 90% van de in een lidstaat aanwezige opslagcapaciteit.
Hiermee houdt de vuldoelstelling echter onvoldoende rekening met de daling in de gasvraag
die in de Europese Unie is opgetreden na de gascrisis van 2022, omdat over een periode
van vijf jaar moet worden teruggekeken. Bovendien hanteert GTS als uitgangspunt in
het overzicht leveringszekerheid voor Nederland een percentage van 25 tot 30 procent
van het jaarlijkse gasverbruik als volume dat in de seizoensopslagen aanwezig moet
zijn om een koude winter het hoofd te bieden.7 De Europese gasopslagbepalingen gaan uit van een hoger percentage, namelijk 35%.

Voorts houden de gasopslagbepalingen geen rekening met de toegenomen LNG-importcapaciteit
van de EU. Een lidstaat kan, ingevolge artikel 6 bis, vijfde lid van de verordening
gasleveringszekerheid, onder strenge voorwaarden deels aan de EU-vuldoelstelling voldoen
door het fysiek opgeslagen LNG dat in zijn LNG-installaties beschikbaar is, mee te
tellen. Voor zover bekend maakt alleen Spanje van deze bepaling gebruik. Hierbij moet
opgemerkt worden dat in Nederland LNG dat is opgeslagen in LNG-tanks vaak maar kort
wordt opgeslagen voordat het gasvormig wordt gemaakt en het transmissienet wordt ingevoed.
Het businessmodel van de Nederlandse LNG-terminals is immers gebaseerd op het zo snel
en daarmee zo veel mogelijk om zetten van LNG naar gas. Het is daarom in de ogen van
het kabinet juister te kijken naar de LNG-importcapaciteit dan naar de opslagcapaciteit
van de LNG-tanks in een LNG-installatie.

Verder schrijven de gasopslagbepalingen uit de verordening gasleveringszekerheid tussentijdse
vuldoelstellingen voor lidstaten voor, voor 1 februari, 1 mei, 1 juli en 1 september.
Uit gesprekken die het kabinet met marktpartijen heeft gevoerd blijkt dat dit prijssignalen
verstoort en meer specifiek bijdraagt aan de negatieve spread tussen de winter- en
zomerprijzen, doordat het vullen en daarmee (de omvang van) de vraag naar gas voorspelbaar
wordt voor andere marktdeelnemers.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de vormen van flexibiliteit die in de huidige
bepalingen zitten behouden blijven. Zo mogen lidstaten voor 5%-punt afwijken van de
tussentijdse vuldoelstellingen en blijven de uitzonderingen op de vuldoelstelling
van 90% op 1 november behouden.

Ten tweede zijn de lasten voor het vullen van de gasopslagen en de daarmee verbonden
kosten ongelijk verdeeld tussen lidstaten. Lidstaten met relatief veel gasopslagcapaciteit
ten opzichte van hun vraag (zoals Nederland) dragen een zwaardere last in vergelijking
met lidstaten met relatief weinig of geen opslagcapaciteit. Zo zijn lidstaten zonder
opslagcapaciteit verplicht alleen 15% van de binnenlandse gasvraag op te slaan en
staat het hen geheel vrij hier een lastenverdelingsmechanisme over aan te gaan met
andere lidstaten die wel over opslaginstallaties beschikken. Lidstaten met weinig
opslagcapaciteit zijn daarnaast alleen verplicht 90% van de op hun grondgebied aanwezige
opslagcapaciteit te vullen ongeacht hoe dit in verhouding staat met de gasvraag in
die lidstaat. Het kabinet acht dit onwenselijk aangezien de Nederlandse gasopslagen
voor een groot deel ook gebruikt worden voor seizoensflexibiliteit in andere lidstaten,
zoals België en Duitsland. Deze lidstaten hebben namelijk minder opslagcapaciteit
in verhouding tot hun vraag dan Nederland. Dat wordt hieronder verder uitgelegd.

Dat lidstaten zoals België en Duitsland profiteren van onze seizoensflexibiliteit
past bij de interne Europese gasmarkt. Zo heeft Nederland ook baat bij LNG-infrastructuur
in België en het Duitse transportnetwerk waar Noors gas (via Emden) naar Nederland
stroomt. Als gasopslagen door marktpartijen worden gevuld – zoals de sinds de liberalisering
van de gasmarkt het geval is – dan leidt dit niet tot extra kosten voor de Nederlandse
belastingbetaler. Maar als de overheid extra vulmaatregelen moet treffen, zoals bijvoorbeeld
met de vultaak voor EBN, om een bepaalde vuldoelstelling te halen, dan komen daar
potentieel extra kosten bij kijken en die kunnen erg hoog zijn. Deze kosten komen
in eerste instantie terecht bij de lidstaten die deze vulmaatregelen moeten treffen
om aan hun vuldoelstelling te voldoen en dit zijn onder andere lidstaten met relatief
veel opslagcapaciteit, zoals Nederland. Maatregelen om deze extra kosten meer evenredig
te verdelen, door bijvoorbeeld het instellen van een heffing om de kosten van gasopslag
op zowel binnenlandse als buitenlandse afnemers te verhalen stuit op zware kritiek
vanuit de Europese Commissie. Nederland draagt daarmee de (financiële) last om de
gasopslagen te vullen, niet alleen voor haar eigen gasvraag, maar ook voor de gasvraag
in andere EU-lidstaten en kan dit niet adequaat doorberekenen. Het kabinet is van
mening dat elke lidstaat evenredig moet bijdragen aan het vullen van de gasopslagen
in de Europese Unie naar verhouding tot de eigen gasvraag.

Ten derde gaan de huidige vuldoelstellingen voorbij aan het feit dat met name marktpartijen
gasopslagen vullen. Het zijn namelijk marktpartijen, en niet de overheid, die gasopslagcapaciteit
boeken bij de opslagsysteembeheerders en de gasopslagen vullen. Lidstaten hebben maar
beperkt mogelijkheden om de gasopslagen te vullen of het vullen ervan te stimuleren.
Zo zijn lidstaten beperkt bevoegd in het nemen van stimulerende maatregelen om gasopslagen
te vullen, omdat de bevoegdheden van lidstaten worden ingeperkt door staatssteunbepalingen
vanuit de Europese Unie. Nederland heeft in 2022 en 2023 goedkeuring gekregen voor
een stimuleringsmaatregel om capaciteitshouders te stimuleren de ondergrondse gasopslag
Bergermeer te vullen. Dit was mogelijk door het bestaan van het Tijdelijk crisiskader
voor staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de economie na de Russische agressie
tegen Oekraïne.8 Deze grondslag in het tijdelijk crisiskader is inmiddels verlopen waardoor het nemen
van stimulerende maatregelen alleen mogelijk is indien de lidstaat aantoont dat de
stimulerende maatregel noodzakelijk is om een ernstige verstoring van de economie
op te heffen. Stimulerende maatregelen zouden dan alleen maar genomen kunnen worden
indien zich al een ernstige verstoring heeft voorgedaan. Het vullen van gasopslagen
is juist een preventieve maatregel waarmee wordt beoogd het gassysteem voldoende weerbaar
te maken om een gascrisis te voorkomen. Dit verhoudt zich niet met het vereiste dat
de maatregel nodig is om een ernstige verstoring van de economie op te heffen en staat
het efficiënt en slagvaardig handelen ter voorkoming van een crisis in de weg. Mogelijk
kunnen andere bepalingen van het verdrag dienen als grondslag voor dit type stimulerende
maatregel, indien nodig. Het verdient aanbeveling om in de reguliere steunkaders die
op deze verdragsbepalingen gebaseerd zijn een grondslag op te nemen voor dit type
steunmaatregel. Nederland zal dit punt bij de Europese Commissie onder de aandacht
brengen. Daarnaast kosten stimulerende maatregelen geld en doordat pas kan worden
ingegrepen bij een ernstige verstoring van de economie kunnen de kosten voor de overheid
in theorie hoog oplopen. Ook doordat de kosten van de maatregelen om de opslagen te
vullen potentieel zo hoog zijn, zijn lidstaten beperkt in de mogelijkheden voor het
vullen van de gasopslagen. De kosten voor de stimuleringsmaatregelen moeten immers
of op de nationale begroting worden verhaald (en daardoor uiteindelijk op de belastingbetaler)
of op de binnenlandse afnemers van gas.

Ten vierde hebben marktdeelnemers bij ongunstige marktomstandigheden momenteel onvoldoende
prikkels om de gasopslagen te vullen. Marktpartijen vullen in principe alleen in zoverre
dat economisch voordelig is, dus bij een positieve spread tussen de winter- en zomerprijzen,
en/of wanneer zij dit nodig hebben om aan hun leveringsverplichtingen te voldoen.
Het risico bestaat dat marktpartijen terughoudend worden met het opslaan van gas als
de verantwoordelijkheid conform de Verordening primair bij de overheid ligt. Bovendien
kunnen marktpartijen en handelaren speculeren op overheidshandelen om de gasopslagen
te vullen en hierdoor het gas in de zomer tegen relatief hoge prijzen te verkopen.
Deze speculatie was ook zichtbaar in de prijsontwikkeling van de afgelopen maanden.
Bij nieuws dat de overheid zou inspringen om de gasopslagen te vullen, werd het economisch
onaantrekkelijker om te vullen en bij nieuws dat lidstaten zouden overwegen de gasopslagbepalingen
uit de verordening gasleveringszekerheid niet te verlengen of te versoepelen, werd
het weer economisch aantrekkelijker om te vullen. Dat door regelgeving het vullen
van de gasopslagen voorspelbaar wordt en zodoende daarop geld kan worden verdiend,
acht het kabinet zeer onwenselijk. Dit verhoogt de kosten voor de Staat om de gasopslagen
te vullen tijdens ongunstige marktomstandigheden en de kosten voor het vullen van
de gasopslagen komt – zoals beschreven – uiteindelijk bij de overheid (en uiteindelijk
ook de belastingbetaler) terecht.

Ten slotte kunnen de vulmaatregelen van lidstaten juist averechts werken. Vulmaatregelen
kunnen de negatieve spread tussen de winter- en zomerprijs van gas versterken, waardoor
gasopslag steeds duurder en minder aantrekkelijk wordt. Dit was goed zichtbaar tijdens
de zomer van 2022. Door de omvangrijke stimuleringsmaatregel die in Duitsland werd
genomen om de gasopslagen te vullen bereikte de Nederlandse Title Transfer Facility (TTF), de meest liquide gashandelsplaats van Europa, ongekende hoge prijzen. Deze
ongewenste ontwikkeling is door het vorige kabinet ook benoemd, onder meer in reactie
op het voorstel van de Europese Commissie tot invoering van het marktcorrectiemechanisme
(MCM).9

Uit gesprekken met andere lidstaten blijkt dat deze knelpunten en zorgen van Nederland
ook door andere lidstaten worden gedeeld. Het kabinet verwacht dat meerdere lidstaten
zullen verzoeken om meer flexibiliteit wat betreft de verplichte vuldoelstellingen.

c) Inzet ten aanzien van dit voorstel

Het is volgens het kabinet wenselijk dat er op Europees niveau samengewerkt wordt
als het gaat om gasleveringszekerheid in het algemeen en gasopslag in het bijzonder.
Dit versterkt de weerbaarheid van het Nederlandse en Europese gassysteem. Het kabinet
ziet echter graag, gezien de knelpunten die hiervoor geïdentificeerd zijn, een andere
vormgeving van de verplichte vuldoelstellingen onder de verordening gasleveringszekerheid.

Volgens het kabinet zou het wenselijker zijn om vuldoelstellingen vast te stellen
op basis van een breder beeld van de gasinfrastructuur en gasvraag per lidstaat. Kortom,
meer in lijn met de manier waarop GTS dat op dit moment voor Nederland doet in het
overzicht gasleveringszekerheid. Hierdoor wordt er beter rekening gehouden met recente
ontwikkelingen, zoals de forse daling van de gasvraag na 2022, de energietransitie
en de uitbreiding van LNG-importcapaciteit. Bovendien ontstaat er hierdoor een eerlijkere
en gelijkere verdeling tussen lidstaten wat betreft het vullen van de gasopslagcapaciteit
van de Europese Unie, omdat dan niet de gehele verplichting op lidstaten met relatief
veel gasopslag rust.

Ten tweede pleit het kabinet voor meer flexibilisering van de vuldoelstellingen. Dit
kan bijvoorbeeld door de tussentijdse vuldoelstellingen los te laten of als indicatie
te zien. Hiermee wordt voorkomen dat het vullen van de gasopslagen te voorspelbaar
wordt, waardoor prijssignalen verstoord worden. In dat kader verwelkomt het kabinet
de aanbeveling van de Commissie om dit vulseizoen minder streng te handhaven op de
tussentijdse vuldoelstellingen. Het kabinet ziet verdere flexibilisering of het volledig
loslaten van de tussentijdse vuldoelen ook graag terug in het voorstel tot aanpassing
van de verordening gasleveringszekerheid. Een andere manier om de vuldoelstellingen
meer flexibel te maken, is door bijvoorbeeld te werken met een range in plaats van een harde minimale vuldoelstelling, of door flexibiliteit te geven
in tijd. Bijvoorbeeld door niet in te zetten op een vuldoelstelling op 1 november,
maar een vuldoelstelling te behalen tussen 1 oktober en 31 december.

Ten derde acht het kabinet het van uiterst belang dat lidstaten, voorafgaand aan het
treffen van vulmaatregelen, de andere lidstaten consulteren. Hiermee wordt voorkomen
dat lidstaten eenzijdig en onverwacht maatregelen nemen die kunnen leiden tot verkeerde
marktsignalen en daarmee het vullen van de gasopslagen nog onaantrekkelijker maken.
Het kabinet verwelkomt de aanbeveling van de Commissie om vooraf het treffen van vulmaatregelen
voor het vulseizoen van 2025 de Groep coördinatie gas te consulteren, daarmee kan
(beleids)concurrentie tussen lidstaten worden voorkomen als het gaat om het vullen
de opslagen en kunnen maatregelen beter op elkaar worden afgestemd. Het kabinet ziet
deze maatregel ook graag terugkomen in het voorstel voor het vulseizoen van 2026 en
2027.

Ten vierde hecht het kabinet aan transparantie over de (tussentijdse) vuldoelstellingen.
De Europese Commissie houdt in haar uitvoeringshandeling tot vaststelling van de vuldoelstellingen
geen rekening met de kortingen op de vuldoelstelling die gelden voor Nederland, Tsjechië,
Hongarije, Slowakije, Oostenrijk en Letland. Hierdoor worden vuldoelstellingen gepresenteerd
die flink hoger liggen dan de daadwerkelijke vuldoelstellingen die voor de lidstaten
van toepassing zijn. Dit creëert onnodig verwarring. Het kabinet zal daarom specifiek
aandacht vragen voor transparantie in de uitvoeringshandeling van de Commissie tijdens
de onderhandelingen in de Raad.

Ten slotte acht het kabinet het van belang dat er een evaluatie en analyse van de
huidige gasopslagbepalingen op Europees niveau volgt. Hier moet expliciet gekeken
worden naar het effect van de vuldoelstellingen op de gasprijs, de financiële lasten
voor lidstaten en er moet onderzocht worden welke alternatieve mogelijkheden er voor
EU-samenwerking zijn. Bijvoorbeeld of het effectief is om op EU-niveau bepaalde vulverplichtingen
aan marktpartijen, zoals leveranciers, op te leggen. Hier verwelkomt het kabinet ook
de aankondiging van de Commissie in het voorstel om door een derde partij onderzoek
te laten doen naar het leveringszekerheidsraamwerk, waaronder de gasopslagdoelen.
Het kabinet ziet graag dat de verplichting tot deze evaluatie wordt vastgelegd in
de verordening gasleveringszekerheid.

3. Juridische aspecten

Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 194, tweede lid, VWEU. Op grond van artikel 194, tweede lid,
VWEU, heeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn
om de in artikel 194, eerste lid VWEU, genoemde doelstellingen te verwezenlijken,
zoals de continuïteit van de energievoorziening in de Unie. Het kabinet kan zich vinden
in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van energie is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, onder a en i, VWEU).

Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat het
kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen
of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwegen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel). Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel heeft
tot doel de in de Unie aanwezige opslagen voor gas in de winters van 2025/2026 en
2026/2027 gecoördineerd en adequaat te vullen. Hiermee beoogt de Commissie de doelen,
die volgen uit de EU-verdragen, te verwezenlijken, zoals het waarborgen van de werking
van de energiemarkt en de continuïteit van de energievoorziening. Gezien het sterk
geïntegreerde karakter van de Europese gasmarkt kan dit onvoldoende door alleen lidstaten
worden verwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig. Ter realisatie van deze doelstelling
is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief, met een kanttekening. Het
doel van het voorstel is de in de Unie aanwezige opslagen voor gas in de winters van
2025/2026 en 2026/2027 gecoördineerd en adequaat te vullen. De maatregelen in het
voorstel zijn geschikt om dit doel te bereiken door vuldoelstellingen op te leggen
voor 2026 en 2027. Het kabinet plaatst echter een kanttekening omtrent de vormgeving
van de vuldoelstellingen. De vormgeving van de vuldoelstellingen zijn te rigide en
laten geen ruimte voor de lidstaten en gaan hierbij verder dan noodzakelijk. Het zou
de proportionaliteit van het voorstel ten goede komen indien de vuldoelstellingen
op andere wijze worden bepaald, de lasten tussen lidstaten evenrediger verdeeld worden,
er meer flexibiliteit ontstaat voor de (tussentijdse) vuldoelstellingen en de transparantie
over de daadwerkelijke vuldoelstellingen wordt vergroot.

4. Financiële gevolgen

Consequenties EU-begroting

De consequentie van het voorstel voor de EU-begroting heeft betrekking op de extra
FTE’s die bij de Commissie (DG ENER) nodig zijn om invulling te geven aan de taken
die voor de Commissie uit het voorstel volgen. Het gaat dan onder meer om het monitoren
van de vulgraden van de opslagen in de lidstaten. In totaal gaat het om 5 FTE. Daarnaast
wordt aangegeven dat € 150.000 per jaar nodig is voor missies en bijeenkomsten. Nederland
is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in
de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling
van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over
het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal werknemers.

Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

Er valt slechts beperkt inzicht te geven in de nationale financiële consequenties
van dit voorstel. Het voorstel zou tot extra kosten kunnen leiden, indien het kabinet
extra maatregelen moet nemen om de verplichte Europees vuldoelstelling te halen. Eventuele
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

5. Regeldruk, geopolitieke gevolgen en concurrentiekracht

De Commissie heeft vanwege de hoge urgentie geen impact assessment uitgevoerd. Gezien
de urgentie kan het kabinet zich hierin, bij uitzondering, vinden. Er zijn naar verwachting
van het kabinet geen gevolgen voor de regeldruk van marktpartijen in Nederland voor
verlenging van de gasopslagmaatregelen, omdat deze naar verwachting aansluiten bij
al lopend nationaal beleid ter vulling van de gasopslagen. Indien de vuldoelstellingen
van Europa permanent worden gemaakt, moet er wel een uitgebreide impact assessment
verricht worden.

Het kabinet verwacht dat goed gevulde gasopslagen het Nederlandse en Europese gassysteem
weerbaarder maken. Met sluiting van het Groningerveld zijn de gasopslagen in de Noordwest-Europese
gasmarkt een grotere rol gaan spelen. Voorts is met de vermindering van de gasproductie
in Europa in zijn algemeenheid, de afhankelijkheid van gasimport gestegen. Door maatregelen
te nemen om de gasopslagen te vullen, verzekert de Europese Unie een zekere mate van
weerbaarheid tegen geopolitieke risico’s. Verder verwacht het kabinet geen geopolitieke
gevolgen.

Het voorstel kan mogelijk nadelige gevolgen hebben voor de concurrentiekracht van
de Europese Unie. De gasopslagbepalingen in hun huidige vorm dragen bij aan inflatie
van de zomerprijs en daarmee ook de negatieve spread tussen de winter- en zomerprijzen.
Dit ontmoedigt het vullen van de gasopslagen en kan lidstaten, maar ook leveranciers
die gasopslagen moeten vullen om aan hun leveringsverplichtingen te voldoen, veel
geld kosten, hetgeen het concurrentievermogen van de Europese Unie ondermijnt.

6. Afsluiting

Het kabinet blijft zich inzetten voor een robuust en weerbaar gassysteem. Het kabinet
vindt dat gasopslagen een belangrijke schakel zijn in het Nederlandse en EU-gassysteem
en vindt het daarom van belang dat gasopslagen goed functioneren en goed gevuld worden.
Het kabinet is echter kritisch op de huidige vormgeving van de Europese vuldoelstellingen.
Het kabinet zet er op in dat 1) de Europese vuldoelstellingen gebaseerd worden op
een breder beeld van de gasinfrastructuur en gasvraag per lidstaat, dat 2) wordt ingezet
op flexibilisering van de tussentijdse vuldoelstellingen, 3) dat lidstaten elkaar
consulteren alvorens vulmaatregelen getroffen worden, 4) dat de Commissie transparant
is over de vuldoelstellingen en 5) ten slotte dat er een analyse wordt uitgevoerd
van de opslagdoelen voordat deze permanent worden.

Het kabinet zal bij het bepalen van een positie in de Raad, de hierboven genoemde
belangen afwegen, zoals de weerbaarheid van het gassysteem en de gewenste vormgeving
van de vuldoelstellingen.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans