Brief regering : Reactie op de motie van het lid Erkens over het wetsvoorstel Jaarverplichting hernieuwbare brandstoffen implementeren zonder de nationale kop van verplichtingen op bedrijfsniveau (Kamerstuk 31239-405) en de motie van het lid Flach c.s. over de RED III-verplichting zo vormgeven dat bij de ammoniakproductie met blauwe waterstof aan de verduurzamingsopgave kan worden voldaan (Kamerstuk 31239-414)

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 417
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 februari 2025

In het tweeminutendebat Waterstof, groen gas en andere energiedragers op 6 februari
2025 heb ik ten aanzien van de motie van het lid Erkens1 en de motie van het lid Flach c.s.2 de Kamer toegezegd nader in te gaan op de implementatie van de REDIII-lidstaatverplichting
voor het gebruik van hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong (hierna:
«RFNBO’s»)3 in de industrie en op de uitzondering voor waterstofgebruik ten behoeve van ammoniakproductie.
In deze brief ga ik in op beide toezeggingen alsook de planning voor het vervolg.
Ik bouw voort op de Kamerbrieven van vorig jaar met informatie over het instrumentarium
voor hernieuwbare waterstof4 en de bredere implementatie van de herziene Richtlijn hernieuwbare energie (hierna:
«REDIII»)5.

Duiding en omvang van REDIII-industriedoel

In november 2023 is de REDIII in werking getreden om het gebruik van hernieuwbare
energie in de Europese Unie te bevorderen. Hiertoe is in de REDIII een aantal subdoelen
geformuleerd, zoals het RFNBO-industriedoel in art. 22 bis. Het industriedoel bepaalt
dat de lidstaat ervoor moet zorgen dat het RFNBO-gebruik ten opzichte van het totaal
industrieel waterstofgebruik in 2030 minimaal 42% bedraagt en in 2035 minimaal 60%.
De lidstaat mag zelf kiezen hoe zij aan het (op lidstaatniveau) bindend industriedoel
wil gaan voldoen.

De RFNBO-opgave voor Nederland is relatief fors; Nederland is na Duitsland de grootste
industriële waterstofgebruiker van Europa. Op basis van cijfers over het waterstofgebruik
dat in 2020 in kaart is gebracht6 was het Nederlandse lidstaatdoel van 42% in lijn met de nationale ambitie van 4 gigawatt
elektrolyse.

Het kabinet is, onder meer gesteund door eerdere moties van de Kamer7, voortvarend aan de slag gegaan met de opschaling van hernieuwbare waterstof. Het
beoogde instrumentarium bestaat uit een samenhangende mix van productie- en vraagsubsidies
en normeringen in industrie en mobiliteit8. Voor de bredere implementatie van de REDIII zijn afzonderlijke wetsvoorstellen in
voorbereiding9.

Doel, noodzaak en uitwerking van jaarverplichting RFNBO’s in industrie

Het wetsvoorstel voor de jaarverplichting dat in voorbereiding is, is in de kern een
verplichting op bedrijfsniveau. Het kabinet ziet de jaarverplichting als instrument
om het (op lidstaatniveau) bindende REDIII-industriedoel te implementeren. Het instrument
wordt ontwikkeld om het zogenoemde «kip-ei probleem» in de hernieuwbare waterstofmarkt
te doorbreken, waarbij schakels in de waardeketen op elkaar wachten. Enkel markcreatie
door middel van subsidies draagt volgens het kabinet, op basis van gesprekken met
de marktpartijen en uit externe onderzoeken, onvoldoende bij aan het creëren van vraagzekerheid.
Deze vraagzekerheid is noodzakelijk om investeringen in productiecapaciteit en importketens
te realiseren. Daarom is gekozen voor een mix van subsidiering van productie(ketens)
en normeren van de vraag, aangevuld met vraagsubsidies.

Uitgangspunt is dat de voorgenomen jaarverplichting haalbaar en betaalbaar moet zijn
voor de industrie, zodat de verplichting zorgt voor grotere zekerheid over de afzetmarkt.
Het is dus nadrukkelijk niet de bedoeling dat bedrijven als gevolg van de verplichting
hun waterstofgebruik significant verminderen en industriële activiteit verplaatsen.
Dit zou de zekerheid over de afzetmarkt immers juist verkleinen. Met de vormgeving
van de jaarverplichting heeft het kabinet hier ook rekening mee gehouden.

Het kabinet heeft ervoor gekozen om twee ingroeipaden te consulteren met een relatief
hoge (24%) en lage (8%) verplichting in 2030. Naast de hoogte van de verplichting
en de ingangsdatum, zijn er diverse flexibiliteitsmechanismen geconsulteerd die de
haalbaarheid van de verplichting voor industriële waterstofgebruikers vergroot en
het gelijk speelveld bewaken, zoals doorschuiven van de jaarverplichting, opbouwen
van spaartegoeden en tijdelijke versoepeling van inboekregels10.

In de toelichting bij het geconsulteerde wetsvoorstel is aangegeven dat afhankelijk
van het ingroeipad, de overheid circa 75% tot 90% van de meerkosten van hernieuwbare
waterstof ten opzichte van grijze waterstof voor haar rekening neemt via productie-
en vraagsubsidies. Het kabinet ziet dat er ook dan nog financiële gevolgen voor bedrijven
kunnen zijn. In het Klimaatfonds zitten echter onvoldoende middelen om de totale hernieuwbare
waterstofvraag van 42% in 2030 en 60% in 2035 volledig financieel te ondersteunen.
Daarnaast is eerder afgesproken dat middelen uit het Klimaatfonds alleen mogen worden
vrijgegeven indien er een afdoende vorm van normering tegenover staat. Een mix van
normering en subsidiëring geeft zekerheid over het bereiken van de doelen, én maakt
de ingezette subsidiemiddelen doelmatiger, wat gegeven de omvang van de middelen extra
wenselijk is. De mogelijke invoering van de jaarverplichting maakt onderdeel uit van
de voorjaarsbesluitvorming. Bij die afweging wil het kabinet, als gezegd, de haalbaarheid
en betaalbaarheid van de normering voor de industrie zwaar laten wegen.

Het kabinet is zich ervan bewust dat de basisindustrie momenteel niet of nauwelijks
de meerkosten van hernieuwbare waterstof kan doorberekenen aan haar afnemers. De beoogde
kostendaling en opschaling van hernieuwbare waterstof gaat ook minder snel dan verwacht.
Het kabinet weegt deze ontwikkelingen nadrukkelijk mee bij besluitvorming over de
jaarverplichting en meer in het bijzonder het ingroeipad om het voor de industrie
draagbaar te houden. In het commissiedebat en tweeminutendebat is ook vraagstimulering
via het creëren van groene eindmarkten ter sprake gekomen om de basisindustrie meer
handelingsperspectief te bieden via «green premiums». Het kabinet wil zich ook inzetten
om deze eindmarkten Europees te ontwikkelen. Het normeren van eindmarkten biedt echter
op korte termijn geen soelaas voor de beoogde hernieuwbare waterstofprojecten. Ik
heb tijdens het commissiedebat toegezegd om in een aparte Kamerbrief terug te komen
op de uitkomsten van een onderzoek naar hernieuwbare waterstof in eindproducten, zoals
groen staal en groene kunstmest; deze brief kunt u binnen een maand verwachten. Sindsdien
is ook de motie van het lid Grinwis c.s. aangenomen, die de regering verzoekt om in
Europees verband en in de verdere uitwerking van de Clean Industrial Deal te pleiten voor stimulering van de vraagkant, onder meer met normen die het gebruik
van hernieuwbare waterstof verderop in de keten bevorderen11.

Voor de verduurzaming van de industrie op de lange termijn is het van belang dat de
keten voor hernieuwbare waterstofproductie wordt opgebouwd. Dat de opschaling van
elektrolyse op korte termijn minder snel gaat dan gepland, doet niets af aan de noodzaak
van tijdige opschaling voor de klimaatdoelen op langere termijn. Alleen met opschaling
en innovatie gaan de kosten op tijd omlaag. Dat lukt alleen als bedrijven voldoende
zekerheid hebben om nu te investeren. De jaarverplichting is hier een onderdeel van.

Implementatie REDIII-industriedoel in andere lidstaten

Ook in andere landen gaat opschaling van RFNBO’s trager dan verwacht. Net als in Nederland
zijn er problemen met afnamezekerheid. Echter, Nederland is al vergevorderd met implementatie
van beleidsvoorstellen, waar andere landen nog hun beleid aan het bepalen zijn. Ook
de sector zelf vraagt om snelle duidelijkheid. De meeste andere lidstaten kunnen vanwege
een lagere waterstofopgave ook gemakkelijker volledig met subsidies het REDIII-industriedoel
halen.

Duitsland is naast Nederland het meest gevorderd met de implementatie van het REDIII-industriedoel.
Duitsland zet zich voornamelijk in voor het verlagen van kosten door vrijstelling
van nettarieven voor elektrolysers, heeft een ruimhartige raffinageroute om elektrolyseprojecten
los te trekken, werkt aan groene marktcreatie, heeft subsidies als «contracts for
difference» en richt zich met H2Global ook op import van hernieuwbare waterstof. Dat
betekent dat Duitsland ervoor kiest de kosten voor het REDIII-industriedoel te financieren
uit subsidies en daarnaast door het doel af te wentelen op andere elektriciteitsgebruikers
en de automobilist. Daarnaast richt Duitsland zich nog sterker dan Nederland op koolstofarme
waterstof, hoewel daarmee het REDIII-industriedoel niet gediend is.

Wat betreft andere lidstaten is het beleid nog veelal onduidelijk. Ook deze lidstaten
zullen zich moeten houden aan de REDIII-doelstellingen en met beleid moeten komen.
Veel lidstaten kijken hoe Nederland het REDIII-industriedoel implementeert. Ook Hydrogen
Europe heeft in een position paper de Nederlandse jaarverplichting als voorbeeld aangehaald
voor de implementatie van het REDIII-industriedoel12. Voor zover tot dusver bekend zijn er geen omringende lidstaten van plan de lidstaatverplichting
(gedeeltelijk) door te vertalen naar een bedrijfsverplichting. Alleen van Roemenië
is bekend dat ze voornemens zijn om de lidstaatverplichting 1-op-1 op te leggen aan
de industrie. Voor andere lidstaten geldt het volgende:

• Spanje heeft zichzelf hogere doelen gesteld (73% RFNBO’s in industrie in 2030); dit
land heeft ook een groot potentieel voor productie en export vanwege de beschikbaarheid
van zonne-energie.

• Polen oriënteert zich op beleid en kent vergelijkbare problemen als Nederland vanwege
een grote ammoniaksector.

• Frankrijk heeft vanwege een groot aandeel in kernenergie een potentieel voordeel voor
de productie van hernieuwbare waterstof om aan de RFNBO-vereisten te voldoen.

• In België en Oostenrijk is het beleid nog niet helder gecommuniceerd.

Uitzondering ammoniakproductie

In de schriftelijke beantwoording van de openstaande vragen die waren gesteld tijdens
het Commissiedebat Waterstof, groen gas en andere energiedragers op 16 januari 202513 is het kabinet al ingegaan op de onderbouwing van de uitzondering van waterstofgebruik
ten behoeve van ammoniakproductie. Hierin is aangegeven dat in art. 22 bis van REDIII
noch elders in de REDIII een specifieke uitzondering voor waterstofgebruik voor ammoniakproductie
is opgenomen. Wel wordt in overweging (63) in REDIII erkend dat de vervanging van
waterstof in bestaande ammoniak productie-installaties grootschalige ombouw vereist,
wat de lidstaten een wezenlijke inspanning zou vergen. In een verklaring14 zonder juridische status is aangegeven dat de Europese Commissie bij haar beoordeling
van het behalen van het doel per geval waterstofgebruik voor ammoniakproductie per
productie-installatie kan uitzonderen indien hier een gerechtvaardigde onderbouwing
aan ten grondslag ligt. Hierbij worden wel afwegingen benoemd, maar de exacte beoordelingscriteria
ontbreken. In 2032 beoordeelt de Europese Commissie of Nederland als lidstaat het
REDIII-industriedoel heeft behaald. Vooruitlopend op deze beoordeling heeft het kabinet
ervoor gekozen om deze overweging en bijbehorende verklaring zo ruim mogelijk te interpreteren
met als doel de verduurzaming van de ammoniakproducenten te ondersteunen en zekerheid
in de waterstofmarkt te vergroten.

Deze interpretatie heeft geresulteerd om een uitzonderingspercentage van 60% voor
ammoniakproductie te consulteren. Aan dit percentage ligt een gedegen analyse ten
grondslag die i) rekening houdt met andere verduurzamingsroutes voor ammoniakproductie
via toepassing van CCS of andere vormen van koolstofarme waterstof en ii) oog heeft
voor welk deel van het huidig (grijze) waterstofgebruik kan worden vervangen door
hernieuwbare waterstof zonder grootschalige aanpassingen aan de technische installaties
en productieprocessen met inbegrip van nuttige toepassing van bijproducten als CO2. Het kabinet ziet geen gronden op basis van REDIII om ammoniakproductie volledig
te kunnen uitzonderen van de jaarverplichting en is van oordeel dat het met het geconsulteerde
percentage al een ruime voorschot is genomen op de beoordeling door de Europese Commissie
in 2032. Een volledige uitzondering betekent bovendien ook dat de overige industriële
waterstofgebruikers met een grotere opgave worden geconfronteerd. Wel is het kabinet
bereid om, binnen deze context, bij verdere uitwerking van het wetsvoorstel de (mate
van) uitzondering van ammoniakproductie nogmaals te bezien.

Conclusie

De jaarverplichting wordt ontwikkeld als integraal onderdeel van de opschaling van
de hernieuwbare waterstofmarkt en als essentieel instrument om het REDIII-doel voor
inzet van RFNBO’s in industrie te halen. Daarbij heeft het kabinet oog voor zowel
de vragende industrie (de industrie die waterstof gebruikt of gaat gebruiken) als
voor de waterstofproducerende industrie, die juist baat heeft bij vraagzekerheid,
waarmee investeringsbeslissingen kunnen worden genomen. Zonder jaarverplichting kan
het kabinet op korte termijn geen zekerheid aan de markt geven, daar waar de markt
juist roept om snelle duidelijkheid. Het in dit stadium niet doorzetten van de jaarverplichting
heeft ook impact op het vrijkomen van de middelen in het Klimaatfonds voor productie-
en vraagsubsidies die nog zijn voorzien. Onzekerheid zal investeringen in elektrolyseprojecten
vertragen of zelfs verhinderen, ondanks reeds beschikte subsidies. De mobiliteitssector
blijft dan als enige kansrijke afzetmarkt over. Dat is extra kwalijk omdat elektrolyseprojecten
die juist vóór 2028 worden gebouwd nog gebruik kunnen maken van relatief soepele EU-eisen
voor hernieuwbare waterstof. Daarnaast kan de uitrol van wind op zee vertraging oplopen,
omdat elektrolyse een aanzienlijk onderdeel uitmaakt van de elektriciteitsvraag voor
nieuwe windparken.

Zoals eerder met de Kamer gedeeld, neemt het kabinet alle reacties van de consultatie
in overweging bij de besluitvorming over de invoering en vormgeving van de voorgenomen
jaarverplichting. Mochten op grond hiervan flexibiliteitsmechanismen of uitzonderingen
moeten worden aangescherpt, dan zal het kabinet deze vanzelfsprekend meenemen in de
verdere uitwerking van het wetsvoorstel voor de jaarverplichting. Evenzo houdt het
kabinet in het geval van invoering bij het vaststellen van het ingroeipad en percentage
rekening met de randvoorwaarden als infrastructuur, beschikbare aanbod en subsidies
om te zorgen dat de industrie de inzet van hernieuwbare waterstof kan dragen. Zo kan
het kabinet overwegen om de jaarverplichting later in te laten gaan of in de eerste
jaren het percentage in het ingroeipad op 0% te zetten. Het kabinet blijft dan ook
nauwlettend kijken naar de wijze waarop andere lidstaten de REDIII implementeren met
oog voor de Nederlandse concurrentiepositie.

Besluit in samenhang bezien

De vormgeving van het waterstofinstrumentarium is onderdeel van de voorjaarsbesluitvorming.
Het waterstofinstrumentarium behelst niet alleen de jaarverplichting, maar ook aanvullende
productiesubsidies voor elektrolyse, vraagsubsidies voor de industrie en de raffinageroute.

In de besluitvorming kijkt het kabinet naar het totaalplaatje om tot een pakket aan
maatregelen te komen om de Europese REDIII-doelen en nationale klimaatdoelen in onder
meer industrie en mobiliteit te halen, waarbij het kabinet oog heeft voor het Europees
speelveld en het concurrentievermogen van de Nederlandse industrie. Naast het waterstofinstrumentarium
liggen meer dossiers die de verduurzaming van de industrie raken op tafel in de voorjaarsbesluitvorming,
zoals de opvolging van het IBO bekostiging elektriciteitsinfrastructuur, de uitrol
van energie-infrastructuur inclusief die gericht op het afvangen, transporteren en
ondergronds opslaan van CO2 (CCS). Het kabinet wil deze dossiers juist graag in samenhang bezien, zodat tot een
evenwichtig pakket kan worden gekomen vanuit de verschillende beleidsdoelen die het
kabinet nastreeft. Deze dossiers hebben een sterke betrekking op elkaar waarbij het
uitlichten van één deel hiervan een wederzijds effect heeft op alle beleidsdoelen.
De jaarverplichting hieruit laten heeft dus invloed op het totale pakket.

Het kabinet is zich ervan bewust dat er veel van de industrie wordt gevraagd en dat
de voorgenomen jaarverplichting een extra beroep doet op de industrie. Door de maatregelen
integraal te beoordelen en af te wegen, beoogt het kabinet tot een realistisch en
dragelijk pakket voor de industrie te komen. In het tweede kwartaal van dit jaar wordt
de Kamer geïnformeerd over de besluitvorming.

Het kabinet is voornemens begin 2026 het wetsvoorstel voor de jaarverplichting naar
de Kamer te sturen. De signalen van de Kamer neem ik mee in de verdere uitwerking
van het voorstel. Uiteraard kan de Kamer ook het wetsvoorstel op zijn merites beoordelen
en te zijner tijd hierover een besluit nemen. Tot slot presenteert de Europese Commissie
eind februari de Clean Industrial Deal, die ook gericht is op een betaalbare verduurzaming van de industrie in Europa. Voor
zover van toepassing verwerkt het kabinet de uitkomsten van de Clean Industrial Deal
in het wetsvoorstel.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans