Brief regering : Vervolgreactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) ‘Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op een steeds vollere Noordzee’

Nr. 478
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2025

Naar aanleiding van het ongeval met de Julietta D op 31 januari 2022 publiceerde de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) het rapport «Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op een steeds vollere
Noordzee» op 13 juni 2024. Op dezelfde dag reageerden Minister van Infrastructuur en Waterstaat
en de Minister van Klimaat en Energie (thans Klimaat en Groene Groei) middels een
Kamerbrief (Kamerstuk 31 409, nr. 453). Hierin werd erkend dat extra aandacht en inspanning nodig zijn om de scheepvaartveiligheid
op de Noordzee goed te borgen en werd er een meer systematische en integrale aanpak
aangekondigd. In deze brief zal IenW, conform de toezegging in de Kamerbrief van 13 juni
jl. verder uiteenzetten welke acties sinds het verschijnen van het OvV rapport «Schipperen met ruimte» in gang zijn gezet. De focus ligt op het beter kennen van de huidige en toekomstige
risico’s. Hierdoor kan IenW de bestaande maatregelen aanscherpen en nieuwe inpassen.
Het doel is een weerbare scheepvaartveiligheidsketen die door samenwerking met de
andere Noordzeelanden de grote veranderingen op de Noordzee met vertrouwen tegemoet
kan treden.

De OvV heeft twee aanbevelingen aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gedaan;
hieronder zal per aanbeveling ingegaan worden op de voortgang.

Aanbeveling 1:

De beheersing van scheepvaartveiligheidsrisico’s als gevolg van de plaatsing van vaste
objecten moet verbeterd worden1.

Hieronder wordt beschreven welke stappen reeds gezet zijn en welke gepland om het
zicht op de huidige risico’s en effectiviteit van de maatregelen te vergroten. Het
doel is om met behulp van een periodieke veiligheidsanalyse en door risico’s beter
in kaart te brengen tot een realistisch veiligheidsdoel te komen en zo de weerbaarheid
van de scheepvaartveiligheidsketen te vergroten.

Periodieke veiligheidsanalyse

IenW onderzoekt op verschillende manieren regelmatig de scheepvaartveiligheid op de
Noordzee. De OvV stelt dat de bestaande methodes verbeterd kunnen worden en nieuwe
zouden moeten worden toegevoegd. Om de samenhang tussen bestaande en nieuwe onderzoeksmethodes
te borgen richt IenW zich sinds het verschijnen van het rapport op de ontwikkeling
van een periodieke integrale veiligheidsanalyse. Dit moet het ministerie in staat
stellen om de risico’s steeds beter te kennen, de prestaties meetbaar te maken en
de risicobeoordeling goed te structureren. Een eerste stap voor een integrale veiligheidsanalyse
is het opstellen van een handleiding. Met deze handleiding kan IenW de beoordeling
van risico’s voor de scheepvaartveiligheid bij de bouw van nieuwe objecten in een
vaste cyclus doorlopen. De handleiding zal in de loop van 2025 worden opgesteld.

Risico’s beter in kaart brengen

Er vinden momenteel weinig scheepsongevallen plaats op de Noordzee maar de verwachting
is dat de situatie in de toekomst ingrijpend kan veranderen. Het is een grote uitdaging
om tijdig verschuivingen en of toenames van bepaalde risico’s waar te nemen en hier
met maatregelen adequaat op te anticiperen. IenW heeft daarom vier sporen ontwikkeld,
waarlangs oplossingen gezocht worden: 1) de ontwikkeling van nieuwe (risico)indicatoren,
2) de uitwerking van toekomstscenario’s, 3) de uitbreiding van modelleercapaciteit
en 4) de simulatie van mogelijk risicovolle situaties.

1. Nieuwe indicatoren

In dit kader onderzoekt IenW informatie over schepen die «Not Under Command» (NUC)
zijn. Dit is een schip dat om een of andere reden tijdelijk niet bestuurbaar is. Dit
kan een tijdelijke, ongevaarlijke situatie zijn maar kan ook in gevaar uitmonden en
zich zelfs tot een scheepsongeval ontwikkelen. In het kader van het in 2024 gestarte
Onderzoeksprogramma Scheepvaartveiligheid bij het MARIN wordt naar deze data gekeken.
Ten eerste kan worden geanalyseerd waarom dit geregeld niet tot een incident leidt
en dus te kijken naar wat er goed gaat om hier lering uit te trekken. Ten tweede is
het van belang te onderzoeken of dergelijke situaties nog eerder en vaker geregistreerd
kunnen worden, door andere databronnen te gebruiken. Als zulke momenten eerder automatisch
te detecteren zijn, kan in de toekomst de Kustwacht vroegtijdig anticiperen en eventueel
proactief via VHF radio navraag doen en indien mogelijk assisteren. Ten derde kan
de frequentie en locatie van schepen «Not Under Command» geanalyseerd worden in relatie
tot de respons van de Kustwacht. Op basis hiervan zouden dan de noodhulpsleepboten,
zogenaamde ERTV’s (Emergency Rescue Towing Vessel) zich proactiever kunnen positioneren
en vroegtijdiger kunnen reageren.

2. Scenario denken

Naast het in beeld brengen van indicatoren die helpen grip te krijgen op risico-ontwikkeling
in de nabije toekomst gaat IenW ook verder vooruit kijken. Op aanraden van de OvV
gaat scenario-denken ingezet worden om beter op mogelijke toekomsten te anticiperen.
In scenario-denken worden trends in kaart gebracht en gebundeld om zo tot verschillende
scenario’s te komen. De trends heeft MARIN inmiddels in kaart gebracht en in 2025
zal de eerste scenario-studie bij het MARIN starten. IenW wil met de periodieke veiligheidsanalyse
een systeem in werking stellen dat ook nieuwe risico’s telkens tijdig in beeld krijgt,
iets waar het huidige instrumentarium niet in voorzag. Er gaat de komende jaren veel
veranderen op de Noordzee. Het is zaak om middels scenario’s te begrijpen op welke
manieren deze trends – zoals veel meer windparken, grotere en dus lastig manoeuvreerbare
schepen, volatiele weersomstandigheden, nieuwe scheepsbrandstoffen, de herintrede
van windvoortstuwing en verschuivende verkeerspatronen – elkaar kunnen beïnvloeden.
Dit alles draagt bij om proactief de mate van onzekerheid van risico’s en maatregelen
te reduceren.

Een proactieve vorm van veiligheidsdenken moet niet alleen in bovengenoemde handleiding
landen, het is ook van belang om te investeren in de kennis hiervan bij de scheepvaartveiligheidsexperts.
Sinds het verschijnen van het OvV rapport «Schipperen met ruimte» zijn er trainingen
gegeven binnen IenW. Hierin stonden de verschillende vormen van veiligheidsanalyse
en de wijze waarop er rekening gehouden kan worden met onzekerheden centraal. Speciale
aandacht is geschonken aan de wijze waarop het scenario-denken geïntegreerd kan worden
met de bestaande methodes voor risicoanalyse.

3. Modelleren

Voor zowel de huidige als de toekomstige risicobeoordeling voor scheepvaartveiligheid
in een steeds drukkere Noordzee is het van belang om de modellering van de verkeersituatie
te verbeteren. Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 13 juni jl. worden de SAMSON
modellen veelvuldig gebruikt om de scheepvaartveiligheidsrisico’s te analyseren, onder
andere bij de bouw van nieuwe windparken op de Noordzee. Door middel van het Onderzoeksprogramma
Scheepvaartveiligheid wordt nu en de komende jaren fors in de modernisering van SAMSON
geïnvesteerd. Door de SAMSON modellen continu aan te vullen in reactie op nieuwe ontwikkelingen,
zoals het manoeuvreergedrag van alsmaar groter wordende en daarmee windgevoeligere
schepen, worden ze toekomstbestendiger. Er wordt in 2025 een model gebouwd om meer
beeld te krijgen van niet-routegebonden (werk)verkeer, waaronder verkeer van, naar
en door windparken, de gevolgen van aanvaringen en de impact van beheersmaatregelen.
Bovendien zal er gekeken worden hoe scenario-studies ook modelleringen kunnen ondersteunen.
Het idee is dat als er middels scenario-studies een onderbouwd en concreter idee is
van welke schepen straks op de Noordzee varen, de modellering van manoeuvreergedrag
ook realistischer wordt.

IenW heeft met behulp van modellering haar betrokkenheid bij de inrichting van de
Noordzee kunnen vergroten. Hierdoor werd het mogelijk om uit te zoomen en te kijken
wat de consequenties van nieuwe windparken zijn voor verkeerspatronen elders op de
Noordzee. Modelleringen door het MARIN stellen IenW in staat om niet alleen de scheepvaartveiligheid
rondom te bouwen windparken te analyseren, maar ook elders in het Nederlandse deel
van de Noordzee nieuwe knelpunten te identificeren. Met een bredere verkeerskundige
blik wordt er nu gewerkt aan een update van de scheepvaart gerelateerde ontwerpcriteria
van windparken. Hiermee adresseert IenW kritiek die de OvV had wat betreft de veiligheidsafstanden
rondom windparken.

4. Simulatie

Evenals modellering wordt simulatie als instrument ingezet om situaties te onderzoeken
die nog niet bestaan of nauwelijks voorkomen, maar wel grote impact (kunnen) hebben.
In de praktijk worden er nu besluiten genomen die gaan over de beheersmaatregelen
voor toekomstige situaties. Het is daarom van belang om deze nu al te kunnen testen,
want de mate waarin de toekomstige scheepvaartveiligheidsrisico’s beheerst kunnen
worden hangt ook af van maatregelen die nu al ontwikkeld worden.

Naast het opzetten en uitbreiden van de periodieke integrale veiligheidsanalyse is
het ook noodzakelijk om de ontwikkeling en monitoring van beheersmaatregelen aan te
scherpen. Mede hierover zal het MOSWoZ programma (Monitorings- en Onderzoeksprogramma
Scheepvaartveiligheid Wind op Zee) medio 2025 haar advies opleveren. Een belangrijk
component van het MOSWoZ advies is een omvangrijke simulatiestudie die het heeft laten
uitvoeren waarbij onder andere gekeken is naar de inzet van mitigerende maatregelen,
zoals ERTVs en Vessel Traffic Monitoring (VTMon). Alle mitigerende middelen kwamen
hierbij goed uit de verf. Met name de deep sea pilot (inzet van een Noordzeeloods)
leek effectief in het voorkomen van gevaarlijke situaties en dus zal IenW blijven
inzetten op het promoten van deze maatregel. De verwachting is dat deze simulatiestudies
en het MOSWoZ beleidsadvies aanknopingspunten zullen aanreiken voor het nog effectiever
inzetten van de beheersmaatregelen in de toekomst.

Weerbare organisatie met realistisch veiligheidsdoel

Het uitgangspunt bij de ontwikkeling van beheersmaatregelen is dat de Kustwacht proactief
in staat wordt gesteld om nu nog onbekende situaties (in de toekomst) effectief tegemoet
te treden. Onderdeel hiervan is dat er voor de Kustwacht een live verkeersbeeld van
de Nederlandse Noordzee wordt opgebouwd om rondom knelpunten risicovolle situaties
te herkennen. Als gevolg kunnen schepen dan vroegtijdig ondersteund worden. Hiervoor
wordt sinds 2020 (momenteel binnen het programma MIVSP, Maritiem InformatieVoorziening
Service Punt) een sensornetwerk in de Noordzee uitgebouwd. Dit moet ook bijdragen
aan het verkorten van de responsetijd van ERTVs en helikopters (SAR) van de Kustwacht.

De OvV acht het huidige veiligheidsdoel – het veiligheidsniveau moest minimaal gelijk
en het liefst verbeterd worden – niet meer realistisch. De allereerste stap is de
risico’s beter te kennen, waarvoor de hierboven beschreven acties zijn ingezet. De
tweede stap in 2025 is een realistisch doel formuleren dat recht doet aan de toenemende
complexiteit op de Noordzee en daaraan verbonden risicotoename. IenW zet hierbij in
op een zorgvuldig afstemmingsproces met andere departementen omdat ook andere belangen
dan scheepvaartveiligheid meespelen (o.a. klimaatdoelen, economie, security, ecologie,
visserij). Een derde stap in 2025 en daarna zal de differentiatie van doelen zijn,
bijvoorbeeld naar preventie, mitigatie en paraatheid. Nadat de risico’s aan de voorkant
zo goed mogelijk gereduceerd zijn, wil IenW van de oorzaken die niet (meer) beïnvloed
kunnen worden juist de gevolgen kunnen mitigeren. Gezien het (voorlopig) geringe aantal
incidenten wil IenW in de tussentijd de Nederlandse capaciteit om de risico’s op de
Noordzee te beheersen met behulp van oefeningen blijven toetsen. Hiermee kan IenW
de operationele paraatheid optimaliseren, ook samen met onze buurlanden.

Aanbeveling 2:

De OvV raadt aan de internationale kaders in overleg met andere Noordzeelanden aan
te passen op basis van de verkregen inzichten in scheepvaartveiligheidsrisico’s.

De zeescheepvaart is een sector met een zeer sterk internationaal karakter. Dat geldt
zowel voor de operatie als voor het regelgevend kader. Invloed uitoefenen op de bestaande
(internationale) regelgeving vraagt samenwerking, een proactieve opstelling en geduld.
Nederland zet zich internationaal op drie niveaus actief in voor een betere borging
van scheepvaartveiligheid, mede in het licht van de grootschalige ontwikkeling van
vaste objecten op zee.

Het eerste, meest toegankelijke en informele niveau is de North Sea Shipping Group (NSSG). Dit is een overlegorgaan waar delegaties van Noordzeelanden meerdere keren per jaar
de nieuwste inzichten, plannen en besluiten op het snijvlak van scheepvaartveiligheid
en ruimtelijke ordening op zee uitwisselen. Op initiatief van de Nederlandse voorzitter
heeft de OvV op 3 oktober 2024 in Brussel haar rapport gepresenteerd en toegelicht
aan alle Noordzeelanden. Het initiatief werd goed ontvangen, waarbij door één van
de delegaties het voorstel werd gedaan om een vergelijkbare presentatie te verzorgen
bij een inhoudelijk comité van de International Organization for Marine Aids to Navigation (IALA).

IALA2 werkt met inzet van maritieme experts aan technische standaarden, aanbevelingen en
richtlijnen. De producten van IALA informeren en adviseren de zeevarenden, kuststaten
en – op onderdelen – de International Maritime Organization (IMO). IALA heeft afgelopen jaren, mede op initiatief van Nederland met andere Noordzee-
en Oostzeelanden, gewerkt aan een richtlijn over Safety of navigation around Offshore Renewable Energy Infrastructure (OREI). Deze richtlijn beschrijft het brede palet aan mogelijk te implementeren veiligheidsmaatregelen
rondom hernieuwbare energie-infrastructuur waaronder windparken. Hierin zijn ook alle
veiligheidsmaatregelen die Nederland heeft ingevoerd of gepland opgenomen, inclusief
een (positieve) beoordeling van de effectiviteit. Op deze wijze wordt actief gewerkt
aan een internationale consensus over nieuwe beheersmaatregelen rondom vaste objecten
op zee, een door de OvV gestelde prioriteit. De voorgenoemde richtlijn wordt in het
voorjaar van 2025 naar verwachting vastgesteld, wat een eerste tastbaar resultaat
betekent voor het aanpassen van de internationale kaders.

Het derde en meest formele niveau voor aanpassen van de internationale kaders is de
IMO. IMO is het VN-orgaan met mondiale dekking van lidstaten dat op basis van consensus
regelgeving vaststelt voor alle maritieme aangelegenheden, onder andere gerelateerd
aan veiligheid en milieu. Nederland heeft in IMO met onder andere de Verenigde Staten,
Australië, Denemarken, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk het initiatief genomen
voor een voorstel waarin de mogelijkheden in kaart worden gebracht om scheepvaartveiligheid
in een snel veranderende maritieme omgeving te kunnen borgen. Gezien het werkproces
van IMO is dit een meerjarig traject. Nederland is van plan om de OvV bij IMO een
presentatie te laten geven wanneer het onderwerp geagendeerd wordt. Via omschreven
wijze blijft Nederland zich, overigens in nauwe en goede samenwerking met de OvV,
inzetten voor een gedeeld internationaal beeld van de ontwikkelingen rondom windparken
op zee. Op basis hiervan wordt hard gewerkt aan een verscherping van de internationale
kaders zoals aanbevolen.

Samenvattend

In deze brief heeft IenW beschreven welke stappen reeds gezet zijn en welke gepland
om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee nu en in de toekomst te borgen. IenW zet
zich maximaal in om de risico’s te kunnen beheersen door 1) een periodieke veiligheidsanalyse
op te zetten, waarin 2) risico’s met een veelzijdiger instrumentarium in kaart gebracht
worden, en 3) gemonitord kunnen worden aan de hand van een realistisch veiligheidsdoel.
Bovendien deelt IenW nieuwe inzichten met andere Noordzeelanden om zo tot een internationaal
gezamenlijk gedragen beeld te komen van scheepvaartverkeer rondom vaste objecten.
Dit beeld vormt de basis voor de aanpassing van de internationale kaders. IenW wil
op deze manier tegelijkertijd innovatief nationaal beleid voeren en internationale
harmonisatie bewerkstelligen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener