Brief regering : Aankondiging eerste nota van wijziging inzake Wijziging van onder meer de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met het stellen van voorschriften met betrekking tot de onderwijstaal, de mogelijkheid regie te voeren op een doelmatig onderwijsaanbod en de toegankelijkheid van het hoger onderwijs (Wet internationalisering in balans) en reactie op het amendement van het lid Bontenbal c.s. over dekking van het maatregelenpakket voor de OCW-begroting (Kamerstuk 36600-III-12)

Nr. 11 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 februari 2025

Bij de vaststelling van de OCW-begroting door uw Kamer is een amendement van het lid
Bontenbal (CDA) c.s. aangenomen.1 In de toelichting van dit amendement is opgenomen dat de positie van de regio beter
wordt verankerd in het wetsvoorstel Wet internationalisering in balans (hierna: WIB).
In het amendement wordt verzocht om een nota van wijziging op de WIB, waarmee de instroom
van internationale studenten wordt behouden in (krimp)regio’s die in grote mate afhankelijk
zijn van deze instroom. In het debat op 12 december 2024 over de OCW-begroting heb
ik uw Kamer toegezegd u per brief te informeren hoe hier invulling aan te geven. Met
deze brief doe ik deze toezegging gestand. Daarbij geef ik ook weer welke andere scenario’s
ik heb overwogen en wat de gevolgen zijn.

Invulling amendement

Het amendement vraagt om een aanpassing van de WIB, met als doel het behoud van ruimte
voor internationalisering in regio’s waar de WIB gevolgen heeft voor het onderwijsaanbod.
Het amendement heeft, hieraan gekoppeld, ook structureel 125 miljoen euro uitgetrokken
om de ombuiging op internationale studenten te verzachten. Ik ondersteun dit van harte.
Ik kies ervoor om dit in te vullen door in de WIB het regio-criterium expliciet vast
te leggen in de wet (in plaats van in onderliggende regelgeving), en ik zal ook een
lijst van regio’s uitwerken die onder dit criterium vallen. Ik maak het met deze aanpassingen
eenvoudiger voor de instellingen in deze regio’s omdat ze via dit inhoudelijk criterium
nog slechts de doelmatigheid aannemelijk moeten maken, in de vorm van de bijdrage
van de opleidingen aan de regionale arbeidsmarkt of - kennisinfrastructuur. Die verwevenheid
is vaak al onderbouwd via de strategische keuzes in het instellingsplan of in het
kader van regionale ontwikkelingsplannen en -agenda’s, waarnaar zij kunnen verwijzen.
De afname van de taakstelling met 125 miljoen euro zorgt er daarnaast voor dat er
een veel beperktere afname van internationale studenten nodig zal zijn om te besparing
te behalen. Dit kan dus een materieel effect hebben op de ruimte voor (behoud van)
internationalisering in regio’s.

Het kabinet is ervan overtuigd dat een evenwichtige vorm van internationalisering
wenselijk is. Internationalisering heeft voordelen voor het onderwijs, de samenleving
en de arbeidsmarkt, maar het is ook belangrijk om oog te hebben voor het behoud van
het Nederlands als onderwijstaal en voor de effecten van onbeheerste groei op de onderwijscapaciteit
en op de maatschappelijke omgeving van onderwijsinstellingen. Deze afweging speelt
ook in krimp- en grensregio’s. Tegelijkertijd zie ik ook dat een forse afname van
internationale studentenstromen in deze regio’s negatieve effecten kan hebben, en
dat het nodig is om daar ook in wetgeving genoeg oog voor te hebben – dit was al onderdeel
van het oorspronkelijke wetsvoorstel en wordt met de beoogde wijziging versterkt.
Alles overziend ben ik er van overtuigd dat de WIB, met de hieronder geschetste aanpassingen
en de afname van de bezuiniging met 125 miljoen euro, voldoende ruimte biedt voor
instellingen in regio’s. Daarnaast heb ik ook in bredere zin oog voor de problematiek
in krimpregio’s, waar – los van internationale studenten – ook een afname van Nederlandse
studenten druk kan zetten op het onderwijsaanbod. De WIB kan daar op zichzelf niet
een oplossing voor bieden, maar ik zal in mijn Beleidsbrief (die dit voorjaar volgt)
dit probleem adresseren. In de uitwerking van deze maatregelen blijf ik het gesprek
voeren met de betrokken instellingen.

Context WIB

Het behoud van ruimte voor anderstalig onderwijs in de regio is al vanaf het ontwerp
van de WIB het uitgangspunt geweest. De voorgestelde toets op het onderwijsaanbod
houdt rekening met de kwetsbare positie van regio’s die door grensligging of demografische
krimp zich anders ontwikkelen dan grootstedelijke gebieden. In die kwetsbare regio’s
kan een gerichte en beheerste instroom van internationale studenten een bijdrage leveren aan de lokale economie,
het in stand houden van regionale voorzieningen en het behoud van een breed onderwijsaanbod.
Anderstalig onderwijs kan bijdragen aan die gerichte en beheerste instroom. Tegelijkertijd
blijven óók in deze regio’s de doelstellingen van de WIB overeind, namelijk:

– dat het Nederlands als opleidingstaal weer de norm wordt in de bachelor; en

– dat de toegankelijkheid van opleidingen voor Nederlandstalige studenten wordt vergroot
en gewaarborgd, in het bijzonder voor studenten die minder taalvaardig zijn in het
Engels.

Gezien de toenemende druk op het Nederlands als onderwijstaal2 en de aantoonbare belemmeringen die studenten ervaren bij het studeren in een andere
taal3, is het belangrijk dat opleidingen alleen overgaan op anderstalig onderwijs als dit
aantoonbaar van meerwaarde is voor de maatschappij. In de krimp- en grensgebieden
is die meerwaarde groter dan elders, maar ook daar blijft sturing gewenst, zeker gezien
de hoge mate van verengelsing op sommige instellingen. Een volledig ongecontroleerd
aanbod van anderstalig onderwijs is, ook in de regio, niet wenselijk.

Tegen die achtergrond geef ik invulling aan het amendement van het lid Bontenbal.
Daarbij heb ik een balans gezocht tussen de opgaven uit het Hoofdlijnenakkoord, het
Regeerprogramma, de doelen en systematiek van de WIB en de in het amendement genoemde
wens tot een stevige wettelijke verankering van de regio’s. Hierbij wijs ik erop dat
het binnen het stelsel niet passend is om wetgeving te maken die alleen geldt voor
specifieke regio’s – zie ook de overwegingen verderop in deze brief. Dit alles maakt
dat ik tot de volgende invulling van het amendement kom.

Verankering regionale omstandigheden in wettekst

In navolging van de toelichting op het amendement zal ik een nota van wijziging bij
de WIB indienen om de positie van de regio te verankeren in de wettekst zelf. Dit
is in lijn met onder andere het Nationaal programma vitale regio’s, waarin Rijksbreed
wordt gestuurd op aandacht voor regionale omstandigheden in beleid.

Om de positie van de krimp- en grensregio’s in de wet te verankeren, zal ik een apart
artikel in de wet opnemen waarin de inhoudelijke vereisten worden vastgelegd waaraan
een anderstalige opleiding moet voldoen om een beroep te kunnen doen op het regio-criterium
uit de toets anderstalig onderwijs. Daarmee wordt het inhoudelijke criterium uitgewerkt
op wetsniveau in plaats van op amvb-niveau, zoals door het amendement wordt gevraagd.
Het maatwerk dat voor regio’s nodig is, krijgt hierdoor een belangrijke en eigenstandige
plek in de wet en de inhoudelijke uitwerking van het regio-criterium wordt steviger
verankerd dan tot nu toe het geval was. Zo wordt door de wetgever op voorhand duidelijk
gemaakt welke instellingen een beroep kunnen doen op het regiocriterium. Consequentie
van het opnemen van dit criterium in de wet is echter wel dat, mocht in de toekomst
meer of ander maatwerk voor de regio nodig blijken, niet kan worden volstaan met het
wijzigen van de amvb maar een wetswijziging vereist is. Dit laatste geldt overigens
alleen voor nieuw anderstalig onderwijs omdat de toetsing van het bestaande anderstalige
onderwijs dan reeds heeft plaatsgevonden.

Daarnaast verbreed ik de reikwijdte van dit artikel zo, dat niet alleen instellingen
die gelegen zijn in een krimp- of grensregio een beroep op het regio-criterium kunnen
doen, maar ook instellingen die in de nabijheid van een krimpregio liggen en van belang zijn voor de regio.4 Een goede afbakening vind ik daarbij van essentieel belang, vanwege de rechtszekerheid
en het voorkomen van juridische procedures over de reikwijdte van het criterium. Daarom
is van belang helderheid te hebben over welke regio’s een beroep kunnen doen op het
regiocriterium. Ik zal daar duidelijkheid over scheppen met een limitatieve lijst
van regio’s die binnen de reikwijdte vallen, waarbij ik zo dicht mogelijk blijf bij
de regio’s die in het amendement specifiek genoemd worden. Deze lijst ontvangt u bij
de nota van wijziging. Deze specifieke lijst vergroot de duidelijkheid en vermindert
de lasten voor instellingen in de betreffende regio’s omdat zij op voorhand weten
of zij binnen de afbakening vallen, hetgeen zeker voor de toetsing van bestaand anderstalig
onderwijs van groot belang is. Indien een instelling binnen de afbakening valt, moet
nog steeds de toets anderstalig onderwijs doorlopen worden aangezien enige doelmatigheid
van de anderstalige opleiding – zoals de verwevenheid met de regionale arbeidsmarkt
en/of kennisinfrastructuur – nog wel aannemelijk moet worden gemaakt. Maar deze toets
wordt vanuit instellingsperspectief bezien wel eenvoudiger, ook omdat die verwevenheid
tussen regio, instellingen en opleidingen in veel gevallen al goed uitgezocht en onderbouwd
is. Daarbij roep ik de instellingen op zich vanuit zelfregie in gezamenlijkheid voor
te bereiden op de toets en bij voorkeur te werken met clusteraanvragen. Bij een goede
zelfregie zullen de administratieve lasten voor instellingen dalen.

Overwegingen bij invulling amendement

Bij de invulling van het amendement heb ik verkend of ik binnen de kaders van wet-
en regelgeving en de uitgangspunten van de WIB ook tot andere wijzigingen zou kunnen
komen. Zo heb ik verkend of regio’s een meer expliciete plaats in de amvb zouden kunnen
krijgen. Ik heb overwogen om daarbij (uitgebreider dan gebruikelijk in deze fase van
wet- en regelgeving) nadere toelichting te geven op de voornemens in de amvb. Dit
zou beter passen (dan de hierboven gekozen route) binnen reguliere voorschriften voor
wetgevingssystematiek en zou voor een snellere voortgang van de WIB zorgen (geen nota
van wijziging nodig). Tegelijkertijd is mijn inschatting dat dit onvoldoende zekerheid
voor de regio’s biedt over de invulling van de criteria en bovendien zou ik hiermee
onvoldoende tegemoetkomen aan de tekst van het amendement.

Daarnaast heb ik verkend of al het bestaande anderstalige onderwijs in krimp- en grensregio’s
op voorhand uitgezonderd kan worden van toetsing. Hieraan kleven grote juridische
en beleidsmatige risico’s. De belangrijkste doelstellingen van de WIB – dat Nederlands
als opleidingstaal weer de norm wordt in de bachelor en de toegankelijkheid van opleidingen
voor Nederlandstalige studenten – worden ondergraven als de toetsing van het anderstalig
aanbod maar voor een deel van het land geldt. De WIB als geheel wordt hiermee sterk
verzwakt en wordt, ten aanzien van krimp- en grensregio’s, zelfs soepeler dan de huidige
wet. Met de WIB wordt een heldere, handhaafbare norm ten aanzien van opleidingstaal
geïntroduceerd.5 Een generieke uitzondering voor regio’s zou betekenen dat voor regio’s in het geheel
géén norm voor opleidingstaal meer geldt en dat deze instellingen een carte blanche
krijgen, waardoor de opgave van de WIB geheel bij instellingen in andere regio’s (waaronder
de Randstad) komt te liggen. Op termijn kan dit niet alleen gevolgen hebben voor de
doelstellingen van de WIB, maar ook voor de ombuiging op internationale studenten
uit het Hoofdlijnenakkoord, die nog resteert na het amendement-Bontenbal. Als een
(substantieel) deel van regio’s of instellingen volledig wordt uitgezonderd van de
toets anderstalig onderwijs, kan dat ervoor zorgen dat ook het aantal internationale
studenten daar onbeheerst blijft groeien. Dat zou meer druk leggen op instellingen
in andere regio’s en zorgt er mogelijk voor dat deze taakstelling niet meer realiseerbaar
is. Dit kan resulteren in een netto verlaging van de bekostiging per student. Daarnaast
kan in de regio mogelijk ondoelmatig anderstalig onderwijs dan in stand worden gehouden
(en daarmee een ondoelmatige besteding van overheidsmiddelen), met als gevolg dat
er ook in situaties waarin het Nederlands sterk onder druk staat, er geen maatschappelijke
weging en sturing kan plaatsvinden (door instellingen zelf en door de overheid). Ik
wijs bijvoorbeeld op het sterk verengelste wo in sommige van de in het amendement
genoemde regio’s.6 Voorts compliceert een uitzondering op voorhand de onderlinge solidariteit en afstemming
vanuit de zelfregie door de instellingen, omdat een aantal instellingen buiten de
norm wordt geplaatst. Dit zorgt voor risico’s voor de onderlinge verhoudingen tussen
instellingen, een ongelijk speelveld en verdergaande concurrentie in de toekomst.
Dit, terwijl het Rijk, VH en UNL juist meer inzetten op onderlinge afstemming en zelfregie.

Ruimte voor zelfregie

Ik blijf met deze voorgenomen nota van wijziging een beroep doen op de zelfregie door
de instellingen. Ik vind het van groot belang dat instellingen met goed onderbouwde,
voldoende kritische, voorstellen komen. Door een goede onderlinge afstemming en scherpe
keuzes in de profilering verwacht ik dat instellingen in gezamenlijkheid hun clusteraanvragen
voor de toets anderstalig onderwijs kunnen indienen.7 De voorstellen zoals die met de clusteraanvragen worden gedaan, neem ik vanzelfsprekend
mee in mijn besluitvorming. Op die manier blijft het primaat voor de keuzes bij de
instellingen liggen. De toets anderstalig onderwijs vormt het sluitstuk van dit traject.

Ik ben nog in afwachting van een verdere uitwerking van de zelfregieplannen.8 De hogescholen en universiteiten hebben mij er in onze gesprekken op gewezen dat
goede zelfregie naar hun mening te weinig oplevert, omdat de anderstalige opleidingen
vervolgens alsnog de toets bestaand aanbod moeten doorlopen. Ik zie de zelfregie daarentegen
als een kans voor de instellingen. De meerwaarde in de zelfregie zit hem er voor mij
in dat de CDHO het voorstel van de instellingen als richtsnoer kan gebruiken. Ik zal
dat in mijn besluitvorming vanzelfsprekend ook doen. Het volledig laten vervallen
van de toets bestaand aanbod vind ik echter geen optie omdat UNL en VH mij op voorhand
geen garanties kunnen geven over de uitkomst van de zelfregie. Als er geen toetsing
van het bestaand aanbod zou plaatsvinden, geef ik daarmee mijn «rem» uit handen. Mijn
zoektocht is hoe ik met deze beoogde wijziging de zelfregie weer nieuwe stimulans
kan geven. Daar blijf ik ook de komende periode over in gesprek met de VH en UNL.

Relatie met krimpproblematiek

Met de voorgenomen wijziging erken ik de wens achter het amendement om de positie
van krimp- en grensregio’s steviger te verankeren dan in het huidige wetsvoorstel.
De toets anderstalig onderwijs gaat immers gepaard met onzekerheid over de uitkomst,
ondanks de uitgebreide aandacht voor regionale omstandigheden in de uitwerking van
de criteria. De WIB is echter niet bedoeld om het krimpvraagstuk op te lossen. Voor
het krimpvraagstuk zijn eigenstandige, bredere en duurzame oplossingen nodig. Zoals
hierboven benadrukt, is sturing op de onderwijstaal (c.q. het internationaliseringsvraagstuk)
hiervoor niet het geijkte instrument.

Ik wil daarbij benadrukken dat de krimpproblematiek, waaronder de financiële stabiliteit
van instellingen in krimpregio’s, mijn aandacht heeft, zowel op korte als op lange
termijn. Voor de korte termijn zijn voor het hbo middelen (€ 90 miljoen in de periode
2022–2026) beschikbaar gesteld voor behoud en transitie van het opleidingsaanbod in
sterk krimpende regio’s. De tweede tranche daarvan wordt dit voorjaar toegekend.

Daarnaast werk ik aan duurzame oplossingen, onder andere aan de stabilisering van
de bekostiging. Ik wil de financiële stabiliteit vergroten en de impact van de dalende
studentaantallen verminderen. Zo heb ik per 2025 de vaste voet verhoogd in het verdeelmodel
van de bekostiging. Daarbij ben ik in navolging van de motie van het lid Martens-America9 in gesprek met het veld over hoe gezamenlijk de reflectie en afstemming over het
landelijke aanbod van opleidingen kan worden gewaarborgd en voorkomen kan worden dat
er opleidingen zonder gezamenlijk overleg uit Nederland verdwijnen. In mijn Beleidsbrief,
die ik naar verwachting later dit voorjaar naar uw Kamer stuur, ga ik nader in op
de krimpproblematiek.

Vervolg taakstelling voor internationale studenten

In het hoofdlijnenakkoord is, los van de WIB en de daarbij behorende doelstellingen,
afgesproken dat het kabinet wil inzetten op het terugbrengen van de uitgaven voor
internationale studenten. Hieraan was een bezuiniging gekoppeld van structureel € 293 miljoen.
In de OCW-begroting 2025 heb ik deze pro forma verdeeld over hbo en wo op basis van het aantal internationale EER-studenten in de
bachelor. Het amendement Bontenbal c.s. verlaagt deze bezuiniging met structureel
€ 125 miljoen. Er resteert dus een bezuiniging die oploopt van € 17 miljoen in 2026
tot € 168 miljoen structureel. In de voorlopige aanmeldcijfers voor 2024–2025 is al
een stagnatie van de groei van het aantal internationale (EER-)studenten zichtbaar.
Zoals ik eerder met uw Kamer heb gedeeld, helpt deze trend om een deel van de besparing
te realiseren.10 Het is mijn verantwoordelijkheid als Minister om de resterende bezuiniging te realiseren:
als de beoogde vermindering van het aantal studenten niet wordt behaald, dan wordt
gekeken naar aanvullende maatregelen en kan dit uiteindelijk resulteren in een netto
verlaging van de bekostiging per student voor dat jaar. Ik zal u later dit voorjaar
informeren over de resterende bezuiniging en de verdeling tussen hbo en wo, zodra
de definitieve referentieraming 2025 met daarin de ontwikkeling van de aantallen studenten
bekend zijn.

Vervolgstappen

De komende tijd benut ik om de nota van wijziging uit te werken en ik verwacht dat
de nota van wijziging dit voorjaar kan worden afgerond.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, E.E.W. Bruins