Brief regering : Vervolg complexe zorg (gehandicaptenzorg)

Nr. 352 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 januari 2025

Mijn ambtsvoorganger heeft u een stand van zakenbrief over de complexe gehandicaptenzorg
toegezegd, als vervolg op de brief die zij in januari 2024 stuurde.1 Het belang van dit onderwerp werd afgelopen week weer onderstreept, toen berichten
in de media verschenen over mensen met een beperking en een complexe zorgvraag die
geen plek kunnen vinden in de gehandicaptenzorg omdat zorgaanbieders aangeven financieel
verlies te lijden door de zorg voor deze mensen.2, 3 Het kan en mag niet zo zijn dat er geen passende zorg beschikbaar is. Het gaat om
mensen en gezinnen in een zeer kwetsbare positie die juist zo afhankelijk zijn van
passende zorg en ondersteuning.

Daarom werkt mijn ministerie al lange tijd met zorgaanbieders, zorgkantoren en vertegenwoordigers
van de mensen waar het om gaat aan oplossingen voor de problemen die worden ervaren
in de zorg voor deze doelgroep. Het tarief is één van de relevante onderdelen, maar
zeker niet het enige.

Met deze brief informeer ik u, zoals toegezegd, over de stand van zaken rond de complexe
zorg en de stappen die ik daarin zet.

Achtereenvolgens zal ik ingaan op de volgende onderwerpen:

– Complexe zorg in de Toekomstagenda

– Ontwikkelprogramma complexe zorg

– Bestuurlijke afspraken complexe zorg

– Tariefverhoging VG7

– Differentiatie in bekostiging VG7

Ook maak ik van de gelegenheid gebruik u een toekomstverkenning naar het leven met
een beperking in 2050 te sturen die is uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut.
Aan het einde van deze brief zal ik daar kort op ingaan.

Complexe zorg in de Toekomstagenda

In hoofdstuk 1 van de «Toekomstagenda zorg en ondersteuning voor mensen met een beperking»4 draait het om de toekomstbestendigheid van specifiek de zorg en ondersteuning voor
mensen met een complexe zorgvraag, ofwel; mensen met een combinatie van een verstandelijke
beperking, een (zeer) intensieve zorgvraag en onbegrepen gedrag. Ik wil hier benadrukken
dat onbegrepen gedrag niet gezien moet worden als een kenmerk van de persoon zelf,
maar dat dit gedrag ontstaat in de interactie met de omgeving. Het zegt iets over
hoe goed de omgeving is afgestemd op de behoeften van de cliënt. In de zorg voor deze
doelgroep moet dus goed gekeken worden naar de onvervulde menselijke behoeften die
achter het gedrag schuilgaan. Dat kan bijvoorbeeld gaan om een behoefte aan meer eigen
regie of juist meer nabijheid. Dit is voor deze doelgroep vaak een continue zoektocht
en vraagt veel van de mensen die voor hen zorgen.

De zorg voor deze doelgroep staat onder druk: een groeiende zorgvraag, toenemende
complexiteit en arbeidsmarkttekorten dragen hier onder andere aan bij.

In voorgaande jaren zijn reeds verschillende acties in gang gezet om bij te dragen
aan de toekomstbestendigheid:

– Met de inrichting van Crisis- en Ondersteuningsteams (COT’s)5 hebben we bereikt dat zorgaanbieders die vastlopen in de zorg voor iemand met een
complexe zorgvraag ondersteuning krijgt op de plek waar die persoon woont, thuis of
in een zorginstelling. Met als doel een crisisopname te voorkomen en de zorgaanbieder
weer op weg te helpen;

– Door de inrichting van zgn. «Maatwerkplekken» hebben we ervoor gezorgd dat er speciale
plekken zijn gecreëerd voor mensen met een complexe zorgvraag waar op dat moment nog
geen bestaand zorgaanbod voor was. Het «Maatwerkproces» is een proces waarin een zorgkantoor
en zorgaanbieder samen een passende context creëren voor mensen met een lichamelijke,
verstandelijke of meervoudige beperking en/of een psychische stoornis wanneer er geen
oplossing bestaat binnen de bestaande mogelijkheden6;

– Het tarief voor VG7 is in 2023 en 2024 met € 40 miljoen verhoogd zodat zorgaanbieders
beter in staat waren om passende zorg te bieden7;

– De sector heeft een specificatie gemaakt van de leidraad persoonsgerichte zorg8, waardoor zorgaanbieders duidelijke handvatten kregen voor de manier waarop zij invulling
geven aan de zorg voor deze specifieke doelgroep;

– Het onderzoek in opdracht van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) naar wat
er goed gaat in de zorg voor mensen met een ernstige verstandelijke beperking (EVB+)
en moeilijk verstaanbaar gedrag «Hoe het lukt»9 heeft belangrijke kennis opgeleverd over wat er werkt in de zorg voor deze doelgroep.
Deze kennis heeft aan de basis gestaan voor een ondersteuningsprogramma voor zorgaanbieders
(het Ontwikkelprogramma Complexe Zorg);

– Sinds 2023 werkt het programma Regiokracht10 aan stevige en duurzame regionale samenwerking in de gehandicaptenzorg, waarbij de
«complexe zorg» een belangrijk onderwerp is.

Toch lijken deze ingezette acties niet voldoende, waardoor niet alle mensen met een
complexe zorgvraag tijdig een passende plek vinden in de gehandicaptenzorg. De ingezette
acties hebben zeker geleid tot verbetering op een aantal vlakken, er is meer kennisontwikkeling
en er zijn mooie praktijkvoorbeelden.

Maar de geleerde lessen bereiken nog niet de gehele sector. De urgentie tot verandering
en samenwerking wordt niet overal voldoende gevoeld. Daarnaast kent de gehandicaptenzorg
ook andere vraagstukken die extra druk opleveren, zoals de groeiende groep mensen
met een VG7-indicatie en meerzorg, de samenwerking tussen formele en informele zorg
en huisvestingsproblemen. Al deze factoren maken dat het (nog) niet overal lukt om
makkelijk toegankelijke, persoonsgerichte en kwalitatief goede zorg voor deze doelgroep
te organiseren.

Duidelijk is dat er geen makkelijke oplossingen zijn. Om de beweging richting toekomstbestendige
zorg voor deze doelgroep verder te brengen, heb ik aanvullende stappen gezet. Hieronder
licht ik deze toe.

Inhoudelijk

Ontwikkelprogramma Complexe Zorg

In de praktijk zien we dat veel zorgaanbieders worstelen met de vraag hoe zij in de
toekomst passende zorg en ondersteuning kunnen blijven bieden aan mensen met complexe
zorgvraag. Daarom is binnen de Toekomstagenda een ondersteuningsprogramma voor zorgaanbieders
ontwikkeld: het Ontwikkelprogramma Complexe Zorg. Dit programma is in september 2024
van start gegaan. Het ontwikkelprogramma wordt uitgevoerd door een consortium bestaande
uit het Instituut voor Positieve Gezondheid (IPH), CAOP, Deloitte en Centrum voor
Consultatie en Expertise (CCE). Met dit programma willen wij bereiken dat zorgaanbieders
beter toegerust zijn om de zorg voor deze doelgroep in te vullen, zodat mensen met
een complexe zorgvraag weer makkelijker een plek vinden waar zij kunnen blijven wonen.

Het doel van dit programma is om zorgaanbieders te ondersteunen in het aanpassen van
hun werkwijze. Wanneer zij makkelijker kunnen inspelen op de behoeften van mensen
met een intensieve zorgvraag en onbegrepen gedrag verbetert de zorg en ondersteuning
en wordt het werk leuker. De begeleiding start in het eerste kwartaal van 2025 en
loopt tot en met eind 2026. Tijdens het programma staat kennisdeling centraal. Veel
organisaties staan voor dezelfde vraagstukken en juist dan is het belangrijk om kennis
en ervaringen uit te wisselen en te leren van goede voorbeelden. Het ontwikkelprogramma
bouwt voort op bestaande kennis. Belangrijke inzichten uit onderzoeken als «Hoe het
lukt»11, «Bewegen bij probleemgedrag»12 en de specificatie van de leidraad persoonsgerichte zorg13 worden als uitgangspunten in het programma gebruikt.

De inschrijving is inmiddels gesloten en 56 zorgaanbieders hebben de intake voor het
ontwikkelprogramma doorlopen. Dit hoge aantal laat zien dat er vanuit de zorgaanbieders
behoefte is aan ondersteuning om zo de zorg voor mensen met een (zeer) intensieve
zorgvraag en onbegrepen gedrag te verbeteren.

Bestuurlijke afspraken

De vraagstukken rondom de zorg voor mensen met een verstandelijke beperking met een
(zeer) intensieve zorgvraag en onbegrepen gedrag zijn complex en vragen ook landelijk
om meer sturing. Daarom werk ik met Zorgverzekeraars Nederland (ZN), de Vereniging
Gehandicaptenzorg Nederland (VGN) en Ieder(in), intensief samen op een aantal specifieke
vraagstukken voor deze doelgroep. In juli 2024 hebben deze partijen hun commitment
uitgesproken om samen toe te werken naar concrete resultaten over twee sporen: het
voorkómen en het beantwoorden van een complexe zorgvraag. Binnen deze sporen zijn
inmiddels vier prioriteiten gekozen, waarvan ik hoop en verwacht dat zij in 2025 en
2026 zullen leiden tot concrete resultaten. Deze prioriteiten vallen onder de governance
van de Toekomstagenda en de afspraken zullen daarom lopen tot en met 2026. Ook daarmee
verwacht ik dat het makkelijker wordt om voor deze doelgroep sneller een passende
plek te vinden.

1. Het voorkómen van (onnodig) geëscaleerde complexe zorgvragen

2. Het beantwoorden van een complexe zorgvraag

a. Beter inzicht in het aantal wachtenden

b. Samenwerking verbeteren tussen de gehandicaptenzorg en de geestelijke gezondheidszorg
(ggz)

c. Inzicht en overzicht van lopende projecten en initiatieven

Deze prioriteiten sluiten ook aan bij het rapport van de Nederlandse Zorgautoriteit
(NZa) «Invulling zorgplicht voor cliënten op het snijvlak van de gehandicaptenzorg
en de geestelijke gezondheidszorg»14. Daaruit blijkt dat, wat betreft de invulling van de zorgplicht voor cliënten op
het snijvlak van de gehandicaptenzorg en de geestelijke gezondheidszorg, het de zorgkantoren
in zijn algemeenheid lukt om cliënten passende zorg van goede kwaliteit te bieden,
maar niet altijd tijdig. Een uitgebreide reactie op dit rapport kunt u binnenkort
verwachten.

Financieel

Hat tarief voor het zorgprofiel VG7 is al een aantal jaren onderwerp van gesprek15. Signalen van zorgaanbieders en zorgkantoren gaven aan dat de tarieven niet goed
aansloten bij de zorg die deze mensen nodig hebben. Daardoor zijn er ook veel mensen
die aanvullend op hun zorgprofiel gebruik maken van meerzorg. De gemiddelde groei
in het aantal VG7-cliënten met meerzorg tussen 2019 en 2021 was 12,1% per jaar16.

Er zijn twee recente ontwikkelingen die van belang zijn om hier te noemen17:

• Tariefverhogingen als gevolg van kostenonderzoek door de NZa

• Differentiatie in bekostiging van cliënten met VG7

Tariefverhogingen VG7 als gevolg van het kostenonderzoek van de NZa18

De NZa heeft (op basis van gegevens over het jaar 2022) in 2023/2024 onderzoek gedaan
naar de kosten van de zorg in de gehandicaptenzorg en ggz-wonen met als doel om de
tarieven van alle prestaties in deze sectoren te herijken per 2025. Hoewel niet alle
tarieven konden worden herijkt op basis van de door de zorgaanbieders geleverde data,
heeft de NZa voor een aantal prestaties – waarvan zij in overleg met vertegenwoordigers
van de sectoren van mening was dat deze echt al per 2025 zouden moeten worden herijkt –
de tarieven per 2025 wel aangepast. Voor de VG7-tarieven gaat het om € 143 miljoen
extra die in 2025 aan het beschikbare Wlz-kader is toegevoegd. De NZa wil de data
uit het recente kostenonderzoek dat zij heeft gedaan verbeteren en eventueel aanvullen,
zodat alle tarieven in beide sectoren per 2026 kunnen worden herijkt.

Differentiatie in bekostiging van cliënten met VG7

De groep mensen met een beperking die een VG7-zorgprofiel hebben is divers en de hoeveelheid
benodigde zorg kan flink verschillend zijn. Vaak wordt meerzorg structureel als aanvulling
op het tarief ingezet. Daar is de regeling meerzorg echter niet voor bedoeld. De meerzorgregeling
is bedoeld voor de uitzonderingen en niet voor (sub)groepen waarvoor de bekostiging
ontoereikend blijkt. Meerzorg brengt ook een ongewenste administratieve last voor
zorgaanbieders en zorgkantoren met zich mee. Om die reden werken de NZa, ZN en VGN
samen aan een verkenning voor een mogelijke splitsing van het VG7-tarief in een basistarief
en een tarief voor «VG7+». Ook VWS is bij deze verkenning betrokken.

Deze verkenning bevat een flink aantal stappen om te komen tot een gedegen afweging.
Uiterlijk medio 2025 besluit de NZa over de te hanteren bekostigingswijze per 2026
(gesplitst of niet).

Met alle stappen die worden gezet wil ik bereiken dat de randvoorwaarden op orde zijn,
zodat mensen met een complexe zorgvraag op tijd een passende plek kunnen vinden van
goede kwaliteit. Want juist voor deze doelgroep is het essentieel dat hun zorgvraag
passend en dus in de juiste context wordt beantwoord. Het is vervolgens aan de zorgaanbieders
en de partijen in de regio om deze randvoorwaarden op een passende wijze in te zetten.

Omdat «complexe zorg» een van de hoofdstukken van de Toekomstagenda is zal ik in de
voortgangsrapportage, die gepland staat voor het einde van het eerste kwartaal van
2025, eveneens op dit onderwerp in gaan.

Toekomstverkenning

In de zomer van 2023 heeft mijn ambtsvoorganger een opdracht gegeven aan het Verwey-Jonker
Instituut om een onafhankelijke toekomstverkenning uit te voeren naar de positie van
mensen met een beperking in 2050. Er worden regelmatig toekomstverkenningen gedaan,
maar in de Nederlandse context is niet eerder een verkenning verschenen die volledig
gericht is op mensen met een beperking en hun leefsituatie. Dat is een gemis, omdat
maatschappelijke ontwikkelingen nu eenmaal specifieke gevolgen hebben voor deze zeer
diverse groep mensen. Met deze verkenning zijn die mogelijke gevolgen nu beter in
kaart gebracht. Het Verwey-Jonker Instituut heeft verkend hoe verwachte maatschappelijke
ontwikkelingen kunnen uitpakken voor mensen met een beperking, waarbij zes leefdomeinen
in ogenschouw zijn genomen:

1) werk en dagbesteding,

2) scholing en ontwikkeling,

3) maatschappelijke participatie en welzijn,

4) zorg en ondersteuning,

5) mobiliteit en vervoer, en

6) wonen en leefomgeving.

Er is bewust gekozen voor een breed onderzoek dat meerdere belangrijke leefdomeinen
bevat; zorg en ondersteuning is namelijk vaak een belangrijk onderdeel van het leven
met een beperking, maar zeker niet het enige.

De onderzoekers zijn op basis van literatuuronderzoek en vele (groeps)gesprekken met
onder andere wetenschappers, cliëntenorganisaties en mensen met een beperking tot
vier toekomstscenario’s gekomen, die bewust scherp en wat gechargeerd worden neergezet.
Verwey-Jonker noemt een aantal relatief zekere ontwikkelingen die we ook in andere
verkenningen veel tegenkomen, waaronder vergrijzing, een diverser wordende bevolking
en voortgaande verstedelijking. Op grond van hun onderzoek hebben de auteurs echter
ook twee wezenlijke kernonzekerheden benoemd. Deze onzekerheden zijn benoemd, omdat
ze veel impact hebben op de leefsituatie en de maatschappelijke positie van mensen
met een beperking, terwijl nog niet vaststaat in welke richting ze zich zullen ontwikkelen.
Daarnaast hangen ze niet of zeer beperkt met elkaar samen. Het gaat om:

1) de adoptie en acceptatie van technologische ontwikkelingen in de samenleving;

2) de mate van solidariteit met mensen met een beperking.

De onderzoekers hebben vier scenario’s uitgewerkt en per scenario schetsen ze een
beeld van hoe de Nederlandse samenleving in 2050 eruit zou kunnen zien. Dit is gebaseerd
op aannames over de manier waarop de mate van solidariteit en de mate van adoptie
en acceptatie van technologie zich komende jaren ontwikkelen. In de woorden van het
Verwey-Jonker Instituut is scenariodenken een hulpmiddel om op basis van zekerheden
en onzekerheden scenario’s van een mogelijke toekomst te ontwerpen. Daarbij moet de
kanttekening worden gemaakt dat de scenario’s niet moeten worden gelezen als voorspellingen.
Verwey-Jonker heeft namelijk niet beoordeeld hoe groot de kans is dat een bepaald
scenario zich voordoet. Bovendien zijn de effecten van toekomstig beleid niet meegenomen.
De scenario’s bieden wezenlijk stof tot nadenken voor beleidsmakers en betrokken maatschappelijke
partijen, omdat niet alle toekomstontwikkelingen automatisch een positief effect zullen
hebben op het leven van mensen met een beperking. Dat raakt aan een brede maatschappelijke
vraag, namelijk hoe we als samenleving solidariteit met mensen met een beperking willen
invullen. Over deze vraag ga ik komend jaar in gesprek met mensen en organisaties
binnen en buiten de sector.

De uitkomsten van de verkenning komen daarnaast bij uitstek van pas bij de uitwerking
van de werkagenda in het kader van de Nationale Strategie implementatie VN-verdrag
Handicap waarmee de verschillende departementen nu bezig zijn, en die ik later dit
jaar aan uw Kamer zal aanbieden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, V. Maeijer