Brief regering : Voortgangsbrief reisdocumenten en uitkomsten zelfevaluaties

Nr. 151
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 januari 2025

Het reisdocumentenstelsel vormt, als onderdeel van en in nauwe samenhang met het bredere
identiteitsstelsel, één van de hoekstenen van onze rechtsstaat en van onze samenleving.
Met betrouwbare reisdocumenten kunnen burgers zorgeloos over de hele wereld reizen.
Een betrouwbare identiteitsvaststelling en -verificatie is de basis voor vele diensten
en faciliteiten die de overheid aan haar burgers biedt. Het Nederlandse paspoort is
één van de betrouwbaarste en meest waardevolle paspoorten ter wereld. Het is mijn
ambitie om deze positie van het Nederlandse paspoort ook in de toekomst te behouden.
Sinds de zomer van 2022 wordt u regelmatig geïnformeerd over de voortgang van de maatregelen
om de aanvraag- en uitgifteprocessen van reisdocumenten te verbeteren en het reisdocumentenstelsel
te versterken. Via deze brief informeer ik u opnieuw over de voortgang.

Voortgang op de maatregelen ter voorkoming van identiteitsfraude met paspoorten

Het programma met maatregelen ter voorkoming van identiteitsfraude met reisdocumenten
is nu ruim twee jaar onderweg. De beleidsverantwoordelijkheid voor het reisdocumentenstelsel
ligt bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de uitvoering
is belegd bij diverse uitgevende instanties. Deze instanties hebben een eigen zelfstandige
verantwoordelijkheid voor hun deel van de activiteiten. Het gaat om gemeenten, Buitenlandse
Zaken, Caribisch Nederland en de Koninklijke Marechaussee. Ik waardeer hun actieve
betrokkenheid bij de verbeteringen in de uitvoering door processen en systemen kritisch
door te lichten. De aanpak verloopt langs vijf ontwikkellijnen.

1. Verbetering technologie reisdocumentenstelsel

Het programma Verbeteren Reisdocumentenstelsel (VRS) werkt aan een gefaseerde verbetering
van de onderliggende ICT en architectuur achter de balie. Dit is nodig om de kwaliteit,
fraudebestendigheid en betrouwbaarheid van het reisdocumentenstelsel naar een hoger
niveau te tillen. Met de verbeterde onderliggende ICT wordt fraudebestrijding beter
ondersteund, onder andere door verbeterde logging en data-analyse, het afdwingen van
functiescheiding en door betere technische ondersteuning van de fotovergelijking van
oude en nieuwe pasfoto.

Een belangrijk onderdeel van VRS is het uniform en veiliger opslaan van de paspoortgegevens.
Die werden lokaal opgeslagen bij de uitgevende instanties. Een betrouwbare opslag
van de zogenoemde biografische gegevens, denk aan naam en geboortedatum, is inmiddels
gerealiseerd in het Basisregister Reisdocumenten en is in gebruik.

De opslag voor gezichtsopnames vindt momenteel nog lokaal plaats. Op dit moment wordt
in het kader van het lifecycle management een nieuwe technische voorziening ontwikkeld,
die wordt gerealiseerd binnen de kaders van de huidige wetgeving. Deze voorziening
moet het mogelijk maken om in de uitvoering gegevens (gezichtsopnames, tijdelijk vingerafdrukken
en handtekening) beter te beheren en veiliger tussen uitgevende instanties uit te
wisselen. De nieuwe opslag zal op één plek plaatsvinden (in een overheidsdatacenter),
maar wel geheel gescheiden ingericht, namelijk per uitgevende instantie (gecompartimenteerd).
De verwerkingsverantwoordelijkheid voor de gegevens blijft bij de uitgevende instanties.
Naar aanleiding hiervan wordt bekeken welke gevolgen dit heeft voor het in voorbereiding
zijnde voorstel tot wijziging van de Paspoortwet.

Onder VRS valt ook de dienst StopID. Het programma start in het eerste kwartaal van
dit jaar een pilot. Met deze webapplicatie kunnen burgers online een melding doen
wanneer hun reisdocument verloren of gestolen is, of wanneer zij vermoeden dat er
identiteitsfraude met het document is gepleegd. Het document wordt na de melding direct
als ongeldig geregistreerd.

2. Overal dezelfde processen en procedures

Om verschillen in uitvoering te voorkomen zet ik in op eenduidige kaders bij de uitgevende
instanties. Zo is de afgelopen periode de definitie van functiescheiding aangescherpt.
Gemeenten zijn hier nadrukkelijk betrokken via werkgroepen en bijeenkomsten. De VNG
heeft bovendien een impactanalyse uitgevoerd (het eindrapport is als bijlage toegevoegd
aan deze brief). Per 1 januari 2025 is de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001
(PUN) gewijzigd. Gemeenten en de openbare lichamen zijn nu verplicht om het proces
met drie verschillende functionarissen voor aanvraag, verstrekking en uitreiking uit
te voeren en de identiteitsvaststelling goed te controleren. Hierdoor wordt de mogelijkheid
voor fraude sterk beperkt en worden medewerkers beter beschermd. De bedoeling is om
functiescheiding ook voor de andere uitgevende instanties (Buitenlandse Zaken, Koninklijke
Marechaussee en de Caribische landen) beter te definiëren en in regelgeving aan te
passen. Daarbij wordt rekening gehouden met de specifieke randvoorwaarden van deze
organisaties.

3. Gecontroleerde gegevens

Om de integriteit van de gegevens binnen het reisdocumentenstelsel te waarborgen moet
zowel aan de voorkant, bij de aanvraag van een reisdocument, als ook aan de achterkant,
in de bijbehorende registers, aan kwaliteitscontrole gedaan worden.

Uitgevende instanties zijn per brief geïnformeerd over mogelijke aanwijzingen voor
fouten in de uitvoering. Gemeenten bij wie op basis van data-analyse afwijkingen van
de standaard zijn geconstateerd, zijn hierover geïnformeerd. Gemeenten zijn vanuit
hun eigen verantwoordelijkheid voor de uitvoering gevraagd om de signalen nader te
analyseren en waar nodig verbeteringen toe te passen. Ik zie grote bereidheid bij
gemeenten om hieraan mee te werken. RvIG assisteert waar nodig met kennis en kunde
om kwetsbaarheden te identificeren en op te lossen.

Met live enrolment en het digitaal aanleveren van pasfoto’s wordt de kwaliteit van
de foto’s beter en worden bepaalde fraudepatronen voorkomen. De ontwikkeling blijkt
sterk afhankelijk van de voortgang van het programma VRS, omdat deze functionaliteit
op de vernieuwde ICT infrastructuur moet landen. Ik zet in op een generiek koppelvlak
voor de aansluiting van apparatuur van verschillende aanbieders op de systemen voor
aanvraag en uitgifte van reisdocumenten. Hierdoor wordt het onder andere mogelijk
om met Buitenlandse Zaken en de RDW samen te werken aan gezamenlijk gebruik van dezelfde
apparatuur in de verschillende processen, zoals het aanvragen van een visum en het
digitaal aanvragen van rijbewijzen.

4. Betrouwbaar, kundig en weerbaar personeel

De aanvraag en uitgifte van reisdocumenten is vooral mensenwerk. Dat betekent dat
medewerkers over veel kennis moeten beschikken en integer moeten handelen.

Zoals eerder aangekondigd heb ik een beleidsvoornemen voor de verplichting van de
Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) met een tweejaarlijkse herhaalaanvraag opgesteld.
Dit voornemen is door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) op uitvoerbaarheid
bij gemeenten getoetst. Het betreffende rapport is als bijlage aan deze brief toegevoegd.
Voor dit beleid wordt het Paspoortbesluit aangepast, waarbij rekening wordt gehouden
met de verschillen in mogelijkheden van de diverse uitgevende instanties1. Ik streef er naar om de aanpassing in 2025 in consultatie te brengen. Ik roep gemeenten
op om in hun eigen personeelsbeleid alvast rekening te houden met deze verandering.
Het opvragen van een VOG bij aanstelling is niet afhankelijk van de paspoortregelgeving.

Daarnaast heeft de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) op mijn verzoek
een startkwalificatie voor medewerkers opgesteld voor de verschillende uitgevende
instanties en rollen in het proces. Het eindrapport is in de bijlage toegevoegd. Ik
ben voornemens te bevorderen dat deze startkwalificatie, als nadere toelichting op
de eisen aan gekwalificeerd personeel, bij de uitgevende instanties wordt toegepast.

Een belangrijke bijdrage aan de bewustwording bij uitvoerende medewerkers, maar ook
leidinggevende, wordt bereikt met alle communicatie2 vanuit het programma. Er zijn diverse bijeenkomsten georganiseerd en het bewustwordingsspel
»samen scherp» is met vele teams bij gemeenten (ook in het Caribisch gebied) gespeeld.
Bovendien zijn de voorlichtingsmiddelen uitgebreid met een informatiepakket onboarding.

5. Versterking toezicht

Het toezicht op het aanvraag- en uitgifteproces ligt hoofdzakelijk bij de uitgevende
instanties zelf. Daarvoor is bijvoorbeeld lokaal een beveiligingsfunctionaris aangesteld.
In de praktijk bleek die rol niet overal ingevuld, het interne draagvlak ontbrak en
ook de taakomschrijving was onduidelijk. RvIG heeft in 2024 samen met gemeenten hieraan
gewerkt en veel voortgang geboekt. Daarmee is concrete uitvoering gegeven aan een
advies uit het onderzoeksrapport3 naar verbetering van toezicht.

De Minister van BZK is uiteindelijk verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering
van de Paspoortwet. RvIG voert daartoe werkzaamheden uit, verzamelt relevante informatie
en spreekt uitgevende instanties aan als zij niet aan de gestelde toezichtskaders
en -eisen voldoen. Om deze verantwoordelijkheid beter te verankeren wordt het mandaat
van RvIG als toezichthouder bij een volgende wijziging van het betreffende organisatiebesluit
geformaliseerd.

Zelfevaluaties reisdocumenten en BRP 2023

Aanvullend op de voortgang op de maatregelen wil ik u informeren over de uitkomsten
van de zelfevaluaties reisdocumenten en BRP. Jaarlijks voeren gemeenten en aangewezen
grensgemeenten in het kader van de toezichtstaak een onderzoek uit naar de inrichting,
de werking en de beveiliging van de reisdocumenten en de BRP. Voor de BRP wordt het
onderzoek gecombineerd met een analyse van de verwerking van gegevens in de BRP. Het
onderzoek met betrekking tot reisdocumenten wordt ook op de openbare lichamen (Bonaire,
Sint-Eustatius en Saba) uitgevoerd. Alle partijen doen onderzoek middels een zelfevaluatie.
De resultaten van de zelfevaluaties worden voorgelegd aan de verantwoordelijke toezichthouder.
Voor reisdocumenten gaan de resultaten naar de betreffende burgemeester of gezaghebber.
Voor de BRP zijn dat het college van burgemeester en wethouders en de Autoriteit Persoonsgegevens.
De resultaten worden bovendien met de RvIG gedeeld. RvIG toetst de kwaliteit van de
zelfevaluaties afwisselend steekproefsgewijs of risicogericht met nadere onderzoeken
en maakt afspraken met slecht scorende instanties voor verbetertrajecten (monitoring).

BRP

De opzet van de zelfevaluatie BRP is de afgelopen jaren verbeterd met de introductie
van genormeerde vragen. Er is een onderscheid gemaakt in normen die rechtstreeks toezien
op het naleven van de wet- en regelgeving (rechtmatigheid) en normen die toezien op
de volwassenheid van de sturing door gemeenten op de eigen kwaliteitsdoelen. De vernieuwde
zelfevaluatie BRP 2023 biedt gemeenten de mogelijkheid om een meer gedetailleerd en
genuanceerd beeld te geven van hun naleving en controle van de basisregistratie, met
als doel de kwaliteit en beveiliging van de basisregistratie te verbeteren. De resultaten
van de zelfevaluatie BRP zijn door dit nieuwe normenkader moeilijk te vergelijken
met voorgaande jaren. In algemene termen schetsen de zelfevaluaties echter een vergelijkbaar
beeld als in voorgaande jaren, zonder dat er bijzonderheden zijn die aanpassing van
processen of regelgeving noodzakelijk maken.

Reisdocumenten

Voor de zelfevaluatie Reisdocumenten zijn geen grote wijzigingen doorgevoerd.

Het resultaat laat een vergelijkbaar en stabiel beeld zien met de voorgaande jaren.
De gemeenten en openbare lichamen voldoen niet allemaal volledig aan alle eisen maar
voldoen gemiddeld aan 94% van de eisen. Dit is geen reden tot zorg, de zelfevaluatie
is juist bedoeld om verbeterpunten te onderkennen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
F.Z. Szabó