Brief regering : Voortgangsbrief Internationale Kinderontvoering

30 072
Internationale kinderontvoering

Nr. 102
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 januari 2025

Met deze brief informeer ik uw Kamer over diverse acties op het terrein van internationale
kinderontvoering. Tevens geef ik hiermee invulling aan toezeggingen gedaan tijdens
het commissiedebat personen- en familierecht van 3 april 2024 (Kamerstuk 33 836, nr. 97). In deze brief komen de volgende onderwerpen aan bod:

1. Internationale Kinderontvoering

1.1 Verkenning overzicht inspanningen internationale kinderontvoering

1.2 Vervolging internationale kinderontvoering

1.3 Verkenning strafbaarstelling voorbereidingshandelingen

2. Maatregelen ter preventie van internationale kinderontvoering

2.1 Het Schengeninformatiesysteem

2.2 (Digitalisering) toestemmingsformulier Reizen met Minderjarigen

3. Bijzondere leerstoel Internationale Kinderontvoering

1. Internationale Kinderontvoering

Internationale kinderontvoering is een ingrijpende en complexe problematiek. Om internationale
kinderontvoering tegen te gaan is Nederland, sinds 1 september 1990, partij in het
Haags Kinderontvoeringsverdrag (HKOV). Dit verdrag bevat afspraken over het voorkomen
van internationale kinderontvoeringen door ouders en de terugkeer van kinderen die
ten onrechte weggehaald worden uit of vastgehouden worden in een land. Het verdrag
geldt tussen deelnemende landen1 en stelt dat de rechter in het land van herkomst bevoegd is om te beslissen over
gezagskwesties. De Nederlandse Centrale autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden
(Ca IKA)2 geeft uitvoering aan het Haags Kinderontvoeringsverdrag.

Het HKOV gaat uit van internationale kinderontvoering als een kind jonger dan 16 jaar
wordt meegenomen naar het buitenland zonder toestemming van de andere ouder met gezag
en/of de voogd. In de afgelopen 3 jaar hebben de meeste kinderonvoeringen plaatsgevonden
naar het Verenigd Koninkrijk, Polen en Turkije.

De impact op kinderen, ouders en hun omgeving is groot. Daarom streef ik ernaar, waar
mogelijk, kinderontvoering te voorkomen en ouders en kinderen zo goed mogelijk te
ondersteunen. Dat doe ik onder andere samen met de Centrale autoriteit Internationale
Kinderaangelegenheden (Ca IKA), de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK), het Centrum
Internationale Kinderontvoering (Centrum IKO) en Buitenlandse Zaken (BZ).

Bijgevoegd treft u een bijlage aan met daarin een korte toelichting op dit onderwerp,
verschillende betrokken partijen en hoe zij zich tot elkaar verhouden.

1.1. Overzicht inspanningen internationale kinderontvoering

Tijdens het eerdergenoemde commissiedebat personen- en familierecht is toegezegd om
samen met de Minister van Buitenlandse Zaken te onderzoeken of het mogelijk is uw
Kamer een geanonimiseerd overzicht te verstrekken van inspanningen inzake internationale
kinderontvoeringen en daarbij ook de voortgang van de motie-Van Nispen c.s. te betrekken.3 In de eerder genoemde bijlage bij deze brief treft u een overzicht aan van de verschillende
inspanningen die in 2023 zijn geleverd door het Centrum IKO, Ca IKA en BZ. Uit dit
overzicht blijkt dat:

– Het Centrum IKO betrokken was bij 175 kinderontvoeringen (260 kinderen), waarvan 124
zaken bij verdragslanden en 51 zaken bij niet verdragslanden.

– De Ca IKA betrokken was bij 83 kinderontvoeringen (122 kinderen), waarvan 75 zaken
bij verdragslanden en 8 zaken bij niet verdragslanden.

– BZ betrokken was bij 89 zaken in 44 landen, waarvan 16 verdragslanden en 28 niet-verdragslanden.

Uit de cijfers blijkt dat er verschillen zitten tussen de aantallen zaken en kinderen
die bij het Centrum IKO, Ca IKA en Buitenlandse Zaken bekend zijn. Oorzaak daarvan
is dat de rol van elk van de organisaties verschilt: een ouder kan melding doen van
een internationale kinderontvoering bij het Centrum IKO of bij Ca IKA, maar zich niet
wenden tot de andere organisatie.

Daarnaast telt het Centrum IKO adviesvragen over internationale kinderontvoeringen
die dat jaar zijn binnengekomen. De ontvoeringszaken van het Centrum IKO worden geregistreerd
op het moment dat de ouder zich bij het Centrum IKO meldt. Dat kan ook langere tijd
na de ontvoering zijn en ook als de zaak al in behandeling is bij de Ca IKA. Eveneens
kunnen ouders na een melding bij het Centrum IKO inmiddels zelf tot een oplossing
zijn gekomen en zich vervolgens niet meer wenden tot de Centrale autoriteit met een
verzoek. De Ca IKA telt per jaar alle internationale kinderontvoeringszaken die binnen
zijn gekomen. De cijfers van BZ zijn gebaseerd op zaken die in ieder geval in 2023
zijn behandeld. Dit kunnen dus ook zaken uit eerdere jaren zijn geweest die in 2023
nog open waren of zijn afgesloten.

Tot slot vervult de RvdK een belangrijke rol bij internationale kinderontvoeringen.
Zo was de RvdK in 2023 betrokken bij alle ongeveer 60 IKO zittingen. Tijdens een zitting
adviseert de RvdK de rechter bij zittingen van de Rechtbank Den Haag en biedt begeleide
omgang aan wanneer ouders dit niet zelf kunnen regelen. Bij de terugkeer van een ontvoerd
kind, dat langere tijd geen contact heeft gehad met de ouder in Nederland, faciliteert
de RvdK faciliteert een zogeheten »softlanding». Hierbij organiseert de RvdK opvang,
risicotaxatie, een veiligheidsplan en ambulante hulp. Deze ondersteuning vindt plaats
in opdracht van de Centrale Autoriteit (Ca IKA) of de Officier van Justitie en kan
zowel in een vrijwillig als verplicht kader worden uitgevoerd. Daarnaast vervult de
RvdK een rol bij de verplichte teruggeleiding van kinderen op verzoek van de rechter.

1.2 Vervolging internationale kinderontvoering

Uw Kamer heeft in het commissiedebat personen- en familierecht verzocht de Tweede
Kamer te informeren over hoeveel aangiftes tegen kinderontvoering worden onderzocht
en vervolgd, en in hoeveel gevallen daarvan een straf ten uitvoer wordt gelegd.

De strafbaarstelling van internationale kinderontvoering is in Nederland geregeld
in artikel 279 van het Wetboek van Strafrecht. Dit artikel stelt het opzettelijk onttrekken
van een minderjarige aan het gezag van een ouder, voogd of een bevoegde instantie
strafbaar. Dit geldt zowel voor ontvoeringen binnen Nederland als grensoverschrijdende
ontvoeringen. Uit navraag bij het Openbaar Ministerie (OM) is gebleken dat het aantal
internationale kinderontvoeringen niet apart door het OM wordt geregistreerd. Om te
kunnen differentiëren binnen artikel 279 van het Wetboek van Strafrecht, zouden technische
aanpassingen nodig zijn in het registratiesysteem. Ook de Raad voor de Rechtspraak
kan geen verdere duiding geven over het aantal opgelegde straffen in het kader van
internationale kinderontvoering. De Raad voor de Rechtspraak houdt de registratie
van deze niet apart bij en geeft daarbij aan dat zij geen grondslag heeft om de persoonsgegevens
uit de civiele kinderontvoeringszaak te matchen met de registratie van strafzaken.

Hierdoor kan geen uitsluitsel worden gegeven over het aantal zaken waarin internationale
kinderontvoering onderzocht en vervolgd wordt, en in hoeveel gevallen daarvan een
straf ten uitvoer wordt gelegd.

1.3. Verkenning strafbaarstelling voorbereidingshandelingen

In de kamerbrief van 11 december 2023 is uw Kamer geïnformeerd dat een verhoging van
de strafmaat weinig effect zou bereiken in het verminderen van het aantal kinderontvoeringen4. In het commissiedebat van 3 april 2024 is door het lid Vondeling (PVV) gevraagd
naar de mogelijkheid om voorbereidingshandelingen voor internationale kinderontvoering
bij kinderen boven de 12 jaar strafbaar te stellen. Na analyse van de huidige wetgeving
en toepassing hiervan, zie ik geen toegevoegde waarde in het uitbreiden van de strafbaarstelling
van voorbereidingshandelingen bij ontvoering van kinderen boven de 12 jaar. Mijn overwegingen
licht ik hieronder toe.

Voorbereidingshandelingen zijn in Nederland strafbaar indien het betreffende misdrijf
een maximale strafmaat van acht jaar of meer kent. Internationale kinderontvoering,
geregeld in artikel 279 van het Wetboek van Strafrecht, kent een maximale straf van
zes jaar. Voor kinderen jonger dan 12 jaar of in geval van verzwarende omstandigheden,
zoals het gebruik van geweld of bedreiging, ligt de strafmaat hoger en zijn voorbereidingshandelingen
reeds strafbaar.

Uit informatie van de Ca IKA, het Centrum IKO en het Openbaar Ministerie blijkt dat
in de meeste gevallen van internationale kinderontvoering reeds sprake is van verzwarende
omstandigheden. Hierdoor zijn voorbereidingshandelingen in de praktijk vaak al strafbaar.
Het aantal zaken waarbij kinderen boven de 12 jaar betrokken zijn zonder deze verzwarende
omstandigheden is bovendien gering.

Ik ben verder van mening dat een hogere strafmaat geen afschrikkend effect zal hebben.
Internationale kinderontvoering vindt vaak plaats in de context van relationele conflicten
tussen ouders. Versterkte juridische bemoeienis kan dergelijke conflicten verergeren
en is schadelijk voor de relatie tussen ouder en kind. Dit strookt niet met het belang
van het kind, dat recht heeft op een goede relatie met beide ouders.

Samenvattend concludeer ik dat een wetswijziging om voorbereidingshandelingen bij
ontvoering van kinderen boven de 12 jaar strafbaar te stellen niet noodzakelijk is.
De huidige wetgeving biedt reeds voldoende bescherming.

2. Maatregelen ter preventie van internationale kinderontvoering

2.1. Het Schengeninformatiesysteem

Het OM heeft sinds 8 maart 2023 de mogelijkheid om, in het geval van sterke aanwijzingen
van een (dreigende) internationale kinderontvoering, een kind preventief te signaleren
in 31 landen die gebruik maken van het Schengeninformatiesysteem (SIS). Onder leiding
van het Landelijk Parket is er een werkgroep «preventieve signalering» gevormd om
dit systeem vorm te geven.

In het SIS kunnen preventieve signaleringen worden opgenomen van kinderen waarvan
het gevaar bestaat dat zij worden ontvoerd of onttrokken aan het gezag, inclusief
informatie die nodig is om hen te lokaliseren en te beschermen. Nationale autoriteiten,
zoals politie en grensbewaking, hebben real-time toegang tot deze signaleringen en
kunnen grensoverschrijdend handelen. Via de SIRENE-bureaus wordt aanvullende informatie
uitgewisseld en gecoördineerd, waardoor snelle en effectieve actie mogelijk is. Het
SIS versterkt hiermee de gezamenlijke Europese inspanningen om kinderen in gevaarlijke
situaties snel op te sporen en hun welzijn te waarborgen. In 2024 zijn er, op basis
van een Nederlandse preventieve signalering, 9 minderjarigen in een ander land dan
Nederland tegengehouden aan de grens bij uitreis van de Schengenzone op basis van
een Nederlandse preventieve signalering.

2.2. (Digitalisering) toestemmingsformulier Reizen met Minderjarigen

Ouders, verzorgers of personen met gezag over het kind zijn verplicht om toestemming
te geven voor een reis naar het buitenland. Het toestemmingsformulier Reizen met Minderjarigen
is daarbij een hulpmiddel.

In de Kamerbrief van 16 december 20225 zijn enkele toezeggingen gedaan rondom het verbeteren van het dienstverleningsproces
voor ouders, verzorgers of personen met gezag, die zien op dit formulier:

– het verbeteren van de fraudebestendigheid van het toestemmingsformulier reizen met
minderjarigen.

– het verbeteren van de communicatie over het toestemmingsformulier door rijksoverheid,
gemeenten, Centrum IKO, Ca IKA en andere betrokkenen. Hierbij wordt ook duidelijk
gemaakt welke aanvullende documenten in welke situatie nodig zijn om te kunnen reizen.

– de controle op het toestemmingsformulier te intensiveren.

– te verkennen hoe de controle op internationale kinderontvoering bij reizen vanuit
Nederland naar andere Schengenlanden kan worden geïntensiveerd.

In de Kamerbrief van 11 december 20236 bent u geïnformeerd over een nieuwe versie van het toestemmingsformulier dat eind
2023 is gepubliceerd. Eveneens is het afgelopen jaar het toestemmingsformulier onder
de aandacht gebracht van een breder publiek. Dit heeft onder andere geresulteerd in
een verdubbeling van het aantal vragen bij het Centrum IKO over het reizen met minderjarigen.

Om het gebruiksgemak van het formulier voor zowel de professionele gebruikers als
de ouders/gezagsdragers te verhogen, wordt gewerkt aan de digitalisering van het dienstverleningsproces
rond het toestemmingsformulier Reizen met Minderjarigen. Het digitaliseren moet eveneens
zorgen voor het versterken van de fraudebestendigheid en het vereenvoudigen en intensiveren
van het controleren van het formulier. Samen met de Koninklijke Marechaussee (KMar),
de Ca IKA en het Centrum IKO is een plan van aanpak opgesteld. Het streven is het
digitale toestemmingsformulier eind 2025 beschikbaar te hebben conform toezegging
aan uw Kamer.

3. Bijzondere leerstoel Internationale Kinderontvoering

Eerder heb ik uw Kamer geïnformeerd over het voornemen om een bijzondere leerstoel
Internationale Kinderontvoering in te richten. Inmiddels is in goed overleg besloten
om met de Universiteit Leiden een formele procedure op te starten.

– De IKO-leerstoel wordt ingebed binnen de afdeling Jeugdrecht en Gezondheidsrecht van
de Juridische Faculteit van de Universiteit Leiden. Deze afdeling doet onderzoek naar
internationale kinderrechten, jeugdrecht en gezondheidsrecht en heeft ruime ervaring
met zowel klassiek-juridisch nationaal en internationaal onderzoek als met multidisciplinair
(empirisch) onderzoek;

– Deze wetenschappelijke omgeving biedt de leerstoelhouder een solide basis en kansen
voor het genereren van subsidies voor wetenschappelijk onderzoek, waaronder promotieonderzoek;

– Voor de afdeling Jeugdrecht en Gezondheidsrecht geldt dat het thema internationale
kinderontvoering zowel in de master Jeugdrecht als in de

advanced master International Children’s Rights deel uitmaakt van het

curriculum.

De procedure voor het inrichten van de leerstoel en het aantrekken van de leerstoelhouder
zal naar verwachting in de eerste helft van 2025 worden afgerond. Het doel van de
bijzondere leerstoel is het bevorderen van de wetenschappelijke fundering van de beleidsmatige
aanpak van internationale kinderontvoering en het bijdragen aan het handelingsperspectief
van de professionals in de uitvoering. In het onderzoeksprogramma van de bijzondere
leerstoel zal het welzijn van het kind bij de aanpak van internationale kinderontvoering
centraal staan. De toekomstig leerstoelhouder van de Universiteit Leiden zal nauw
samenwerken met het Centrum IKO, de Ca IKA en de RvdK. Tevens is het voornemen dat
de leerstoelhouder onder meer bij andere betrokken universiteiten zoals in Tilburg
en Amsterdam gastcolleges kan verzorgen.

Tot slot

Samen met alle betrokken partijen zet ik mij volledig in om internationale kinderontvoering
tegen te gaan en kinderen zo snel mogelijk terug te brengen naar het land waar ze
thuis horen. Hoewel de aanpak in Nederland internationaal als toonaangevend wordt
beschouwd, blijft het voorkomen van kinderontvoering een kwestie die onze voortdurende
aandacht vraagt. Het uiteengaan van ouders mag nooit leiden tot de ontvoering van
een kind naar het buitenland. Elk kind heeft immers het recht om een band te behouden
met beide ouders. Nederland blijft zich onverminderd inzetten om dit recht te beschermen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken