Brief regering : Verzamelbrief opvang Oekraïne

36 045
Situatie in Oekraïne

Nr. 3338
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2024

Inleiding

Sinds de inval van Rusland in Oekraïne in februari 2022 zijn miljoenen Oekraïners
gedwongen geweest te vluchten naar de Europese Unie, en ook naar Nederland. In dit
conflict zijn wij de regio en daarom blijven we opvang bieden aan de vele ontheemden
uit Oekraïne die een veilig heenkomen zoeken in ons land. Helaas duurt de oorlog voort
en de verwachting is dat dit op korte termijn niet zal veranderen. Ontheemden uit
Oekraïne zullen dus nog langere tijd in Nederland verblijven. Gemeenten, NGO’s, vele
vrijwilligers en betrokken departementen en overheidsorganisaties werken elke dag
aan het mogelijk maken van deze opvang. Dit zullen we de komende periode gezamenlijk
blijven doen. Deze inspanningen om ontheemden op een goede manier op te vangen worden
zeer gewaardeerd.

Op 15 december jl. zijn er 123.680 ontheemden uit Oekraïne ingeschreven in de Basisregistratie
Personen (BRP) die op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB) bescherming
krijgen.1 Daarnaast zijn er 47.500 ontheemden uit Oekraïne uitgeschreven uit de BRP. Op 9 december
jl. waren er 93.200 opvangplekken gerealiseerd waarvan 92.730 plekken bezet. Dit leidt
tot een bezettingsgraad van 99,5 procent in de noodopvang.2

Deze Verzamelbrief opvang Oekraïne bevat een beleidsreactie op het Clingendael rapport
De strijd om Oekraïne en zijn ontheemden en op het WODC-rapport Over komen en gaan. Daarnaast informeer ik uw Kamer over reizen binnen en naar het Schengengebied voor
ontheemden uit Oekraïne, de grensprocedure op Schiphol en kinderopvangtoeslag voor
ontheemden uit Oekraïne. Tevens informeer ik uw Kamer over de toezegging door de Minister-President
om te kijken naar terugkeer van Oekraïense mannen. Met deze brief worden 2 bijlages
meegestuurd. Het betreft: 1. Het Clingendael rapport en 2. Het WODC-rapport.

Ik stuur als coördinerend bewindspersoon voor de aanpak van de opvang van ontheemden
uit Oekraïne deze brief mede namens de Staatssecretaris Participatie en Integratie.

Appreciatie Clingendael rapport «De strijd om Oekraïne en zijn ontheemden – Duivelse
dilemma’s dienen zich aan»

Op 20 december jl. heeft Clingendael het rapport «De strijd om Oekraïne en zijn ontheemden – Duivelse dilemma’s dienen zich aan» gepubliceerd. Dit onderzoeksrapport betreft een rapportage in een reeks onderzoeken
naar de beschermingsopdracht van Nederland ten aanzien van ontheemden uit Oekraïne.
Bij deze brief bied ik uw Kamer de nieuwe rapportage aan. Hierin analyseert Clingendael
de ontwikkelingen in Oekraïne en de gevolgen voor migratie- en terugkeerintenties
van ontheemden. Als eerste worden de factoren geanalyseerd die van invloed zijn op
migratie-intenties en terugkeermogelijkheden. Deze factoren zijn 1) de tijdsduur van
het conflict, 2) de intensiteit van de gevechtshandelingen, 3) de mate waarin Oekraïens
grondgebied door Rusland bezet of door Oekraïne bevrijd wordt en 4) de economische
en demografische situatie in Oekraïne en de perspectieven voor wederopbouw. Deze factoren
worden reeds betrokken bij de initiatieven die het Kabinet onderzoekt en uitwerkt
in het kader van terugkeer zodra dit kan en wederopbouw3. De voorliggende analyse biedt een waardevolle verdieping op deze factoren die het
kabinet bij het vervolg van deze uitwerking zal betrekken.

De onderzoekers benadrukken de cruciale rol die de aanstaande regering Trump gaat
spelen in het verloop van het conflict en de mate van Westerse steun aan Oekraïne.
Op basis van deze, door Clingendael omschreven als kritieke factoren wordt in het
rapport een viertal scenario’s geschetst voor ontwikkelingen in 2025 en verder. Hierbij
schetsen de onderzoekers twee scenario’s waarbij sprake is van een wapenstilstand.
In het eerste scenario is sprake van een duurzame wapenstilstand en in het tweede
scenario is sprake van een instabiele wapenstilstand (o.a. geen NAVO-lidmaatschap,
geen betekenisvolle veiligheidsgaranties en delen van het land die moeten worden opgegeven).
De andere twee scenario’s gaan uit van een situatie waarin er geen sprake is van een
wapenstilstand. In het ene scenario gaat het om een langdurige oorlog waarbij steun
vanuit het westen intensiveert en geen deal wordt gesloten tussen de VS en Rusland.
In het andere scenario vermindert de steun vanuit het westen aanzienlijk en rukt Rusland
verder op landinwaarts, met veel extra vluchtelingen tot gevolg. Zoals ook naar voren
kwam in het WODC-rapport Tijdelijk thuis? De positie van Oekraïense vluchtelingen in Nederland4, concluderen de onderzoekers dat in alle scenario’s een aanzienlijk deel van de ontheemden
niet op korte termijn terug zal kunnen of willen keren naar Oekraïne. Zij wijten dit
aan de reeds jaren voortdurende RTB bescherming en het nieuwe leven wat velen inmiddels
hebben opgebouwd. Daarbij geven de onderzoekers aan dat er mogelijk ook een nieuwe
stroom vluchtelingen op gang zal komen. Het merendeel van de ontheemden heeft inmiddels
een bewuste keuze gemaakt voor het land waarin ze verblijven, waarbij familiebanden
en economisch perspectief een rol spelen. Daarbij doet men in toenemende mate langetermijninvesteringen
op het gebied van taalverwerving en kwalificatie-erkenning. Aan de andere kant noemen
de onderzoekers de mate van wederopbouw, institutionele hervormingen, economische
ontwikkelingen en beleid van de EU-lidstaten na afloop van de RTB als factoren voor
terugkeerintenties van ontheemden naar Oekraïne.

De factoren ten aanzien van de intenties om in een bepaalde lidstaat te blijven zorgen
ervoor dat doormigratie een steeds minder voor de hand liggende keuze wordt. Clingendael
maakt een vergelijking met ontheemden in andere lidstaten en hun verblijfintenties
om de mogelijke omvang van doormigratie te begrijpen. Zij concluderen dat langdurige
investeringen in het gastland en de omstandigheden op de arbeidsmarkt maken dat doormigratie
met verloop van tijd een steeds minder aantrekkelijke optie wordt. Hierbij onderstrepen
de onderzoekers het dilemma dat zich voordoet bij lidstaten: inzetten op integratie
of inzetten op het behoud van de band met Oekraïne zodat terugkeer bij ontheemden
een optie blijft. Deze conclusie maakt nogmaals het belang duidelijk van een geharmoniseerde
Europese aanpak voor verblijf en terugkeer, ter voorkoming van grote verscheidenheid
tussen lidstaten.

De onderzoekers concluderen tevens dat draagvlak voor opvang van de ontheemden in
de samenleving stabiel is, maar langzaam afneemt. Het opvangklimaat in Nederland wordt
daarnaast steeds zakelijker, waarbij onder andere striktere regels voor ontheemden
gelden en een eigen bijdrage wordt gevraagd voor opvang. In heel Europa is het merkbaar
dat er een behoefte is aan meer zelfstandigheid van de ontheemden. Dit vertaalt zich
in andere lidstaten ook in beleid dat onder strenge voorwaarden gericht is op verlening
van vergunningen met een minder tijdelijk karakter.

De lessen en conclusies van deze nieuwe rapportage zijn een bruikbare bron voor de
verdere uitwerking van onze aanpak ten aanzien van terugkeer en verblijf; zowel voor
onze inzet binnen Europa als voor de nationale beleidsvorming ten aanzien van de beschermingsopdracht.
Het uitgangspunt van het kabinet is dat we inzetten op participatie en zelfredzaamheid
zolang bescherming nodig is – en daarnaast op het maximaal ondersteunen van duurzame
terugkeer naar Oekraïne zodra dit kan, met aandacht voor de wederopbouw van Oekraïne.

Appreciatie WODC-rapport

Hierbij bied ik u het rapport Komen en gaan – Beweegredenen van mensen die gevlucht zijn uit voormalig Joegoslavië
om in Nederland te blijven of weer te vertrekken aan, dat onderzoeksbureau EMMA in opdracht van het WODC heeft uitgevoerd. Het onderzoek
is op 9 december jl. gepubliceerd door het WODC en gaat over de overwegingen die mensen
hadden om in Nederland te blijven of terug te keren nadat zij naar Nederland vluchtten
voor het oorlogsgeweld in voormalig Joegoslavië. Daarnaast trekken de onderzoekers
lessen ten aanzien van ontheemden uit Oekraïne. In deze beleidsreactie noem ik de
voornaamste bevindingen uit het onderzoek en hoe de lessen worden meegenomen.

De onderzoekers hebben een kwalitatief onderzoek uitgevoerd waarbij, naast literatuuronderzoek
en media-analyses, interviews zijn gehouden met mensen die gevlucht zijn uit voormalig
Joegoslavië en focusgroepen met ontheemden uit Oekraïne. Zo blijkt uit het onderzoek
dat de meeste mensen die vluchten voor oorlogsgeweld in het bestemmingsland blijven.
De eigen integratie – en vooral die van hun kinderen – en het gebrek aan veiligheid
en toekomstperspectief in het land van herkomst waren voor mensen uit voormalig Joegoslavië
hiervoor de belangrijkste beweegredenen. Dit is veruit de grootste groep: 70 tot 80
procent is gebleven. Dit zal mogelijk ook gelden voor een deel van de groep ontheemden
uit Oekraïne in Nederland – zeker naar gelang de oorlog langer duurt.5 Tegelijkertijd laat het onderzoek zien dat de mate waarin mensen terugkeer overwegen,
afhangt van de sociaaleconomische en politieke omstandigheden in het land van herkomst
na de oorlog en in hoeverre er sprake is van wederopbouw. De grootste drijfveren voor
mensen uit voormalig Joegoslavië om terug te keren waren het verlangen naar thuis,
het plichtsgevoel mee te werken aan de wederopbouw van het herkomstland en/of het
niet kunnen vinden van passend werk in Nederland. Voldoende toekomstperspectief in
het herkomstland is dus een belangrijke motivatie voor mensen om terug te keren. In
het onderzoek komt naar voren dat het wenselijk is dat de overheid hierop anticipeert.
Dit kan zij doen door in te zetten op het ondersteunen van wederopbouw6 en duurzame oplossingen voor problemen bij participatie te implementeren.

Op gebied van integratie in Nederland wordt in het rapport het belang benadrukt van
zekerheid over verblijf en (asiel)procedure, het aanbieden van taal- en inburgeringscursussen,
en het kunnen opbouwen van sociale netwerken. Een gebrek hieraan heeft bij mensen
die gevlucht zijn uit voormalig Joegoslavië een negatieve invloed gehad op hun welbevinden,
integratie en arbeidsmarktpositie. Ook bij de groep ontheemden uit Oekraïne is er
volgens het onderzoek behoefte aan meer integratie-bevorderende activiteiten en aan
meer duidelijkheid en transparantie als het gaat om beslissingen over onder andere
regelgeving. Het is van belang hen zoveel mogelijk zekerheid te verschaffen ten aanzien
van opvang, integratie, arbeidsmarktparticipatie en -positie.7

Het kabinet neemt deze adviezen en lessen ter harte. Hoewel de oorlog in Oekraïne
nog voortduurt, werken we – zoals ook benoemd in de verzamelbrief van 29 november
20248 in reactie op het WODC-rapport Tijdelijk thuis? - aan verschillende scenario’s ten aanzien van verblijf en terugkeer op de lange
termijn. Bij deze scenario’s nemen we ook voornoemde lessen uit dit WODC-onderzoek
over komen en gaan mee. Het kabinet blijft daarnaast inzettenHet Het blHet kabinet op de participatie
en zelfredzaamheid van ontheemden uit Oekraïne in de Nederlandse samenleving tijdens
de periode dat zij hier in het kader van de RTB verblijven. Dit doet het kabinet onder
andere door in te zetten op verbetering van de arbeidsmarktparticipatie en -positie
van ontheemden uit Oekraïne9, via betere matching tussen werkgevers en werkzoekende ontheemden uit Oekraïne en
het wegnemen van obstakels binnen gereglementeerde beroepen. Daarnaast wordt ingezet
op taalverwerving, zowel via gemeenten als via werkgevers. Zo stelt het kabinet 10 miljoen
euro extra beschikbaar voor taalonderwijs in 2025 via de Wet Educatie en Beroepsonderwijs
(WEB), waardoor gemeenten ontheemden op een laagdrempelige manier kunnen (blijven)
ondersteunen bij het leren van de Nederlandse taal.

Het kabinet wil aan ontheemden uit Oekraïne meer duidelijkheid en transparantie kunnen
bieden over (nieuwe) regelgeving. Daarom zet het kabinet onder andere in op het versterken
van het netwerk met sleutelfiguren uit de Oekraïense gemeenschap in Nederland. Om die reden is het WODC recent
een onderzoek gestart naar de verschillende functies van de zogenoemde social hubs.10 Ook blijft het kabinet informatieproducten aanbieden in het Oekraïens en ondersteunt
zij gemeenten door hun communicatiepakketten aan te bieden bij bijvoorbeeld nieuwe
regelgeving.

Toezegging Minister-President Algemene Politieke Beschouwingen inzake Oekraïense mannen

Tijdens de afgelopen Algemene Politieke Beschouwingen op 18 en 19 september jl. heeft
het lid Wilders van de PVV-fractie aandacht gevraagd voor Oekraïense mannen in dienstplichtige
leeftijd die op grond van de RTB in Nederland zijn. In reactie op de vraag om na te
denken over manieren waarop we Oekraïne zouden kunnen helpen om ervoor te zorgen dat
mannen terugkeren naar Oekraïne heeft de Minister-President toegezegd aan uw Kamer
om hier, samen met de Oekraïense autoriteiten, naar te kijken. Wel vanuit het besef
dat de RTB op iedereen die aan de voorwaarden van de tijdelijke bescherming voldoet,
betrekking heeft en dat we daar geen uitzondering in kunnen maken. De afgelopen tijd
is opvolging aan de toezegging gegeven. Hierbij informeer ik u over de uitkomst.

De tijdelijke bescherming voor ontheemden, waaronder mannen al dan niet in dienstplichtige
leeftijd, op grond van de RTB in de EU is thans geldig tot en met 4 maart 2026. Nederland
is gebonden aan de uitvoering van deze richtlijn. Ontheemden uit Oekraïne die aan
de voorwaarden van tijdelijke bescherming voldoen, hebben rechtmatig verblijf in Nederland.
Van gedwongen terugkeer is geen sprake. Met inachtneming hiervan heb ik gekeken naar
eventuele manieren waarop Oekraïense mannen die verblijfsrecht hebben onder de RTB,
gefaciliteerd kunnen worden om vrijwillig terug te keren.

Verbeteringen in de informatievoorziening aan Oekraïense mannen over terugkeermogelijkheden
en de ondersteuning die zij hierbij nodig hebben, zijn in mijn ogen mogelijk. Zo zal
de DTenV nagaan alwaar haar bestaande informatievoorziening nog verbeterd kan worden.
Als gemeenten vragen krijgen over mogelijke (vrijwillige) terugkeer, kunnen zij de
ontheemden verwijzen naar de informatie van de DTenV voor de mogelijkheden tot ondersteuning
bij terugkeer.11

Ik blijf tevens in gesprek met de Oekraïense autoriteiten over dit onderwerp. Daarnaast
hecht ik er waarde aan te benadrukken dat het kabinet, in de gesprekken in Europa,
inzet op het maximaal ondersteunen van vrijwillige terugkeer naar Oekraïne zodra dat
kan, met ook aandacht voor de wederopbouw van Oekraïne. Verder heb ik de mogelijkheden
om Oekraïense mannen momenteel te ondersteunen bij vrijwillige terugkeer verkend.
De DTenV kan bij vrijwillige terugkeer ondersteunen. Op dit moment biedt de DTenV
bepaalde ondersteuning aan alle Oekraïners die willen terugkeren naar Oekraïne. Zo
organiseert en betaalt de DTenV voor Oekraïners de reis naar Polen, en geeft de DTenV
hen 100 euro contant mee voor het deel van de reis waarin zij daadwerkelijk de grens
oversteken naar Oekraïne. Binnen het huidige terugkeerondersteuningsbeleid ontvangen
Oekraïners geen herintegratieondersteuning.12 Het nu aanbieden van een dergelijke stimulans om terug te keren, is niet passend
in een situatie waarin van duurzame terugkeer nog geen sprake is. Het is namelijk
niet waarschijnlijk dat een hoger bedrag mannen zal overhalen terug te keren, zolang
de oorlog woedt en de RTB geldt. En er is ook geen garantie dat terugkeer duurzaam
zal zijn; Oekraïners kunnen, onder de RTB, vrij reizen binnen alsook in en uit Schengen.
Gelet hierop is er een risico op misbruik en kan dergelijk beleid mogelijk een aanzuigende
werking hebben, doordat men naar Nederland komt voor de herintegratieondersteuning
maar niet echt terugkeert. Ik blijf doorlopend met de DTenV in gesprek over welke
terugkeerondersteuning wanneer geschikt is.

Reizen binnen en naar Schengengebied

Op 9 juni 2023 is uw Kamer geïnformeerd13 over het opnemen van verblijfsbewijzen van ontheemden uit Oekraïne in het False and
Authentic Documents Online (FADO), het Public Register of Authentic identity and travel
Documents Online (PRADO)14 en het Schengenhandboek voor Grenswachters. De verblijfsbewijzen zijn destijds opgenomen
omdat signalen werden ontvangen dat ontheemden bij het reizen niet zonder meer de
binnen- en buitengrenzen van het Schengengebied konden passeren. Het is door de Europese
Commissie beoogd15 dat ontheemden vrij binnen en naar het Schengengebied kunnen reizen wanneer zij in
het bezit zijn van een geldig reisdocument en een verblijfsbewijs RTB. Desalniettemin
zijn er opnieuw signalen binnengekomen dat ontheemden niet zonder meer de binnen-
en buitengrenzen van het Schengengebied konden passeren. Derhalve heb ik een verduidelijking
laten aanbrengen in de diverse registers over hoe grenswachters dienen om te gaan
met verblijfsbewijzen van ontheemden en welke rechten hier aan worden ontleend ten
aanzien van reizen16. Grenswachters aan de buiten- en binnengrenzen van het Schengengebied maken gebruik
van voornoemde registers om te kunnen controleren wat voor documenten er in andere
lidstaten worden uitgegeven, hoe deze moeten worden gelezen, en om deze te kunnen
controleren op echtheid. Aanvullend op de verduidelijking in de registers heb ik dit
ook expliciet onder de aandacht gebracht bij de lidstaten waar de meeste signalen
vandaan komen en de Europese Commissie. Deze inspanningen verkleinen de kans dat ontheemden
uit Oekraïne die legitiem reizen ten onrechte worden geweigerd aan een grens.

Grensprocedure Schiphol

Op 30 oktober jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) uitspraak17 gedaan over het toepassen van grensdetentie voor ontheemden. Tot 30 oktober jl. werd
in Nederland de grensprocedure op Schiphol toegepast bij ontheemden uit Oekraïne die
langer dan 28 dagen Nederland hadden verlaten of wanneer zij voor het eerst een beroep
deden op de RTB aan de buitengrens. Dit is dezelfde procedure die geldt voor andere
vreemdelingen die zich aan de Schengenbuitengrens melden met het oog op langer verblijf
en die internationale bescherming zoeken. Bij de grensprocedure krijgt de vreemdeling
op grond van artikel 6 van de Vreemdelingenwet een vrijheidsontnemende maatregel (grensdetentie)
opgelegd. De Afdeling heeft evenwel geoordeeld dat deze grondslag voor de grensdetentie
niet van toepassing is indien sprake is van een vreemdeling die onder de reikwijdte
van de RTB lijkt te vallen. In de nieuwe werkwijze, ingegeven door de uitspraak van
de Afdeling, wordt aan de Schengenbuitengrens binnen 24 uur bepaald of een gestelde
ontheemde uit Oekraïne zonder meer toegang moet worden verleend. Binnen 24 uur wordt
gekeken of iemand onder de RTB valt en wordt een openbare orde- en nationale veiligheidtoets
gedaan. Gedurende deze periode verblijft iemand niet in detentie, maar wordt opgehouden
in de lounge. Hiermee wordt, bij het beoordelen van het recht op toegang aan de grens,
al duidelijk of toegang moet worden verleend. Door deze wijzigingen wordt uitvoering
gegeven aan de uitspraak van de Afdeling.

Kinderopvangtoeslag voor ontheemden uit Oekraïne

In navolging van de Tweede Kamer heeft ook de Eerste Kamer op 19 november jl. het
wetsvoorstel kinderopvangtoeslag voor Oekraïense ontheemden aangenomen. Hiermee kunnen ontheemden uit Oekraïne aanspraak maken op kinderopvangtoeslag.
Sinds begin 2022 konden zij al voorschotten kinderopvangtoeslag krijgen en met het
aannemen van dit wetsvoorstel wordt dit recht formeel in de wet vastgelegd. Door de
wetswijziging maken ook andere ouders van wie de partner buiten de EU verblijft, aanspraak
op kinderopvangtoeslag.

Kinderopvang is belangrijk om werk en zorg voor kinderen te combineren. Door kinderopvang
toegankelijker te maken voor ouders uit Oekraïne kunnen zij (meer) werken. Dit helpt
bij het terugdringen van de personeelstekorten, helpt ontheemden uit Oekraïne om mee
te doen in de samenleving en zorgt voor de nodige werkervaring die later mogelijk
weer in te zetten is bij terugkeer naar Oekraïne.

Conclusie

Tot slot benoem ik dat ik uw Kamer, samen met mijn collega’s, periodiek blijf informeren
over de ontwikkelingen op dit onderwerp evenals de aangrenzende werkvelden, zowel
op nationaal, Europees als internationaal niveau.

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst