Brief regering : Nadere uitwerking Toekomstbeeld Spoorgoederenvervoer

34 244
Logistiek en goederenvervoer

Nr. 1218
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2024

Eind 2023 heeft uw Kamer de eerste uitwerking van het Toekomstbeeld Spoorgoederenvervoer
(hierna: Toekomstbeeld SGV) ontvangen (Kamerstuk 29 984, nr. 1175). Sindsdien is hier met een brede groep van belanghebbenden aan doorgewerkt. Zoals
toegezegd1 wordt u middels deze brief geïnformeerd over de nadere uitwerking van het Toekomstbeeld
SGV en het proces richting het eindproduct dat voor de zomer van 2025 moet worden
afgerond. Met het Toekomstbeeld SGV wordt tevens invulling geven aan de motie Schonis/Ziengs2. Bijgevoegd zijn de rapporten die Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) en
Rebel Group in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)
hebben opgesteld, ter ondersteuning van het Toekomstbeeld SGV. Ook bevat deze brief
een kabinetsreactie op de adviezen van het Platform Spoorgoederenvervoer en Leefomgeving.

Samen komen tot realistische doelen, acties en zichtbare resultaten.

Het kabinet zet zich in voor een goed functionerend duurzaam en leefbaar, veerkrachtig
en digitaal multimodaal goederenvervoersysteem. Het kabinet wil in 2025 een nieuwe
beleidsagenda voor het goederenvervoer over weg, water en spoor presenteren die zich
richt op de prioriteiten en acties voor een integraal goederenvervoerbeleid.3 Het Toekomstbeeld SGV wordt parallel aan en in samenhang met deze Beleidsagenda Goederenvervoer
ontwikkeld.

Het Toekomstbeeld SGV is een pijler binnen de Mobiliteitsvisie 2050. Met deze mobiliteitsvisie
bouwt het Rijk aan een meer integraal bereikbaarheidsbeleid op het gebied van goederen-
en personenvervoer. De essentie daarvan is dat bereikbaarheid (een samenspel van ruimtelijke
ordening, voorzieningenbeleid en mobiliteitsbeleid) bijdraagt aan het kunnen genieten
van vitale economische functies en betrouwbare goederenstromen. De hoofdlijnennotitie
Mobiliteitsvisie 2050 zet de strategische koers uit voor toekomstig bereikbaarheidsbeleid
en vormt de paraplu voor het Toekomstbeeld SGV. Naast de Beleidsagenda Goederenvervoer
kent het Toekomstbeeld Spoorgoederenvervoer ook raakvlakken met andere pijlers binnen
de mobiliteitsvisie, zoals het Toekomstbeeld OV en de strategie op internationaal
vervoer.

Het is belangrijk om in het Toekomstbeeld SGV ook realistische doelen op te nemen
over wat deze kabinetsperiode bereikt kan worden en zo duidelijkheid te bieden aan
de sector, medeoverheden en omwonenden over wat zij de komende jaren vanuit de Rijksoverheid
kunnen verwachten. In deze brief zijn daarom drie richtinggevende kaders opgenomen
voor het Toekomstbeeld SGV. Het komende half jaar zal hier met alle partijen verder
aan gewerkt worden om voor de zomer van 2025 tot het eindproduct van het Toekomstbeeld
SGV te komen.

Uitkomst van de richtinggevende kaders

Voor de verdere totstandkoming van het Toekomstbeeld SGV is het hoofduitgangspunt
dat dit Toekomstbeeld moet passen binnen het integrale bereikbaarheidsbeleid, waarin
we de krachten van de verschillende modaliteiten benutten, versterken en verbinden
(de juiste mobiliteit op de juiste plaats en tijd).

Deze brief beschrijft drie meer specifieke uitgangspunten die leidend zijn bij de
verdere totstandkoming van het Toekomstbeeld SGV en de onderliggende motivering. Dit
zijn:

1) Het spoorgoederenvervoer is en blijft een belangrijke schakel in ons multimodale goederenvervoerssysteem;

2) mensen moeten kunnen leven in een gezonde, veilige en kwalitatief goede leefomgeving;
en

3) de schaarse budgettaire ruimte vraagt om scherpe keuzes.

Deze uitgangspunten zijn gebruikt om de beleidsscenario’s, die in de uitwerking van
het Toekomstbeeld SGV eind vorig jaar gedeeld zijn4, te beoordelen. Langs de assen van economische meerwaarde en maatschappelijk draagvlak
zijn namelijk vier beleidsscenario’s geïdentificeerd:

I. Een keuze voor «gestage ontwikkeling», waarbij het huidig beleid zoveel mogelijk wordt
gecontinueerd.

II. Een keuze voor «ruimte voor treinen» waarbij het spoorgoederenvervoer zoveel mogelijk
binnen de capaciteit op het netwerk wordt gestimuleerd.

III. Een keuze voor «rust langs het spoor» waarbij de directe omgeving binnen de mogelijkheden
op het huidige netwerk zoveel mogelijk wordt ontlast.

IV. Een keuze voor «maximale ontwikkeling» waarbij er maximaal wordt ingezet op groei
van het spoorgoederenvervoer in combinatie met verbeteren van het maatschappelijk
draagvlak.

Deze beleidsscenario’s schetsen uitersten. De bij deze brief gevoegde uitwerking van
deze beleidsscenario’s heeft de basis gevormd voor gesprekken die het afgelopen jaar
met belanghebbenden gevoerd zijn. De beleidsscenario’s zijn gelegd op drie grote thema’s
binnen het Toekomstbeeld, namelijk de beleidsinzet op 1) de concurrentiekracht van
het spoorgoederenvervoer5, 2) de leefomgeving rondom het spoor, en 3) de omgang met nieuwe vervoersstromen,
in het bijzonder gevaarlijke stoffen6.

Het eerste beleidsscenario, dat een keuze voor «gestage ontwikkeling» voorstaat, is
het enige beleidsscenario dat aan alle drie de uitgangspunten tegemoet komt. Dit beleidsscenario
en de onderliggende keuzerichting vormen daarom de basis voor de besluitvorming over
het definitieve Toekomstbeeld. Dat betekent niet dat de maatregelen voor dit specifieke
beleidsscenario, zoals geschetst in de bijlage, automatisch een plek zullen krijgen
in het definitieve Toekomstbeeld. Dit vergt nader onderzoek en weging. Gezamenlijk
met betrokken belanghebbenden wordt komend half jaar langs deze keuzerichting verder
invulling gegeven aan het Toekomstbeeld en de hierbij passende maatregelen.

Betrokkenheid van maatschappelijke partijen

Voor de beleidsscenario’s zijn met belanghebbenden mogelijke maatregelen uitgedacht
en is de impact (kwalitatief) in kaart gebracht. Maatregelen uit het Actieplan Leefbaar
Spoor en het advies van de Europees ambassadeur voor het jaar van het Spoor zijn in
de uitwerking meegenomen7. Rebel Group heeft, in opdracht van IenW, een eerste kwantitatieve analyse gemaakt
van de effecten die met verschillende maatregelen en beleidsscenario’s in het jaar
2040 bereikt kunnen worden. Rebel Group heeft daarbij gekeken naar de impact van maatregelen
op het kostenniveau van het spoor en verwacht dat de kosten van het spoorgoederenvervoer
in 2040 dalen in alle doorgerekende beleidsscenario’s en dat dit leidt tot extra vervoersvolume.
De meeste maatregelen hebben een breed effect op de kosten van het spoorgoederenvervoer,
andere maatregelen op specifieke vervoersproducten. De volumegroei van het spoorgoederenvervoer
is het sterkst in de beleidsscenario’s II en IV. Omdat het spoor de laagste externe
kosten kent (dat betekent dat ook gekeken wordt naar bredere kosten voor de samenleving
die een modaliteit met zich meebrengt: het spoor is relatief veilig, is duurzaam,
geeft weinig schadelijke emissies, vermindert congestie) geeft deze volumegroei positieve
maatschappelijke effecten8. De analyse heeft niet meegenomen wat de benodigde financiële middelen zijn voor
de maatregelen per beleidsscenario. De analyse van de beleidsscenario’s en de eerste
inzichten uit het onderzoek van Rebel Group worden in het vervolgtraject betrokken.

De inzet en betrokkenheid van de deelnemers aan het Platform Spoorgoederenvervoer
en Leefomgeving wordt zeer gewaardeerd. Binnen het Platform werken bewoners, marktpartijen,
medeoverheden en de Rijksoverheid, tot voor kort onder voorzitterschap van de heer
Johan Remkes, vanuit soms tegengestelde belangen met elkaar samen. Helaas heeft de
heer Remkes zijn voorzittersrol vanwege gezondheidsredenen moeten neerleggen. Het
Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (OFL) is in overleg met IenW actief op zoek naar
een opvolger. Het Platform heeft de afgelopen periode tot goede gesprekken geleid
en waardevolle adviezen voortgebracht. De deelnemers aan het Platform onderschrijven
gezamenlijk dat het spoorgoederenvervoer belangrijk is en blijft voor Nederland. Tegelijkertijd
wijzen ze ook terecht op het belang van het beperken van de hinder die in de directe
omgeving wordt ervaren. Zij schetsen hiervoor een langetermijnperspectief en hebben
ook concreet geadviseerd over prioriteiten voor deze kabinetsperiode, verderop in
deze brief wordt daar dieper op ingegaan.

Richtinggevende kaders voor het Toekomstbeeld SGV

Om het komende half jaar tot een realistische en uitvoerbare beleidsstrategie te komen
voor het Toekomstbeeld SGV is enige afbakening van de onderzochte beleidsscenario’s
nodig. Met de kaders wordt aangesloten op de hoofdlijnen van de Mobiliteitsvisie 20509 en de hoofdlijnen van de Beleidsagenda Goederenvervoer10:

1) Het spoorgoederenvervoer is en blijft een belangrijke schakel in ons multimodale
goederenvervoerssysteem.

Bereikbaarheid en mobiliteit zijn cruciaal voor burgers en bedrijfsleven, om mee te
doen aan de maatschappij en voor het verdienvermogen van Nederland. Goederenvervoer
is nodig om onze bedrijven en industrie te laten draaien en onze maatschappij goed
te laten functioneren. Onze economie en samenleving vereisen een hoge mate van leveringszekerheid
voor zowel goederen als energie. Voor een (veer)krachtig goederenvervoersysteem dat
kan inspelen op toekomstige ontwikkelingen, verstoringen, transities en goederenstromen
zijn alle vervoerswijzen nodig. Uitgangspunt van het goederenvervoerbeleid is daarom
dat elke modaliteit, of het nu om spoor, weg, binnenvaart, kustvaart, buisleidingen,
of luchtvracht gaat, zijn eigen bijdrage levert aan het multimodale goederenvervoersysteem:
de juiste modaliteit op de juiste plaats en tijd. Om de capaciteit zo goed mogelijk
te benutten moeten modaliteiten ook efficiënt en effectief met elkaar verbonden zijn
en is het van belang dat de infrastructuur op orde is.

In het kader van het Toekomstbeeld SGV heeft het KiM het maatschappelijk belang van
spoorgoederenvervoer onderzocht. De studie onderschrijft het belang van het spoorgoederenvervoer
binnen ons mobiliteitssysteem:

– Het spoorgoederenvervoer is voor de concurrentiepositie van onze zeehavens en als
vestigingsplaatsfactor voor industriële activiteiten een onmisbare schakel in ons
goederenvervoersysteem en vooral belangrijk voor het internationale goederenvervoer.

– Het spoorgoederenvervoer is in vergelijking met andere modaliteiten erg veilig en
schoon. Verschuiving van goederenstromen van weg naar spoor leidt tot meer veiligheid,
minder congestie op de weg, minder schadelijke emissies, een kleinere milieu-impact
en minder infrastructuurkosten.

In aanvulling hierop is het spoorgoederenvervoer ook belangrijk voor onze defensie.
Defensie maakt in toenemende mate gebruik van het spoor om materieel te verplaatsen
en het speelt een belangrijke rol in het strategisch concept van de NAVO gericht op
het Europese veiligheidsbelang (Host Nation Support).

Het kabinet zal zich samen met de sector blijven inzetten voor kwalitatief hoogwaardig
en aantrekkelijk spoorgoederenvervoer. Het is vervolgens aan verladers om tot optimale
keuzes voor de modaliteiten te komen. Dit kabinet geeft met het Basiskwaliteitsniveau
Spoor prioriteit aan de kwaliteit van de spoorinfrastructuur, inclusief het wegwerken
en in de toekomst voorkomen van achterstallig onderhoud in de Rotterdamse haven. Met
de vrachtwagenheffing en ETS-2 (Emission Trade System) wordt de concurrentiepositie
van het spoor ten opzichte van de weg voor de korte termijn verbeterd. De investeringen
in het kader van het programma hoogfrequent spoorvervoer (PHS) om een aftakking van
de Betuweroute bij Meteren te realiseren, de realisatie van het derde spoor aan de
Duitse zijde van de Betuweroute en de beoogde vergroting van de spoorcapaciteit op
de Maasvlakte dragen bij aan meer beschikbaarheid van spoorcapaciteit en kwalitatief
betere spoorproducten. Op internationaal gebied blijft de inzet actief gericht op
de implementatie van de Europese verordening voor Trans Europese Netwerken Transport
(TEN-T) en de voortzetting van de onderhandelingen in de EU in 2025 over het EU voorstel
voor een verordening spoorweginfrastructuurcapaciteit.

2) Mensen moeten kunnen leven in een gezonde, veilige en kwalitatief goede leefomgeving.

Het goederenvervoersysteem, en daarmee ook het spoorgoederenvervoer, moet voldoen
aan de gestelde publieke kaders voor duurzaamheid, een gezonde leefomgeving en veiligheid.
In de eerdere uitwerking van het Toekomstbeeld SGV werd daarom al vastgesteld dat
spoorgoederenvervoer zich alleen kan ontwikkelen als dit in goede balans met de leefomgeving
plaatsvindt. Ook hier dient te worden meegewogen hoe de juiste modaliteit ingezet
kan worden op de juiste plaats en tijd. In sommige situaties is spoorgoederenvervoer
mogelijk niet de meest passende modaliteit en kan beter een alternatieve modaliteit
benut worden. Het is daarom belangrijk om ook alternatieven mee te wegen in keuzes
voor het Toekomstbeeld SGV.

Ook het KiM wijst in haar onderzoek op de keerzijde van spoorgoederenvervoer. Een
verschuiving van goederenstromen van weg naar spoor kan leiden tot meer conflicterende
belangen met woningbouw en stedelijke verdichting, een groter gevoel van onveiligheid
bij mensen die langs het spoor wonen en meer mensen die hinder ondervinden van trillingen
of geluid. Het Platform SGV en Leefomgeving wijst in haar adviezen dan ook terecht
op het belang van het beperken van de hinder die in de directe omgeving wordt ervaren.

Het Toekomstbeeld SGV heeft als prioriteit om bij te dragen aan een goede balans tussen
(groei van) het spoorgoederenvervoer en de kwaliteit van de leefomgeving. Het effect
van goederenvervoer op leefbaarheid is ook een aandachtspunt in de Beleidsagenda Goederenvervoer.

In het kader van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS) wordt geïnvesteerd
in het spoorwegnet om hoogfrequent spoorvervoer mogelijk te maken en de groei van
het goederenvervoer te faciliteren. Het kabinet zet stappen om zowel het spoorgoederenvervoer
via de Betuweroute te faciliteren als de impact van het spoorgoederenvervoer voor
de leefomgeving te beperken. Met de werkzaamheden aan de Zuidwestboog bij Meteren
ontstaat een aftakking vanaf de Betuweroute naar Zuid-West Nederland. Daarmee kunnen
goederenvervoerders in plaats van de Brabantroute de Betuweroute medio 2031 beter
benutten en wordt de Brabantroute ontlast van spoorgoederververvoer waardoor over
deze route meer personentreinen kunnen rijden (in het kader van PHS). Ook de realisatie
van het derde spoor draagt bij aan optimaler gebruik van de Betuweroute. Meer generiek
over heel Nederland pakt het Meerjarenprogramma Geluidsanering de hoogste geluidbelastingen
aan. De innovatieagenda bronaanpak spoortrillingen moet leiden tot kosteneffectieve
maatregelen tegen spoortrillingen. De komende periode wordt onderzocht of het mogelijk
is om tot een richting te komen voor de landelijke aanpak van spoortrillingen.

Voor het vervoer van gevaarlijke stoffen geldt dat het spoor hier nu met 2–3% van
het vervoer een relatief bescheiden rol in speelt. Dit gaat deels over de Betuweroute11 en deels door dichtbevolkte gebieden. Het spoor vervoert met name de kleine hoeveelheden
die niet via een buisleiding of binnenvaart kunnen worden vervoerd. De energietransitie
kan via nieuwe energiedragers forse impact hebben op het vervoer van gevaarlijke stoffen.
Het vervoer van gevaarlijke stoffen over weg, water en spoor is veilig is en dat blijft
het, ook als er meer wordt vervoerd. Ook met deze nieuwe vervoersstromen is het de
inzet dat spoorvervoer een bescheiden rol blijft spelen. Doorvoer per spoor of weg
is ongewenst, maar niet geheel te vermijden.12 Daarnaast zijn het verbeteren van de veiligheid door onder andere het wegnemen van
gevaarlijke overwegen, verbeteren van de treinbeveiliging, doorontwikkeling van Basisnet
en landelijke regels voor de veiligheid op spooremplacementen waar met gevaarlijke
stoffen wordt gerangeerd van belang voor de leefomgeving. De Kamerbrief Robuust Basisnet,
gelijktijdig verzonden met deze Kamerbrief, gaat nader in op de voorgenomen verbeteringen
van het basisnet en de regelgeving voor spoorwegemplacementen.

3) De schaarse budgettaire ruimte vraagt om scherpe keuzes

Het Platform SGV en Leefomgeving schetst in de adviezen een mogelijk langetermijnperspectief
voor de omgeving om de balans tussen spoorgoederenvervoer en de leefomgeving te verbeteren.
Voorstellen om via vergaande ontvlechting van het gemengde net13 de steden te ontzien zijn interessant en hier is ook tijdens de participatiesessies
breed draagvlak voor gebleken. Met de realisatie van de Zuidwestboog bij Meteren geeft
het kabinet hier in zekere zin al enige invulling aan. Vanwege budgettaire krapte
en de prioriteit die gegeven moet worden aan projecten die in het regeerprogramma
zijn benoemd kan hierover deze kabinetsperiode echter geen verdergaande beslissingen
worden genomen. Hoewel er bij belanghebbenden breed draagvlak voor is, is er deze
kabinetsperiode geen budget beschikbaar voor nieuwe spoorgoederenlijnen. Op dit moment
geven de huidige volumes van spoorgoederenvervoer beperkt aanleiding tot zorg over
grootschalige knelpunten op het netwerk. Nieuwe WLO-scenario’s (voorspellingen voor
hoe het vervoer zich gaat ontwikkelingen) die voor de zomer verwacht worden kunnen
aanleiding zijn om de situatie opnieuw te beoordelen.

Voor het Toekomstbeeld SGV hanteer ik daarom nu het uitgangspunt dat het spoorgoederenvervoer
zoveel mogelijk moet plaatsvinden via het bestaande netwerk. Vervoer over de huidige
goederenvervoercorridors zal dus blijven bestaan. Het beleid is gericht op versterking
van deze corridors, zowel voor verladers als voor de leefomgeving. Uitvoering van
het TEN-T beleid (voor het spoorgoederenvervoer met name de uitrol van het nieuwe
treinbeveiligingssysteem ERTMS en het kunnen faciliteren van 740m lange treinen) blijft
de aandacht hebben. Dit is ook een prioriteit die het Platform SGV en Leefomgeving
heeft benoemd.

Het vervoer van gevaarlijke stoffen vindt nu slechts voor 2–3% over het spoor plaats
en de ambitie is dat dit ook zo blijft. Het spoorvervoer van gevaarlijke stoffen is
niet volledig te vermijden dus lokale overheden zullen hier bij ruimtelijke ontwikkelingen
rekening mee moeten blijven houden14.

Met betrokken partijen werken we komend half jaar binnen de kaders toe naar het eindproduct.

Het afgelopen jaar is veelvuldig contact geweest met belanghebbenden, zowel via gremia
zoals de Spoorgoederentafel en het Platform SGV en Leefomgeving, als via participatiesessies
met een brede groep aan betrokken burgers, medeoverheden en organisaties. De meesten
onderschrijven het belang van het spoorgoederenvervoer. Tegelijkertijd verschillen
de beelden over wat prioriteit zou moeten krijgen en hoe het toekomstbeeld eruit zou
moeten zien.

Vanuit het Platform SGV en Leefomgeving is mij geadviseerd om op weg naar het geschetste
perspectief werk te maken van een aantal «no regret»-zaken, waarbij tien prioriteiten
zijn genoemd. Deze waardevolle input wordt betrokken bij het Toekomstbeeld SGV als
belangrijke bouwstenen om binnen de beperkte budgettaire ruimte stappen te kunnen
maken. Het Platform kaart het belang van integrale beleidsontwikkeling aan. Het Toekomstbeeld
streeft ernaar om vanuit de brede welvaart meerdere aspecten te wegen in beleidskeuzes.
Ook wordt de samenhang gezocht met andere lopende trajecten, zoals de Mobiliteitsvisie,
Toekomstbeeld OV, de Nota Ruimte en de Beleidsagenda Goederenvervoer om integraal
beleid te maken. Daarnaast heeft het Toekomstbeeld SGV ook oog voor de internationale
dimensie van spoorgoederenvervoer, zoals de effecten van Europees beleid en aanvullende
eisen aan militaire transporten.

Het Platform noemt ook als prioriteit het belang van flexibiliteit in wet- en regelgeving
voor maatwerk bij mitigerende maatregelen aan en langs de infrastructuur. Bij het
uitwerken van omgevingsmaatregelen kan actief gesignaleerd worden of juridische obstakels
zich voordoen en kunnen zo nodig oplossingen worden gezocht. Ook adviseert het Platform
om in regelgeving voor nieuwbouw aandacht te hebben voor geluid- en trillingsadaptief
bouwen. Maatregelen aan de spoorinfrastructuur kunnen volgens het Platform ook uitkomst
bieden. Met onder andere de innovatieagenda bronaanpak spoortrillingen blijft het
kabinet hier aandacht voor houden.

Gezien wordt dat veel belanghebbenden een toekomstperspectief in gedachten hebben
die grootschalige investeringen in nieuwe infrastructuur vragen. Het kabinet heeft
er vertrouwen in dat de huidige beleidsinzet in combinatie met accentverschuivingen
en mogelijke maatregelen die in dit traject geïdentificeerd zijn kan zorgen voor een
voor verladers aantrekkelijker spoorgoederenvervoer en een vermindering van de impact
op de directe leefomgeving. Vanuit de geschetste kaders is het de uitdaging om het
komende half jaar samen met belanghebbenden en in samenhang met trajecten als de Beleidsagenda
Goederenvervoer en het

Toekomstbeeld OV tot een gewogen prioritering te komen van welke onderdelen in het
Toekomstbeeld SGV kunnen worden opgepakt. De Tweede Kamer wordt hier in 2025 over
geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen