Brief regering : Toezegging tijdelijkheid van inlenen

Nr. 1261 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2024

Tijdens het commissiedebat Arbeidsmigratie van 4 september jl. (Kamerstuk 29 861, nr. 147) heb ik uw Kamer toegezegd om de drie opties die door de Landsadvocaat in zijn advies
zijn geschetst uit te werken en met sociale partners te bespreken en uw Kamer hierover
te informeren.1 Middels deze brief voldoe ik aan deze toezegging en kondig ik nieuw beleid aan.

Het advies van de Landsadvocaat

Bij brief van 20 maart 2024 is uw Kamer geïnformeerd over het advies van de Landsadvocaat
over de tijdelijkheid van uitzenden.2 De aanleiding voor dit advies waren twee uitspraken van het Hof van Justitie van
de Europese Unie (hierna: het Hof) waar het Hof zich heeft uitgelaten over de tijdelijkheid
van uitzenden in het licht van de Uitzendrichtlijn.3 In deze uitspraken heeft het Hof geoordeeld dat een lidstaat waarborgen moet hebben
om de tijdelijkheid van de uitleensituatie van een uitzendkracht (waaronder ook payrollkrachten)
bij een inlener te waarborgen. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat uitzendarbeid bij
dezelfde inlenende onderneming voor een uitzendkracht geen permanente situatie wordt.
Naar aanleiding hiervan is discussie ontstaan over de vraag of Nederland deze waarborgen
in voldoende mate kent en of wetgeving op dit punt noodzakelijk is. De Nederlandse
wet voorziet niet in passende maatregelen die het tijdelijke karakter van terbeschikkingstelling
van arbeid (bijv. via uitzending) waarborgen, zo concludeert ook de Landsadvocaat.
Daarnaast beschikt de Nederlandse rechter over onvoldoende instrumenten om een schending
te sanctioneren en daarmee te voorkomen dat de bepalingen uit de Uitzendrichtlijn
worden omzeild.

De Landsadvocaat beveelt in zijn advies aan om passende maatregelen te treffen in
de vorm van wetgeving naar aanleiding van de uitspraken van het Hof.

Dit advies deel ik en is ook onderdeel van het regeerprogramma (bijlage bij Kamerstuk
36 471, nr. 96).

Appreciatie varianten van Landsadvocaat

De Landsadvocaat schetst in zijn advies verschillende beleidsopties om het tijdelijke
karakter van terbeschikkingstelling van arbeid te waarborgen en hiermee de Nederlandse
wetgeving in lijn te brengen met de Uitzendrichtlijn.

Per beleidsvariant geef ik een korte weergave van een mogelijkheid tot uitwerking
en de voor- en nadelen van deze variant.

1. Een maximumtermijn in de wet

De eerste oplossingsrichting is het opnemen van een wettelijke maximumtermijn voor
uitzenden bij dezelfde inlener. Voor de lengte van deze termijn bestaan verschillende
mogelijkheden. Verschillende EU-landen hebben een maximumtermijn voor uitzenden om
de tijdelijke aard van uitzenden bij dezelfde inlener te waarborgen. Deze maximumtermijn
varieert van 18 tot 36 maanden. Nederland kent voor tijdelijke contracten in de ketenbepaling
een maximumduur van 36 maanden. Met het wetsvoorstel Meer zekerheid flexwerkers wordt
bij deze termijn aangesloten voor de tijdelijke contracten tussen uitzendbureau en
werknemer (ook wel fase A en B). Uit onderzoek van CBS blijkt dat in verreweg de meeste
gevallen de baanduur van uitzend- en payrollkrachten korter is dan 36 maanden.4 De cijfers geven de duur van de arbeidsovereenkomst met hetzelfde uitzendbureau/payrollbedrijf
weer. Ter illustratie, van de circa 880.000 uitzendkrachten die gestart zijn in 2020
als uitzendkracht werken slechts 9.000 uitzendkrachten langer dan 36 maanden.

Voordeel van een maximumtermijn is dat voor alle partijen duidelijkheid bestaat over
de maximale duur van de terbeschikkingstelling. Dit maakt dat de uitzendkracht juridisch
een sterke positie heeft: na het verstrijken van de termijn ontbreekt de tijdelijkheid.
Nadeel van een maximumtermijn is dat maatwerk niet mogelijk is: een langere terbeschikkingstelling
kan niet objectief worden gerechtvaardigd.

2. Een open norm in de wet

De tweede oplossingsrichting is het opnemen van een open norm in de wet met de strekking
dat een uitzendrelatie een tijdelijk karakter heeft, in die zin dat de bepalingen
in de Uitzendrichtlijn niet mogen worden omzeild. De rechter zal aan de hand van de
omstandigheden van het geval kunnen toetsen of de norm is geschonden. Het voordeel
hiervan is dat maatwerk mogelijk is en dat deze oplossing daarmee flexibiliteit biedt.
Belangrijk nadeel is dat een open norm leidt tot onzekerheid voor de praktijk, omdat
pas na een uitspraak van de rechter duidelijk is of een uitzendrelatie wel of niet
tijdelijk is. Ook zal de uitzendkracht de stap naar de rechter moeten maken om zijn
rechten te effectueren.

3. Een weerlegbaar rechtsvermoeden

De derde oplossingsrichting is een weerlegbaar rechtsvermoeden. Hierbij wordt geacht
dat na een bepaalde periode het tijdelijk karakter aan een uitzendrelatie is komen
te ontvallen, tenzij de uitzendwerkgever of inlener aantoont dat dit niet het geval
is. Daarbij zou kunnen worden bepaald onder welke voorwaarden of omstandigheden een
langere duur geoorloofd is. Voordeel hiervan is dat de mogelijkheid wordt geboden
om een langere duur van de terbeschikkingstelling te rechtvaardigen, zodat meer ruimte
is voor maatwerk. Daarnaast biedt het de werknemer iets meer bescherming dan variant 2
doordat de bewijslast in dit geval bij de werkgever komt te liggen, in plaats van
bij de werknemer. Nadeel is dat de uitzendkracht in veel gevallen alsnog naar de rechter
moet stappen om zijn rechten te effectueren. Daarnaast leidt dit tot onzekerheid voor
de praktijk over wanneer sprake is van tijdelijkheid, omdat de concrete toepassing
van het rechtsvermoeden zich nog zal moeten uitkristalliseren in de rechtspraak.

Bespreking met sociale partners

Ik ben, naar aanleiding van de uitspraken van het Hof, reeds enige tijd met sociale
partners in gesprek. Sociale partners delen mijn standpunt dat wetgeving op dit punt
noodzakelijk is. Na het commissiedebat Arbeidsmigratie is wederom met sociale partners
gesproken. Over de vormgeving van deze wetgeving is echter nog geen consensus bereikt
tussen sociale partners.

Vervolgstappen en proces

Nederland voldoet niet aan de verplichtingen uit de Uitzendrichtlijn met betrekking
tot het waarborgen van het tijdelijke karakter van uitzenden. De Landsadvocaat constateert
dit ook in haar advies. Bezien vanuit de bescherming van de werkende is dit problematisch
aangezien de uitzendkracht arbeidsrechtelijk gezien een minder gunstige positie heeft
dan een werknemer direct in dienst bij de inlener. Ook voor inleners en uitleners
acht ik deze situatie nu onwenselijk, omdat het kan leiden tot rechtszaken. Een terbeschikkingstelling
van een arbeidskracht die niet tijdelijk van aard is, kan de uitzendkracht dus in
een nadeliger positie brengen. Nu het tijdelijke karakter van terbeschikkingstelling
van arbeid onvoldoende is gewaarborgd in wet- en regelgeving brengt dit – vanwege
non-conformiteit met EU-regelgeving – juridische en financiële risico’s met zich mee
voor de Nederlandse Staat. Deze risico’s zien op staatsaansprakelijkheid en een inbreukprocedure
door de Europese Commissie.

Gelet op het belang van de bescherming van betreffende werknemers, en deze risico’s,
voel ik me genoodzaakt hierop een keuze te maken. Ik had hier graag met sociale partners
consensus over gevonden, maar ik vind het ook van belang om hier op korte termijn
verdere stappen op te zetten. Komende tijd ga ik dan ook beleid uitwerken waarin de
tijdelijkheid van uitzenden naar dezelfde inlenende onderneming wordt gewaarborgd.
Begin 2025 start ik met het uitwerken van een wetsvoorstel waarin een maximumtermijn
van inlenen van 36 maanden wordt ingevoerd (variant 1). Na afloop van deze termijn
moet de inlenende organisatie een aanbod doen voor een arbeidsovereenkomst van onbepaalde
tijd aan de uitzendkracht. De termijn van 36 maanden sluit aan bij de duur van de
ketenbepaling voor arbeidsovereenkomsten van bepaalde tijd. Op deze manier wordt rechtsgelijkheid
met werknemers direct in dienst bij de inlener gewaarborgd. Deze variant schept voor
alle partijen de meeste rechtszekerheid. Tegelijkertijd wordt voldoende ruimte gelaten
om met uitzendkrachten te blijven werken. Bij de verdere uitwerking van deze wetgeving
zal ik sociale partners betrekken. In het derde kwartaal van 2025 informeer ik uw
Kamer verder over de voortgang van het wetsvoorstel.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum