Brief regering : Beleid openbare orde bij het intrekken en verlenen van verblijfsvergunningen asiel

Nr. 3327 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ASIEL EN MIGRATIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2024

In het regeerprogramma van dit kabinet (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) is een lik-op-stukbeleid aangekondigd voor overlastgevers. Daarbij is ook aangegeven
dat de lat voor verblijfsrechtelijke consequenties zal worden verlaagd, waardoor de
vergunningen van criminele vreemdelingen kunnen worden ingetrokken en zij kunnen worden
uitgezet. Daarnaast heeft uw Kamer op 1 oktober 2024 een motie aangenomen van het
lid Van Zanten (BBB), ingediend tijdens de begrotingsbehandeling op 25 september 2024,
waarin de regering wordt verzocht strengere kaders te ontwikkelen om asielvergunningen
eerder te weigeren of in te trekken wanneer er een onherroepelijke gevangenisstraf
is opgelegd.1 Met deze brief geef ik hieraan gevolg.

Hiermee kom ik ook de toezegging na die de (toenmalig) Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid heeft gedaan bij brief van 1 juli 2020. Daarin werd aangegeven dat een
beoordeling zou plaatsvinden of er aanleiding is het beleid over het weigeren of intrekken
van verblijfsvergunningen asiel op grond van openbare orde verder aan te scherpen.2

Tot slot ga ik met deze brief ook in op de, eveneens op 1 oktober 2024 aangenomen,
motie van het lid Eerdmans (JA21), waarin de regering wordt verzocht te garanderen
dat geen van de asielzoekers op de Top X-lijst in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning.3

1. Schrappen minimumvereiste aan de strafoplegging

Op grond van EU-wetgeving zijn de vereisten voor het intrekken van een asielvergunning
zwaarder dan die voor het intrekken van een reguliere verblijfsvergunning. Redengevend
hiervoor is dat als de IND concludeert dat een persoon in aanmerking komt voor een
asielvergunning, daarmee is vastgesteld dat deze persoon bescherming van de Nederlandse
overheid nodig heeft.

Daarom moet op grond van de Kwalificatierichtlijn in het geval van een verdragsvluchteling
sprake zijn van een «bijzonder ernstig misdrijf» en in het geval van subsidiaire bescherming
van een «ernstig misdrijf». De Kwalificatierichtlijn vereist niet dat daarbij een
eis van minimale bestraffing wordt gesteld.

In het huidige Nederlandse beleid is vastgelegd dat, bovenop de vereisten die volgen
uit de glijdende schaal van artikel 3:86 Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb) voor
het intrekken van een verblijfsvergunning, een vluchtelingenstatus alleen op basis
van openbare orde kan worden geweigerd of ingetrokken als een onvoorwaardelijke en
onherroepelijke gevangenisstraf of vrijheidsbenemende maatregel van in totaal minimaal
tien maanden («bijzonder ernstig misdrijf») is opgelegd. Daarnaast moet worden getoetst of er sprake is van een gevaar voor de
gemeenschap. Subsidiaire bescherming mag alleen worden geweigerd of ingetrokken als
zes maanden gevangenisstraf of een vrijheidsbenemende maatregel met die duur is opgelegd,
waarbij in ieder geval één van de veroordelingen betrekking heeft op een misdrijf
dat naar zijn aard een gevaar voor de gemeenschap oplevert («ernstig misdrijf»).

Uit jurisprudentie4 van 6 juli 2023 van het Hof van Justitie van de EU (hierna: HvJEU) blijkt dat het
bestuursorgaan zelf alle omstandigheden van het geval moet beoordelen, waarbij onder
meer de aard van de strafbedreiging, de strafmaat en de daadwerkelijk opgelegde straf
moeten worden betrokken. Het HvJEU stelt hieraan hoge eisen. Het is voor het betrekken
van de individuele feitelijke en juridische omstandigheden niet voldoende om te verwijzen
naar de strafoplegging door de strafrechter, ondanks het feit dat de strafoplegging
tot stand komt na een individuele afweging van de omstandigheden.

De ruimte om het beleid aan te scherpen is beperkt. Het HvJEU stelt juist hogere eisen
aan de beoordeling die het bestuursorgaan moet maken van het gepleegde delict, waardoor
het eerder moeilijker dan gemakkelijker wordt om te komen tot de conclusie dat er
sprake is van een (bijzonder) ernstig misdrijf.

Anderzijds leid ik uit het feit dat het bestuursorgaan zijn eigen afweging moet maken
ook af, dat het juist minder toegevoegde waarde heeft om enkel uit te gaan van de
afwegingen die de strafrechter al op deze aspecten heeft gemaakt.

Mijn conclusie is dan ook dat het vereiste van een minimumstrafoplegging eerder belemmerend
zal werken in vergelijking tot de beoordeling die in andere lidstaten plaatsvindt.
Er zijn steeds minder mogelijkheden om enkel te verwijzen naar het rechterlijk oordeel.
Anderzijds ontstaat hierdoor meer ruimte om in de beoordeling van de strafoplegging
door de rechter niet langer doorslaggevend te laten zijn bij het bepalen of er sprake
is van een (bijzonder) ernstig misdrijf.

Het vereiste van een minimumstrafoplegging is bovendien te zien als een drempel in
het nationale beleid. Immers, als hier niet aan wordt voldaan, wordt een asielvergunning
niet geweigerd of ingetrokken op grond van een (bijzonder) ernstig misdrijf, ondanks
een veroordeling voor één of meer misdrijven en ongeacht de ernst hiervan.

Gezien het vorenstaande vind ik het niet langer wenselijk om, bij de beoordeling of
een asielvergunning moet worden geweigerd of ingetrokken wegens een strafrechtelijke
veroordeling, een minimum te stellen aan de strafoplegging. Dit betekent dat de hierboven
beschreven termijnen van zes maanden voor ernstige misdrijven en tien maanden voor
bijzonder ernstige misdrijven geschrapt zullen worden uit het beleid.

De beoordeling of er sprake is van een ernstig misdrijf of een bijzonder ernstig misdrijf
zal hiermee nog sterker een afweging worden van de individuele merites van de zaak.
Hierbij zullen onder andere moeten worden meegewogen het delict, de aard van de strafbedreiging,
de strafmaat en de daadwerkelijk opgelegde straf. Een ondergrens wordt gevormd door
het vereiste dat de intrekking van de vluchtelingenstatus of afwijzing van de asielaanvraag
evenredig moet zijn aan de bedreiging die de betrokken derdelander vormt voor een
fundamenteel belang van de samenleving. Daarnaast blijft de ondergrens van de glijdende
schaal van artikel 3:86 Vb van toepassing als het gaat om niet verlengen of intrekken
van een asielvergunning.

2. Meewegen veroordelingen in het kader van het jeugdstrafrecht

Als tweede maatregel heb ik besloten om bij de beoordeling of een asielvergunning
moet worden ingetrokken of geweigerd wegens openbare orde in het vervolg ook veroordelingen
van minderjarigen die zijn berecht volgens het jeugdstrafrecht mee te wegen. Dit is
een toevoeging op de huidige beleidsregels in de Vreemdelingencirculaire 2000, waarin
nu is opgenomen dat de beleidsregels ten aanzien van openbare orde alleen op minderjarigen
kunnen worden toegepast als zij berecht zijn volgens het volwassenenstrafrecht.

Het gaat hier om een beleidskeuze die in het verleden is gemaakt. Er is geen nationale
of internationale wettelijke bepaling die daartoe verplicht. Dit komt onder meer tot
uiting in het feit dat een dergelijk beleid niet geldt in het reguliere migratiebeleid
en dat op grond van de Terugkeerrichtlijn ook aan minderjarigen een inreisverbod kan
worden opgelegd. Het is dus mogelijk een verblijfsvergunning asiel te weigeren of
in te trekken als op grond van de toetsing aan alle individuele feitelijke en juridische
omstandigheden wordt geconcludeerd dat sprake is van een (bijzonder) ernstig misdrijf.

Jeugdstrafrecht wordt in beginsel5 toegepast op minderjarigen van 12 tot 18 jaar oud. De gedachte hierachter is dat
de hersenen op die leeftijd nog niet volledig ontwikkeld zijn en dat minderjarigen
de gevolgen van hun daden minder goed kunnen overzien. Het jeugdstrafrecht heeft daarom
een pedagogisch karakter met als algemeen uitgangspunt het voorkomen van recidive.
Het sanctiestelsel van het jeugdstrafrecht is daarom ingericht op het positief beïnvloeden
van de ontwikkeling van de minderjarige. Deze aspecten zal de IND meewegen bij de
beoordeling of de verblijfsvergunning asiel ingetrokken of geweigerd moet worden.

Het meewegen van deze veroordelingen kan met name van belang zijn als er sprake is
van meerdere misdrijven die zijn begonnen toen de veroordeelde nog minderjarig was
en die later zijn voortgezet. De samenhang tussen de gepleegde misdrijven kan dan
tot de conclusie leiden dat er sprake is van een (bijzonder) ernstig misdrijf. Als
ervoor gekozen wordt veroordelingen op grond van het jeugdstrafrecht mee te wegen,
dient er te worden gemotiveerd waarom de omstandigheden daartoe aanleiding geven.

3. Motie Eerdmans (JA21)

Tijdens de begrotingsbehandeling op 25 september heeft het lid Eerdmans de regering
verzocht te garanderen dat geen van de asielzoekers op de Top X-lijst in aanmerking
komt voor een verblijfsvergunning.6 Deze motie is op 1 oktober 2024 aangenomen.

Zoals uw Kamer bekend is, is in het Regeerprogramma opgenomen dat in Nederland geen
plaats is voor vreemdelingen die overlast veroorzaken en strafbare feiten plegen.
Bij de toepassing hiervan is het kabinet vanzelfsprekend gebonden aan het nationale
en internationale recht.

Zoals hierboven aangegeven, worden in de jurisprudentie op grond van de Kwalificatierichtlijn
hoge eisen gesteld aan het weigeren en intrekken van verblijfsvergunning op grond
van openbare orde. Een absolute garantie dat geen van de asielzoekers op de Top X-lijst
in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning, is hierdoor niet te geven. Het kabinet
zal er echter alles aan doen om het verblijfsrecht in te trekken of te weigeren aan
vreemdelingen die misdrijven begaan.

De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst