Brief regering : Voortgang aanpak ervaren discriminatie door banken

30 950
Racisme en Discriminatie

Nr. 301
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2024

Op 27 mei bent u geïnformeerd over een onderzoek naar discriminatie die burgers ervaren
in hun contacten met banken en betaalinstellingen. In die brief werden ook oplossingsrichtingen
geschetst. In het tweeminutendebat van 10 september heb ik toegezegd om uw Kamer rond
de jaarwisseling te informeren over de voortgang.1 Voor uw overzicht vindt u in bijlage 1 een overzicht van de stand van zaken van de
diverse moties en toezeggingen over dit onderwerp.

Hieronder zal ik eerst kort ingaan op het vraagstuk. Vervolgens ga ik in op de voortgang
van de verschillende acties. Ten slotte beschrijf ik de vervolgstappen.

1. Achtergrond onderzoek en vervolgacties

Ik vind het onacceptabel als discriminatie plaatsvindt. Artikel 1 van de Grondwet
is duidelijk: discriminatie is verboden. Naar aanleiding van eerdere signalen van
onder andere de Nationaal Coördinator Racisme en Discriminatie (NCDR), hebben KPMG
en I&O Research onderzoek gedaan naar discriminatie die burgers ervaren in de interactie
met banken en betaalinstellingen. Uit dit onderzoek, dat in mei jl. aan uw Kamer is
aangeboden, blijkt dat één op de tien klanten discriminatie ervaart. Bij klanten met
een niet-westerse migratieachtergrond is dit zelfs één op de drie. In de beleidsreactie
op het onderzoek staan verschillende oplossingsrichtingen.2 Deze zijn ingedeeld in vier sporen: 1) banken en betaalinstellingen moeten hun communicatie
verbeteren; 2) zij dienen wet- en regelgeving correct na te leven; 3) burgers dienen
gehoord te worden als ze discriminatie ervaren; 4) banken en betaalinstellingen dienen
actief in te zetten op preventie.

Ik vind het belangrijk om hierop stappen te blijven zetten. Samen met onder andere
De Nederlandse Bank (DNB) en de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) werk ik daarom
aan concrete acties.

2. Voortgang acties

Hieronder informeer ik u over de specifieke acties en de voortgang hierop.

i. Opstellen van een standaard die banken helpt om non-discriminatoir te werk te gaan
o.a. bij de toepassing van de Wwft en Sanctiewet.

ii. Opstellen van een werkwijze die banken toepassen bij het opzeggen en blokkeren van
een rekening, inclusief duidelijkheid over de omvang en oorzaken van blokkeringen.

iii. Aandacht voor het voorkomen van discriminatie bij de herziening van de Sanctiewet
en de Leidraad Financiële Sanctieregelgeving.

a. Verbeteren toepassing Wwft en Sanctiewet

i. NVB Standaard

De NVB stelt een standaard op. Het doel van de standaard is om banken meer richting
te geven in hoe ze discriminatie kunnen voorkomen. De standaard zal zowel elementen
uit de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) als de
Sanctiewet bevatten en zal discriminatie breder dan alleen religieuze instellingen
dekken. De NVB werkt de standaard de komende periode verder uit en verwacht deze in
de zomer van 2025 te publiceren. Ik monitor de voortgang van het opstellen en implementeren
van de standaard.

In het wetgevingsoverleg over het wetsvoorstel Plan van aanpak witwassen in september
jl. deed ik de toezegging om het concept van een code of conduct neer te leggen bij de NVB. Dit heb ik gedaan. Ik begrijp van de NVB dat banken de
behoefte delen om een document op te stellen dat vaststelt hoe banken discriminatie
moeten voorkomen. Dat is het doel van de hierboven genoemde standaard. Ik ben van
mening dat een standaard van de banken zelf, die is gericht op het voorkomen van discriminatie
en die door de banken expliciet wordt onderschreven, een goede invulling is van de
door uw Kamer genoemde code of conduct.3

Uw Kamer heeft mij in een motie opgeroepen om de NVB te verzoeken maatschappelijke
organisaties te betrekken bij deze standaard. De NVB heeft mij gemeld dit te zullen
doen. Daarnaast zal de NVB ook de NCDR betrekken.4 Verder is er een motie aangenomen om de NVB te verzoeken om alle aanbevelingen uit
een rapport van DNB over discriminatie in de toepassing van de Wwft mee te nemen in
de code of conduct.5 De NVB geeft aan dat banken de aanbevelingen van DNB zullen opvolgen. De aanbevelingen
zullen waar mogelijk ook worden meegenomen in de standaard.

Voor betaalinstellingen geldt dat de Verenigde Betaalinstellingen Nederland (VBIN)
hun Wwft-leerprogramma hebben aangepast. Hierin wordt nu aandacht besteed aan de uitkomsten
van het onderzoek van KPMG, zodat medewerkers bij de toepassing van de Wwft meer aandacht
hebben voor het voorkomen van discriminatie.

ii. Werkwijze opzeggen en blokkeren rekening

Uw Kamer heeft een motie aangenomen die vraagt om een werkwijze om het opzeggen van
een rekening tot een minimum te beperken.6 Het opzeggen van een rekening zie ik als een maatregel die alleen in uiterste gevallen
genomen dient te worden met inachtneming van wet- en regelgeving. Mocht een bank overgaan
tot het opzeggen van een rekening, dan is een zorgvuldig proces van belang. Zo moet
een klant een redelijke termijn krijgen om vragen van de bank te beantwoorden en de
bank moet ook moeite doen om de klant te benaderen. Het is daarom ook belangrijk dat
de klant ervoor zorgt dat diens gegevens actueel zijn. De NVB geef aan dat banken
de werkwijze van het opzeggen van rekeningen meenemen in de verbetering van hun klantcommunicatie.

Daarnaast is door uw Kamer aandacht gevraagd voor de oorzaak en duur van rekeningblokkades
bij burgers. De NVB heeft cijfers over 2023 aangeleverd van rekeningen die geblokkeerd
en vervolgens gesloten zijn op basis van frauderegelgeving. Daaruit blijkt dat in
2023 5.267 rekeningen geblokkeerd zijn (geweest).7 Deze cijfers bieden mijns inziens beperkt inzicht. Onbekend is hoe lang de rekeningen
geblokkeerd zijn geweest, hoeveel rekeningen er geblokkeerd zijn geweest om andere
redenen (bijvoorbeeld vanwege fraude, de Wwft of sancties) en of die rekeningen weer
gedeblokkeerd zijn. Ik vind het belangrijk dat ik daar ook inzicht in krijg. Een blokkade
van een rekening ter bescherming van de klant vanwege mogelijke fraude is natuurlijk
wenselijk. Ik ontvang echter ook signalen dat klanten soms geen idee hebben waarom
hun rekening wordt geblokkeerd. Ik begrijp van de NVB dat de banken kwalitatief onderzoek
willen doen naar de oorzaken en handelwijze van rekeningblokkades.8 Ik heb de NVB gevraagd om bij dit onderzoek ook kwantitatief te kijken. Dit helpt
bij het in kaart brengen van de oorzaken. Ik informeer u in mijn volgende brief hier
verder over.

iii. Herziening Sanctiewet en leidraad financiële sanctieregelgeving

Op het gebied van sancties ga ik in verschillende trajecten aandacht besteden aan
het voorkomen van discriminatie. Het is belangrijk dat banken sancties goed toepassen,
bijvoorbeeld om te voorkomen dat geld terechtkomt bij gesanctioneerde personen of
bedrijven. Tegelijkertijd mag dit er niet toe leiden dat burgers onnodig benadeeld
worden, bijvoorbeeld omdat ze een vergelijkbare naam hebben als een gesanctioneerde
persoon. Ik werk aan een nieuwe Leidraad Financiële Sanctieregelgeving.9 Deze leidraad besteedt nu vooral aandacht aan een strikte toepassing van de sanctieregelgeving.
In de nieuwe leidraad ga ik ook aandacht besteden aan ongewenste effecten, zoals discriminatie.
Ik verwacht de leidraad in het tweede kwartaal van 2025 te publiceren. Verder werkt
het kabinet onder leiding van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de modernisering
van de Sanctiewet. De eerste tranche van de modernisering van de Sanctiewet is afgelopen
zomer via internet geconsulteerd. De tweede tranche van de modernisering van de Sanctiewet
zal herziene regelgeving bevatten voor het inrichten van de bedrijfsvoering van onder
andere banken. Hierbij zal ook aandacht zijn voor de ongewenste gevolgen van de toepassing
van de Sanctiewet. De verwachting is dat de tweede tranche van het wetsvoorstel in
de eerste helft van 2025 via internet wordt geconsulteerd.

b. Verbeteren mogelijkheden burgers om klachten in te dienen

i. Samenwerking met discriminatie.nl.

i. Samenwerking met discriminatie.nl

De NVB is dit voorjaar een samenwerking aangegaan met discriminatie.nl. Dit betekent
dat klachten die gemeld worden bij discriminatie.nl (anoniem) gedeeld worden met de
betreffende bank, zodat deze actie kan ondernemen. Vanuit de banken is een contactpersoon
aangewezen om samen te werken met discriminatie.nl. De NVB geeft aan dat er momenteel
nog te weinig klachten zijn ontvangen om een beeld te schetsen. Ik snap dat de stap
tot melden moeilijk kan zijn voor burgers. Toch doe ik de oproep aan klanten om (anoniem)
gebruik te maken van dit meldpunt. Van banken begrijp ik dat zij deze oproep ook doen
in hun communicatie. In de loop van 2025 volgt de eerste rapportage vanuit discriminatie.nl.
Op basis daarvan zullen de noodzakelijke verbeteringen door de banken en de NVB worden
opgepakt.

c. Verantwoord omgaan met kunstmatige intelligentie en machine learning

i. Handreiking machine learning voor banken.

ii. Wijzen op algemene algoritmekader en gebruik AI/machine learning bij mediascreening.

iii. Rol DNB en AFM in toepassing AI door banken.

i. Handreiking machine learning

Kunstmatige intelligentie (AI) en machine learning kunnen, indien juist gebruikt,
een nuttig hulpmiddel zijn bij cliëntenonderzoek in het kader van het voorkomen van
witwassen en toepassing van sanctieregels. Tegelijk vind ik het belangrijk dat AI
en machine learning op een verantwoorde en non-discriminatoire wijze worden gebruikt.
De NVB is bezig met een handleiding hoe om te gaan met machine learning. In deze handleiding
wordt ook ingegaan hoe dit op een non-discriminatoire wijze kan plaatsvinden.

ii. Wijzen NVB op algoritme-APK

Ik heb uw Kamer toegezegd om de werkwijze van de algoritme-APK zoals deze gebruikt
wordt door Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) te delen met de NVB. Het idee van deze
«APK» is dat DUO-algoritmes periodiek geëvalueerd worden om te bezien of deze discriminerend
werken en deze zo nodig aan te passen. De wijze van DUO is niet één-op-één toepasbaar
op banken, maar ik heb in algemene zin de NVB gewezen op het brede algoritmekader
en de publiek toegankelijke informatie hierover.10

iii. Rol DNB en AFM in toepassing AI door banken

Van de NVB begrijp ik dat banken momenteel slechts zeer beperkt AI en machine learning
gebruiken. DNB laat weten dat Nederlandse banken gebruikmaken van AI en algoritmes
voor verschillende doeleinden, zoals fraudepreventie, kredietbeoordelingen, identiteitsverificatie
en het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering. Er is echter een zekere
terughoudendheid bij het gebruik van AI vanwege de complexiteit en de risico's die
hiermee gepaard gaan.

Het gebruik van AI is geregeld in de Europese AI-verordening.11 De AI-verordening heeft tot doel fundamentele mensenrechten te beschermen daar waar
AI wordt toegepast. Het beschermen tegen discriminatie speelt daarbij een grote rol.
Zo bevat de AI-verordening regels voor het beschermen van persoonsgegevens en zijn
bijvoorbeeld «social scoring» (het classificeren van mensen op basis van hun gedrag,
sociaaleconomische status of persoonlijke kenmerken) en gezichtsherkenning verboden.
De verbodsbepalingen zijn van toepassing per februari 2025. Andere belangrijke vereisten
zijn per augustus 2026 van toepassing. Momenteel wordt gekeken hoe en door wie het
toezicht op AI het beste ingevuld kan worden. Het uitgangspunt bij het inrichten van
het toezicht op AI is dat de sectorale toezichthouders een belangrijke rol krijgen.

AFM en DNB hebben begin dit jaar een rapport uitgebracht over het gebruik van AI in de financiële sector.12 Daar wordt aandacht besteed aan hoe discriminatie en uitsluiting kan ontstaan en
hoe dit kan worden voorkomen.

d. Klantcommunicatie banken

i. Aandacht voor discriminatie in interne opleiding banken.

ii. Verbetering communicatie richting klanten, bijvoorbeeld in brieven.

i. Aandacht voor discriminatie in interne opleiding banken

Eén van de conclusies van het DNB-onderzoek is dat de bewustwording van vooroordelen
en het werken aan een inclusieve cultuur binnen banken voornamelijk intern gericht
is, dus op de eigen organisatie en medewerkers. Dit zou verbreed moeten worden naar
het perspectief van de klant. Banken werken aan verbeteringen. Zo zijn ze bezig met
leertrajecten voor medewerkers over inclusief bankieren. Banken delen hierbij ook
ervaringen om zo van elkaar te leren.

ii. Verbetering communicatie richting klanten, bijvoorbeeld in brieven

Een ander aandachtspunt is dat communicatie van banken, bijvoorbeeld in brieven, dreigend
over kan komen. Denk aan een brief met daarin de aankondiging om een rekening eventueel
op te zeggen zonder dat voor een klant duidelijk is wat het probleem is. Banken zijn
aan de slag om deze communicatie te verbeteren en beter aan te laten sluiten bij het
perspectief van de klant. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de toon in brieven en om
een ruimere en begrijpelijkere toelichting waarom om bepaalde informatie wordt gevraagd.

e. Vervolgacties toezichthouders

i. Terugkoppeling aan instellingen door DNB.

ii. Gezamenlijk vervolgonderzoek AFM en DNB.

i. Terugkoppeling aan instellingen door DNB

DNB heeft in 2023 en 2024 onderzoek gedaan naar de maatregelen die banken nemen om
discriminatie tegen te gaan in de toepassing van de Wwft. Over de uitkomsten is uw
Kamer eerder geïnformeerd.13 DNB heeft naar aanleiding van dit onderzoek alle deelnemende banken een individuele
terugkoppeling gestuurd en de verwachtingen geuit. Tevens is met verschillende instellingen
een toezichtgesprek gevoerd om te bespreken wat zij aan deze problematiek doen en
welke maatregelen zij verder gaan nemen. Hoewel DNB geen toezichthouder is op naleving
van het non-discriminatiebeginsel, ziet zij wel toe op een integere, toegankelijke
en inclusieve financiële sector. Hierbij past niet dat klanten discriminatie ervaren
als gevolg van maatregelen die poortwachters treffen onder de Wwft of Sanctiewet.

ii. Gezamenlijk vervolgonderzoek DNB en AFM

AFM en DNB zullen in de loop van 2025 een gezamenlijk vervolgonderzoek uitvoeren bij
zowel banken als bij betaalinstellingen om te onderzoeken of instellingen inmiddels
stappen hebben gezet om het risico op discriminatie weg te nemen. DNB is toezichthouder
op banken voor de Wwft, maar daar waar processen van banken gericht op het tegengaan
van witwassen en terrorismefinanciering het klantbelang raken, ontstaat een raakvlak
met de AFM. Vandaar dat zij voor het vervolgonderzoek gezamenlijk optrekken.

Daarnaast adresseer ik naar aanleiding van het tweeminutendebat met uw Kamer ook nog
graag het onderstaande punt. Uw Kamer heeft opgeroepen landen ondersteuning te bieden
die geïdentificeerd zijn door de Financial Action Task Force (FATF) en die tekortkomingen
hebben in hun nationale beleid ter voorkoming en bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering.14 Landen worden periodiek geëvalueerd door andere FATF-leden. Als er tekortkomingen
door het evaluatieteam worden geconstateerd, dan wordt een verbeterplan opgesteld.
Indien de tekortkomingen dermate groot zijn, kan een land op de zogenaamde «grijze»
of «zwarte» lijst worden geplaatst. Landen op de grijze lijst zijn gecommitteerd om
verbeteringen door te voeren. Een team van evaluatoren bespreekt periodiek de voortgang
met het land. Ook Nederland heeft zitting in deze evaluatieteams. De Europese Commissie
biedt daarnaast ondersteuning aan landen die aanzienlijke financiële en economische
banden hebben met de Unie hebben. Een recent voorbeeld hiervan is Marokko. Aan Marokko
is destijds zogenaamde «technische assistentie» geboden ten behoeve van het verbeteren
van de witwasaanpak. De EU en Nederland leveren reeds ondersteuning. De inzet is om
dit te blijven doen. Ik beschouw deze motie dan ook als uitgevoerd.

3. Vervolg

a. Monitoren ervaren discriminatie

In het onderzoek dat KPMG heeft uitgevoerd is aan burgers gevraagd of zij discriminatie
ervaren in de interactie met banken en betaalinstellingen. Uw Kamer heeft een motie
aangenomen om periodiek de ervaren discriminatie te monitoren.15 Ik vind het belangrijk periodiek te bezien of de ervaren discriminatie bij burgers
is afgenomen en of daarmee de inzet die de banken leveren effect heeft. Ik wil daarom
de komende drie jaar opnieuw een data-onderzoek doen waarbij aan burgers wordt gevraagd
in hoeverre ze discriminatie ervaren. De eerste meting wil ik in het tweede kwartaal
van 2025 doen. Vervolgens wil ik dit in 2026 en 2027 herhalen.

b. Informeren Kamer

Zoals u in deze brief kunt lezen, zijn er zowel vanuit banken als toezichthouders
verschillende acties in gang gezet. Ik vind het positief dat deze partijen de handschoen
hebben opgepakt en heb er vertrouwen in dat ze de komende periode verder aan de slag
gaan met de acties. Ik zal uw Kamer volgend najaar opnieuw informeren over de acties
en stand van zaken. Daarin neem ik ook het vervolgonderzoek van DNB en AFM mee, evenals
de uitkomsten van mijn periodieke monitoring. Vervolgens wil ik uw Kamer jaarlijks
informeren over de verdere voortgang. Ondertussen blijf ik met onder andere de NVB,
DNB en maatschappelijke organisaties in overleg over het verder uitwerken en in de
praktijk brengen van de acties. Het voorkomen van discriminatie in de financiële sector
blijft mijn doorlopende aandacht houden. Alles op alles moet worden gezet om het ervaren
van discriminatie te voorkomen.

De Minister van Financiën, E. Heinen