Brief regering : Beleidsreactie WODC-evaluatie Innovatiewet Strafvordering

Nr. 32
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2024

1. Inleiding

Op 3 oktober 2024 heeft uw Kamer de WODC-evaluatie van de Innovatiewet Strafvordering
ontvangen.1 De evaluatie heeft plaatsgevonden in twee deelonderzoeken:

• Het rapport «Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële procedure en Mediation
in Strafzaken». Dit rapport ziet op de pilotprojecten Prejudiciële procedure en Mediation in strafzaken.
Dit onderzoek is uitgevoerd door een consortium van onderzoekers van de Radboud Universiteit
Nijmegen en de Universiteit Utrecht.

• Het rapport «Evaluatie Innovatiewet Strafvordering Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie». Dit rapport ziet op de pilotprojecten Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie. Dit onderzoek is uitgevoerd door een consortium van
onderzoekers van onderzoeksbureaus Dialogic en De strafzaak.

In de brief waarmee deze twee rapporten aan de Tweede Kamer zijn aangeboden is u een
beleidsreactie toegezegd. Hierbij doen wij die toezegging gestand. In deze beleidsreactie
geven wij eerst de samenvattende conclusies (paragraaf 2). Daarna gaan wij in paragraaf 3
kort in op de Innovatiewet Strafvordering2 (hierna: de Innovatiewet), waarna in paragraaf 4 per pilot de bevindingen van de
genoemde rapporten en onze reactie daarop wordt weergeven. Deze beleidsreactie is
met de direct betrokken ketenorganisaties en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA)
besproken.

2. Samenvattende conclusies

De evaluatie Innovatiewet Strafvordering heeft belangrijke inzichten opgeleverd ten
aanzien van vijf (mogelijke) nieuwe onderdelen van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Deze inzichten brengen ons, na daarover met de betrokken organisaties gesproken te
hebben, tot de volgende drie samenvattende conclusies.

Ten eerste zien wij op basis van de uitkomsten van de evaluatie en het contact met
de betrokken organisaties (vooralsnog) geen noodzaak om de pilots te verlengen. Het
verlengen van een pilot gaat in beginsel hand in hand met een evaluatiemoment en dus
ook met registratie van data en monitoring. Op dit moment zien wij onvoldoende toegevoegde
waarde van een tweede evaluatie van daartoe verlengde pilots, omdat wij geen reden
hebben om aan te nemen dat dit nieuwe inzichten oplevert, terwijl dit, zoals uit ervaring
is gebleken, wel de nodige inzet vraagt van de betrokken ketenorganisaties.

Ten tweede, ten aanzien van de verlenging van de Innovatiewet (die eindigt op 30 september
2025), zullen wij een voorstel indienen om bij wet de werkingsduur van enkele bepalingen
te verlengen tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek. Dit geldt ten aanzien
van de prejudiciële procedure (Eerste afdeling van Titel X), vastleggen en kennisnemen
van gegevens na inbeslagneming (Tweede afdeling), AVR (Derde afdeling, minus de bepalingen
die zien op het onderdeel AVR ter zitting), de hulpofficier van justitie voor zover
het gaat om de bevoegdheden tot teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen (Vierde Afdeling)
en mediation (Vijfde afdeling). Zoals uit voorgaande op te maken worden de bepalingen
die zien op het onderdeel AVR ter zitting en hulpofficier van justitie, voor zover
het gaat om de inzet van scanapparatuur om nummers te achterhalen (IMSI-catcher) en
het vorderen van bepaalde gegevens, niet gehandhaafd. Met de voorbereiding van het
verlengingswetsvoorstel zal spoedig worden gestart.

Binnen het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering wordt gewerkt met aanvullingswetten
om de teksten van de reeds bij de Tweede Kamer ingediende vaststellingswetten up to
date te kunnen houden voor de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek (zie voor een
uitvoerige toelichting op de functie van de aanvullingswet de Negende voortgangsrapportage
over het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering, Kamerstukken II, 2023/24,
29 279, nr. 832 en Kamerstukken I 2023/24, 29 279, V). Een eerste aanvullingswet is in de periode mei – oktober 2024 in formele consultatie
gegeven. Door middel van de tweede aanvullingswet zullen de aanbevelingen uit de WODC-evaluatie
over de Innovatiewet daar waar nodig worden verwerkt in het nieuwe wetboek. In het
voorgaande kwam de verlenging van bepalingen in de Innovatiewet aan de orde. Die verlenging
ziet op de Innovatiewet-onderdelen in het huidige wetboek. Daarmee wordt gehoor gegeven
aan de aanbevelingen uit de WODC-evaluatie die zagen op die verlenging en op de wensen
van de ketenpartners op dit vlak.

Veel van de aanbevelingen uit de WODC-evaluatie over de Innovatiewet zien echter op
de vormgeving van de artikelen in het nieuwe wetboek. Deze aanbevelingen worden verwerkt
in het kader van de tweede aanvullingswet, zodat zij uiteindelijk in het nieuwe Wetboek
van Strafvordering terechtkomen. Voor de onderwerpen prejudiciële procedure, gegevens
na inbeslagneming en AVR geldt dat zij al zijn opgenomen in de eerste vaststellingswet
van het nieuwe wetboek. De aanbevelingen ten aanzien van deze onderwerpen kunnen dus
leiden tot wijzigingen in die artikelen uit de eerste vaststellingswet. De onderwerpen
hulpofficier van justitie en mediation uit de Innovatiewet zijn nog niet opgenomen
in het nieuwe wetboek. Op grond van de aanbevelingen wordt in de tweede aanvullingswet
de keuze gemaakt om die onderwerpen op te nemen in het nieuwe wetboek. Daarbij zal
zoals gebruikelijk de nodige aandacht worden gegeven aan technische, internationale
en juridische ontwikkelingen die op dat moment in de praktijk spelen. De voorbereidingen
van de tweede aanvullingswet zullen zoals gebruikelijk in goed overleg met de betrokken
ketenpartners plaatsvinden.

3. Pilots Innovatiewet Strafvordering

Sinds 2014 worden voorbereidingen getroffen voor een nieuw Wetboek van Strafvordering.
Door middel van voortgangsrapportages worden de Tweede Kamer en de Eerste Kamer periodiek
ingelicht over dit wetgevingsproject.3 Als onderdeel van de voorbereidingen is met de Innovatiewet het huidige wetboek aangepast
zodat alvast met enkele (mogelijke) onderdelen van het nieuwe wetboek in de praktijk
ervaring kan worden opgedaan. Binnen enkele organisaties werkzaam in de strafrechtketen,
waaronder de politie, het openbaar ministerie en de Rechtspraak, hebben de afgelopen
twee jaar op basis van de Innovatiewet een vijftal pilots plaatsgevonden.

De vijf pilotprojecten zijn:

• Pilot Prejudiciële procedure, waarin invulling wordt gegeven aan de voorziening voor
de feitenrechter om aan de Hoge Raad prejudiciële vragen te kunnen stellen in strafzaken.

• Pilot Mediation, waarin invulling wordt gegeven aan de regeling over de wijze waarop
mediation kan plaatsvinden na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting.

• Pilot Gegevens na beslag, waarin drie manieren van het vastleggen en kennisnemen van
gegevens na inbeslagneming in het kader van de opsporing worden beproefd.

• Pilot Audiovisuele registratie (AVR), waarin opnamen van beeld, geluid of beeld en
geluid als onderdeel van de verslaglegging van bijvoorbeeld de terechtzitting of van
politieverhoren in combinatie met een verkort proces-verbaal gelden als alternatief
voor een normaal proces-verbaal en waarin de opname van beeld, geluid of beeld en
geluid als zelfstandig bewijsmiddel kan dienen.

• Pilot Hulpofficier van justitie, waarin een aantal lichtere opsporingsbevoegdheden
door de hulpofficier van justitie worden uitgeoefend in plaats van door de officier
van justitie.

De mogelijkheden van de vijf onderwerpen uit de Innovatiewet zijn opgenomen in het
huidige Wetboek van Strafvordering (artikelen 553 t/m 574 Sv). Artikel 575 Sv bepaalt
dat bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) kan worden bepaald dat een of meer van
deze artikelen slechts kunnen worden toegepast in een of meerdere arrondissementen
en ressorten. Artikel 570, tweede lid, Sv bepaalt dat bij AMvB regels kunnen worden
gesteld over de aanwijzing van een hulpofficier van justitie die de extra bevoegdheden
uit het eerste lid van artikel 570 Sv mag uitoefenen. Het Besluit innovatie strafvordering4 (hierna: het Innovatiebesluit) regelt dat de mogelijkheden met betrekking tot AVR
en mediation slechts in bepaalde arrondissementen en ressorten mogen worden toegepast.
Voor de bevoegdheden ten aanzien van Gegevens na beslag en de Prejudiciële procedure
gelden geen territoriale beperkingen en die kunnen dus landelijk worden toegepast.
Ook regelt het Innovatiebesluit aan welke eisen een hulpofficier van justitie moet
voldoen voordat hij de bevoegdheden uit artikel 570 Sv mag uitoefenen.

De Innovatiewet kent een duur van drie jaar en eindigt daarmee op 30 september 2025.
Op basis van de evaluatie kan worden besloten om bij wet de werkingsduur van bepalingen
uit deze wet te verlengen. Met de verlenging kunnen de wettelijke bepalingen die de
Innovatiewet heeft geïntroduceerd worden gecontinueerd tot de inwerkingtreding van
(de corresponderende regelingen in) het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Artikel IV,
eerste lid, geeft hiervoor de grondslag. Voorwaarde daarvoor is dat vóór de datum
van het vervallen van de Innovatiewet een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend
dat strekt tot verlenging van een of meer van de artikelen.

Voor het merendeel van de onderwerpen uit de Innovatiewet geldt dat zij ook al zijn
opgenomen in het nieuwe wetboek (door het wetsvoorstel voor de eerste vaststellingswet5). De aanbevelingen uit de evaluatie die aanleiding geven tot een inhoudelijke aanpassing
van deze bepalingen worden door middel van de tweede aanvullingswet verwerkt in het
nieuwe wetboek.

4. Bevindingen en vervolg

Voordat per pilot inhoudelijk wordt ingegaan op de bevindingen uit de evaluatierapporten
en onze reactie daarop, wordt opgemerkt dat de onderzoekers bij iedere pilot als algemene
evaluatiecriteria hebben gehanteerd of de voorgenomen wettelijke regeling volstaat,
of deze wellicht bijstelling of aanvulling behoeft en of een pilot de beoogde verbetering
oplevert. Tevens is de vraag gesteld of en zo ja welke flankerende maatregelen nodig
zijn. Eveneens is getracht de uitvoeringsconsequenties in kaart te brengen die voortvloeien
uit de voorgenomen wettelijke regeling.

Daarnaast is door de onderzoekers aangegeven dat in sommige pilots, door beperkt gebruik
van de pilotmogelijkheden, het kwantitatief onderzoek beperkt is gebleven. Zo zijn
de mogelijkheden ten aanzien van de prejudiciële procedure tijdens de pilotperiode
één keer toegepast en zijn in twee jaar tijd binnen de pilot Mediation 15 eindezaakverklaringen
uitgesproken. De doorlooptijd van de pilots van twee jaar is relatief kort gebleken.
Dit is mede van invloed geweest op de stelligheid van de conclusies die over de pilots
konden worden getrokken in de rapporten.

4.1 Prejudiciële procedure

In navolging van de mogelijkheid van het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge
Raad in civiele zaken en in belastingzaken, heeft de Innovatiewet deze mogelijkheid
voor strafzaken geïntroduceerd in de Eerste afdeling van Titel X (artikelen 553 tot
en met 555) van het huidige Wetboek van Strafvordering. Daarmee is het voor de feitenrechter
de afgelopen twee jaar mogelijk geweest om in een strafzaak een prejudiciële vraag
te stellen aan de Hoge Raad over een rechtsvraag waaraan een bijzonder gewicht wordt
toegekend en die een zaaksoverstijgend belang heeft, met het oog op het nemen van
een beslissing in de strafzaak.

De onderzoekers bevelen aan om de pilot Prejudiciële procedure te verlengen en de
procedure in het nieuwe wetboek te handhaven. Het beperkte gebruik van de procedure
in de pilotperiode betekent volgens de onderzoekers niet dat de procedure geen meerwaarde
heeft. Op basis van de onderzoeksresultaten concluderen zij dat de procedure kan bijdragen
aan de kwaliteit van het strafproces door de feitenrechter te ondersteunen in het
nemen van beslissingen. Daarnaast verwachten de onderzoekers dat de procedure zal
leiden tot een afname van het aantal cassatieberoepen en daarmee zal bijdragen aan
een efficiëntere rechtspraak. Aanpassing van de wettelijke regeling is volgens de
onderzoekers niet nodig. Wel kan worden nagedacht over het creëren van meer bewustwording
van de mogelijkheden van de procedure bij de Rechtspraak, het openbaar ministerie
en de advocatuur.

Ten aanzien van de structurele kosten die gemoeid zijn met de prejudiciële procedure
concluderen de onderzoekers dat deze kosten in beginsel bij de Hoge Raad en de Rechtspraak
worden opgevangen binnen de huidige financiële en organisatorische kaders.

Uit gesprekken met de betrokken ketenorganisaties is gebleken dat ook zij de prejudiciële
procedure in strafzaken als een nuttig instrument zien om rechtsvragen in strafzaken
aan de Hoge Raad te kunnen voorleggen. Het continueren van deze mogelijkheden tot
aan de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering hoeft volgens hen
niet in pilotvorm. Een tweede evaluatie, die logischerwijs bij verlenging van de pilot
plaatsvindt, heeft volgens de betrokken organisaties weinig nieuwe inzichten te bieden.
Zoals vermeld in het evaluatierapport betreft het hier een voldragen wettelijke regeling
die geen aanpassing behoeft.

Gelet op dit alles volgen wij de conclusies van de onderzoekers ten aanzien van het
handhaven van de prejudiciële procedure. Het verlengen van de pilotstructuur heeft
onzes inziens, mede gelet op het standpunt van de betrokken organisaties, geen toegevoegde
waarde. Ons voornemen is dan ook om door verlenging van het desbetreffende onderdeel
van de Innovatiewet, de wettelijke mogelijkheid om in strafzaken prejudiciële vragen
te stellen aan de Hoge Raad te continueren tot de inwerkingtreding van het nieuwe
Wetboek van Strafvordering. Een regeling van de prejudiciële procedure – die inhoudelijk
gelijk is aan de regeling in de Innovatiewet – is ook al opgenomen in het wetsvoorstel
voor de eerste vaststellingswet nieuw Wetboek van Strafvordering, dat nu bij de Tweede
Kamer ligt.

Aanpassing van de wettelijke regeling (via de tweede aanvullingswet) lijkt daarbij
op grond van de onderzoeksresultaten niet noodzakelijk. Wel kan worden gewezen op
de vragen die in het kader van de schriftelijke behandeling van het nieuwe wetboek
door de Tweede Kamer zijn gesteld over onder meer de mogelijke introductie van een
wettelijke termijn waarbinnen de prejudiciële procedure moet worden afgerond. In antwoord
op die vragen is opgemerkt dat alsnog kan worden overwogen om het nemen van een prejudiciële
beslissing aan een wettelijke termijn te binden, als de uitkomsten van de evaluatie
van de Innovatiewet daartoe aanleiding geven (Kamerstukken II, 2023/24, 36 327, nr. 11, p. 504 e.v.). Dat laatste is niet het geval. Uit het evaluatierapport blijkt dat
de beantwoording van de prejudiciële vragen minder dan zes maanden heeft geduurd,
in lijn met de in de wetsgeschiedenis genoemde beoogde doorlooptijd.

4.2 Mediation

De pilot Mediation richt zich op het gebruik van mediation in de fase van berechting.
Mediation heeft al een wettelijke grondslag in artikel 51h Sv dat bepaalt dat het
openbaar ministerie bemiddeling in een zo vroeg mogelijk stadium bevordert en dat
de rechter daarmee bij de strafoplegging rekening houdt. Dit is een algemene bepaling
op basis waarvan mediation in verschillende stadia van het strafproces kan worden
beproefd. De nieuwe regeling van de Vijfde afdeling van Titel X van het Vierde Boek
van het Wetboek van Strafvordering (artikelen 571 tot en met 574) heeft specifiek
betrekking op de fase waarin het onderzoek op de terechtzitting is begonnen en de
zaak onder de rechter is. Het schetst de procedure waarbinnen het instrument van mediation
in de fase van de berechting kan worden gebruikt. De regeling introduceert daarnaast
een nieuwe modaliteit om een strafzaak te beëindigen in het geval van een geslaagde
mediation: de eindezaakverklaring. De pilot is gericht op twee type delicten: ernstige
verkeersdelicten en delicten met jeugdige verdachten.

De onderzoekers concluderen over het nut en de noodzaak van deze nieuwe regeling dat
de meningen van de betrokken organisaties uiteenlopen. Binnen de Rechtspraak is men
positief over de uitbreiding met de mogelijkheid een eindezaakverklaring uit te spreken,
terwijl niet alle officieren van justitie de meerwaarde zien. Daarnaast blijkt uit
het onderzoek dat nog een kader voor het toezicht op eventueel opgelegde voorwaarden
ontbreekt als ook duidelijkheid over de betekenis van een eindezaakverklaring voor
de rechtspositie van de verdachte. Ook bestaat er in de praktijk onduidelijkheid over
de precieze doelstellingen van de regeling waardoor het lastig is om de effectiviteit
van de procedure en het instrument van de eindezaakverklaring te beoordelen. Tot slot
spelen er ook meer principiële punten zoals de vraag of de rechter wel voorwaarden
kan opleggen zonder dat daaraan een formele vaststelling van schuld is voorafgegaan.
Ondanks deze punten bevelen de onderzoekers wel aan om de pilot voort te zetten, zodat
meer ervaring kan worden opgedaan met de wettelijke regeling. De wettelijke regeling
biedt volgens hen namelijk een adequate basis voor de inzet van mediation in de fase
van berechting. Volgens de onderzoekers is het raadzaam om bij het voortzetten van
de mogelijkheden uit de Innovatiewet eerst de onduidelijkheden en vragen die spelen
weg te nemen. Tevens stellen zij als flankerende maatregel voor om het administratieve
systeem GPS zodanig aan te passen dat de eindezaakverklaring daarin ook geadministreerd
kan worden.

De betrokken ketenorganisaties hebben gereageerd op het rapport en bevestigen het
beeld van de onderzoekers over de uiteenlopende ervaringen. De Rechtspraak ziet graag
dat de mogelijkheden uit de Innovatiewet worden behouden vanwege de toegevoegde waarde
van de mogelijkheid tot het uitspreken van een eindezaakverklaring. Volgens de Rechtspraak
zouden deze mogelijkheden doorgang kunnen vinden tot aan de inwerkingtreding van het
nieuwe wetboek, al dan niet in pilotvorm en – uit oogpunt van rechtsgelijkheid wellicht
in alle gerechten – voor meer typen delicten dan in de pilot het geval was, mits kan
worden voldaan aan de gesignaleerde knelpunten. Het openbaar ministerie heeft aangegeven
op zichzelf geen bezwaar te zien in aanvulling van de wettelijke gereedschapskist
met de mogelijkheid van een eindezaakverklaring in een aantal gevallen, maar dat het
praktisch niet haalbaar is om op korte termijn de door de onderzoekers aangegeven
maatregelen te treffen (waaronder en met name de aanpassingen in het GPS-systeem).
Dit is wel realiseerbaar voor de datum van inwerkingtreding van het nieuwe wetboek.

Wij volgen de conclusie van de onderzoekers dat de wettelijke regeling een adequate
basis biedt voor de inzet van mediation in de fase van berechting. Om die reden is
het voornemen deze regeling ook op te nemen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Daarbij zullen de in het evaluatierapport gesignaleerde aandachtspunten worden betrokken.
Dit kan betekenen dat de regeling over mediation in het nieuwe wetboek zal worden
aangevuld of gewijzigd. Dit gebeurt door middel van de tweede aanvullingswet. Het
heeft de voorkeur om, in aanloop naar de regeling in het nieuwe wetboek, de regeling
die de Innovatiewet in het huidige Wetboek van Strafvordering heeft geïntroduceerd,
te handhaven. Het is ongewenst dat er een hiaat ontstaat in de tijd tot aan de inwerkingtreding
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Een aanvullend argument daarvoor vormen
voor ons de bevindingen van het WODC-rapport «Plan- en procesevaluatie Mediation in
Strafzaken». In dit rapport is vastgesteld dat zeven jaar na de landelijke uitrol
mediation in strafzaken (MiS) een eigen plek heeft verworven in het strafrechtelijke
veld. Tegelijkertijd is de positie van MiS nog betrekkelijk marginaal. Bij minder
dan 1% van de bij het openbaar ministerie ingeschreven rechtbankstrafzaken wordt verwezen
naar MiS. Professionals geven dan ook aan dat er sprake is van een groot onbenut potentieel
aan zaken waarin slachtoffers en verdachten gebaat kunnen zijn bij MiS, maar die nu
niet worden verwezen.

Het kabinetsbeleid is er al geruime tijd op gericht om de inzet van mediation in strafzaken
te bevorderen. De regeling uit de Innovatiewet is in dat verband een nuttige bouwsteen.
Om deze regeling te kunnen toepassen moeten de in het evaluatierapport genoemde belemmeringen
worden weggenomen. Dit betreft in ieder geval het toezicht, de justitiële documentatie
en de registratie in het GPS-systeem. Deze punten worden in overleg met de ketenpartners
bekeken met als doel afspraken te maken over een werkbare aanpak. Ook zal op korte
termijn worden bekeken op welke delicten de voortzetting van de regeling betrekking
zal hebben, in welke vorm (pilot of niet) en wat de (territoriale) reikwijdte zal
zijn.

4.3 Gegevens na beslag

De Innovatiewet heeft door de invoering van de artikelen 556 en 557 Sv – als onderdeel
van de Tweede afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het huidige Wetboek van
Strafvordering – een wettelijke basis gegeven voor het na inbeslagneming van een geautomatiseerd
werk, bijvoorbeeld een smartphone, kennisnemen en vastleggen van gegevens die later
op dat apparaat zijn vastgelegd en voor het uitvoeren van een netwerkzoeking na inbeslagneming.
Beide bevoegdheden mogen alleen worden toegepast op bevel van de officier van justitie
na verkregen machtiging van de rechter-commissaris. Daarnaast maakt artikel 558 Sv
het mogelijk om maatregelen te treffen waarmee een biometrische beveiliging (bijvoorbeeld
een vingerafdruk) van een geautomatiseerd werk, bijvoorbeeld een smartphone, ongedaan
kan worden gemaakt.

De onderzoekers concluderen dat de bevoegdheden opgenomen in de artikelen 556 en 557
Sv voorzien in een sterke behoefte van de betrokken ketenorganisaties en dat het noodzakelijk
is dat de organisaties de bevoegdheden kunnen blijven toepassen. De nieuwe bevoegdheden
leveren volgens de onderzoekers een verbetering van de strafvordering op doordat de
toepassing ervan in een aanzienlijk aantal gevallen meerwaarde heeft gehad voor de
opheldering van strafbare feiten. De onderzoekers zien geen noodzaak om de wijze waarop
de bevoegdheden feitelijk worden uitgevoerd aan te passen. Wel geven zij aan dat de
afbakening van de bevoegdheden niet volledig aansluit bij de digitale realiteit. Zij
doen mede om deze reden een aantal aanbevelingen ter (wetstechnische) aanpassing van
de bevoegdheden.

Ten aanzien van de mogelijkheid tot het doorbreken van de biometrische beveiliging
uit artikel 558 Sv merken de onderzoekers op dat codificatie van de bevoegdheid op
zichzelf niet leidt tot een verbetering van de strafvordering, maar wel tot meer rechtszekerheid.
Daarom vinden de onderzoekers het wenselijk dat de bevoegdheid ook in het nieuwe wetboek
wordt gehandhaafd (in de eerste vaststellingswet is daartoe al een bevoegdheid opgenomen,
net als overigens voor de mogelijkheden uit de artikelen 556 en 557 Sv). Daarnaast
bevelen zij aan om niet-limitatief in de wet of in een AMvB de specifieke biometrische
kenmerken vast te leggen aan de hand waarvan een inbeslaggenomen geautomatiseerd werk
gedwongen kan worden ontgrendeld, omdat een in de wet opgenomen limitatieve opsomming
van biometrische kenmerken zich slecht verhoudt tot het uitgangspunt van een techniekonafhankelijk
wetboek.

In de gesprekken met de betrokken ketenorganisaties naar aanleiding van de rapporten
wordt voorgaand beeld bevestigd. De organisaties geven aan dat zij, overeenkomstig
de bevindingen van de onderzoekers, graag zien dat deze bevoegdheden worden behouden,
ook na het verstrijken van de geldigheidsduur van de Innovatiewet. Ook achten zij
het wenselijk dat de bevoegdheden in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden
gehandhaafd. De organisaties zien evenwel geen noodzaak om de mogelijkheden nog langer
in pilotvorm toe te passen. Een tweede evaluatie lijkt weinig nieuwe inzichten te
kunnen bieden. Omdat de samenwerking en monitoring door het wegvallen van het pilotkarakter
niet meer is gegarandeerd, hebben de organisaties aangegeven dat tussen de betrokken
partijen (werk)afspraken worden gemaakt. De politie benadrukt daarbij dat zij zich
herkent in het beeld dat er in de praktijk vragen bestaan rondom het thema soevereiniteit
en gegevens die zich in een andere staat bevinden. Zij ondersteunen dan ook het advies
van de onderzoekers voor nadere beleidsontwikkeling. Ook het openbaar ministerie ondersteunt
dat in internationaal kader het onderwerp digitale soevereiniteit een belangrijke
plek op de agenda behoudt.

Wij sluiten ons aan bij bovenstaande inzichten, in die zin dat we voornemens zijn
om deze bevoegdheden uit de Tweede afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het
huidige wetboek zonder pilotvorm te continueren tot aan de inwerkingtreding van het
nieuwe wetboek. Wij zijn dan ook voornemens (ook) dit onderdeel van de Innovatiewet
ongewijzigd te verlengen. Reden daarvoor is dat wij, evenals de onderzoekers, van
mening zijn dat de nieuwe regeling een verbetering van de strafvordering oplevert
en dat wordt voorzien in een behoefte bij de betrokken organisaties. De daadwerkelijke
bijdrage aan de opsporing en vervolging van verdachten en strafbare feiten rechtvaardigt
de beperkte structurele uitvoeringsconsequenties voor de politie, het openbaar ministerie
en de Rechtspraak, waar door de onderzoekers op wordt gewezen.

Tot slot merken wij op dat de door de onderzoekers gedane wetstechnische aanbevelingen
geen betrekking hebben op de feitelijke uitvoerbaarheid van de bevoegdheden zoals
die in de Innovatiewet zijn opgenomen. Voor zover deze aanbevelingen aanleiding geven
tot wijziging van die bevoegdheden, zullen deze wijzigingen worden doorgevoerd in
het nieuwe wetboek, door de bevoegdheden zoals die zijn opgenomen in de eerste vaststellingswet
te wijzigen door middel van de tweede aanvullingswet. Een verdere toelichting op het
al dan niet aanpassen van de wettelijke regeling volgt in de memorie van toelichting
op dat laatste wetsvoorstel.

4.4 Audiovisuele registratie

De pilot Audiovisuele registratie (AVR) berust op de artikelen 559 tot en met 569
Sv (Derde afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering)
en bestaat uit drie subpilots die hier worden aangeduid als AVR camerabeelden, AVR
verdachtenverhoren en AVR ter zitting. Daarnaast is door de onderzoekers de bruikbaarheid
van AVR als zelfstandig bewijsmiddel behandeld. Dit aspect, hoewel niet als subpilot
aangemerkt, valt onder de mogelijkheden van de Innovatiewet en is ten aanzien van
iedere subpilot relevant. Hieronder worden de drie subpilots en AVR als zelfstandig
bewijsmiddel besproken.

AVR camerabeelden

In deze subpilot is geëxperimenteerd met een werkwijze waarbij camerabeelden verkort
worden geverbaliseerd. Dit verkort proces-verbaal en de camerabeelden worden bij de
processtukken gevoegd.

De onderzoekers concluderen dat de nieuwe werkwijze waarbij sprake is van een verkort
proces-verbaal niet in het nieuwe wetboek zou moeten worden gehandhaafd. De reden
die zij hiervoor geven is dat de verkorte processen-verbaal die binnen de pilot zijn
opgemaakt voldeden aan de algemene verbaliseringsplicht en dat deze dan ook kunnen
worden gezien als een korter regulier proces-verbaal. Het levert volgens de onderzoekers
wel een verbetering van de strafvordering op om camerabeelden standaard bij de processtukken
te voegen en de camerabeelden korter te verbaliseren dan in de reguliere praktijk
het geval is. Zij beargumenteren dit door aan te geven dat het belangrijk is dat de
procesdeelnemers kennis kunnen nemen van relevante camerabeelden. Het proces-verbaal
van de opsporingsambtenaar is daarbij essentieel, maar kan korter zijn dan in de reguliere
praktijk. Zolang de essentie van de beelden voldoende nauwkeurig wordt beschreven,
levert een korter proces-verbaal minder werklast op, terwijl uit het onderzoek is
gebleken dat de bruikbaarheid van de processen-verbaal ten behoeve van de vervolging
en berechting niet afneemt.

AVR verdachtenverhoren

In deze subpilot is een werkwijze beproefd waarbij verdachtenverhoren audiovisueel
worden opgenomen en in een verkort proces-verbaal worden geverbaliseerd. Zowel het
verkort proces-verbaal als de opname van het verhoor worden bij de processtukken gevoegd.

Het verdient volgens de onderzoekers geen aanbeveling om de mogelijkheden uit deze
subpilot in het nieuwe Wetboek van Strafvordering te handhaven. De nieuwe werkwijze
levert volgens hen geen verbetering van de strafvordering op. Omdat het verkorte proces-verbaal
in de pilot onvoldoende informatie over het verhoor geeft, is het noodzakelijk voor
de procesdeelnemers om de opname van het verhoor volledig uit te luisteren of te bekijken.
Dat kost zeer veel tijd, terwijl het doorgaans geen extra informatie oplevert ten
opzichte van het lezen van het regulier proces-verbaal. In de huidige situatie is
het geen adequaat alternatief voor een volledig proces-verbaal.

Uit gesprekken die wij hebben gevoerd met de betrokken ketenorganisaties naar aanleiding
van de rapporten blijkt dat de Rechtspraak en het openbaar ministerie op dit moment
geen meerwaarde zien in de nieuwe werkwijze bij verdachtenverhoren. Die werkwijze
heeft een forse werklastverzwaring tot gevolg. Om die reden vinden zij het dan ook
niet wenselijk dat deze mogelijkheden langer kunnen worden toegepast of worden gehandhaafd
in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De politie en de bijzondere opsporingsdiensten
hebben hun zorg geuit dat het laten wegvallen van deze mogelijkheden wellicht toekomstige
(technische) ontwikkelingen remt omdat de wet daarvoor niet langer een grondslag biedt.
Dit standpunt sluit aan bij de aanbeveling van de onderzoekers om in een beperkt aantal
zaken te onderzoeken of met behulp van de bij de politie in ontwikkeling zijnde Generieke
Dienst Automatische Spraakverwerking (GDAS) bruikbare en betrouwbare processen-verbaal
kunnen worden opgesteld.

AVR ter zitting

In deze subpilot zijn zittingen auditief opgenomen, waarna de opnames en verkorte
processen-verbaal bij de processtukken zijn gevoegd. In de pilot is gekozen om auditieve
opnamen te maken die vervolgens met speech-to-tekst-software zijn getranscribeerd, met als doel om de rechters en griffiers te ondersteunen bij
het uitluisteren van de opnames van de zitting.

De onderzoekers bevelen aan om de werkwijze binnen de pilot niet in het nieuwe Wetboek
van Strafvordering te handhaven. Zij concluderen dat de nieuwe regeling geen verbetering
van de strafvordering oplevert. Het verkorte proces-verbaal is summier en onvoldoende
informatief om een compleet beeld te krijgen van de zitting. Daar zou in theorie de
opname aan bij moeten dragen, maar daarin ontbreekt ook het nodige, zoals de non-verbale
communicatie, duiding van eventuele camerabeelden die ter zitting zijn getoond en/of
duidelijkheid over wie in de opname aan het woord is. Ook bij het gebruik van het
transcript is de conclusie van de onderzoekers dat dit niet als bruikbaar hulpmiddel
wordt gezien om de inhoud van de opname vast te stellen. De werklasteffecten van de
werkwijze voor de procesdeelnemers zijn daarentegen groot (met uitzondering van die
van de griffier), omdat zij de opname van de zitting daadwerkelijk moeten uitluisteren
(in plaats van het lezen van een proces-verbaal). De onderzoekers concluderen dat
op dit moment geen sprake is van een adequaat alternatief voor het volledige proces-verbaal.

De Rechtspraak en het openbaar ministerie nemen een eensluidend standpunt in ten aanzien
van deze subpilot en doen het verzoek om, net als de aanbeveling van de onderzoekers,
deze nieuwe regeling niet te handhaven in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

AVR als bewijsmiddel

Bij de Innovatiewet is artikel 567 Sv ingevoerd, dat bepaalt dat de opname van beeld,
geluid of beeld en geluid een zelfstandig wettig bewijsmiddel kan zijn.

Deze opname als zelfstandig bewijsmiddel levert volgens de onderzoekers geen verbetering
op van de strafvordering omdat het geen meerwaarde oplevert en niet voorziet in een
behoefte binnen de Rechtspraak. De Rechtspraak zal zeer waarschijnlijk gebruik blijven
maken van het bewijsmiddel «eigen waarneming van de rechter» (artikel 340 Sv), waardoor
de noodzaak ontbreekt om AVR als zelfstandig bewijsmiddel op te nemen in het nieuwe
wetboek. De onderzoekers concluderen – «met veel terughoudendheid» – dat het wel wenselijk
kan zijn om een bewijsmiddel voor opnames van beeld en/of geluid in het nieuwe wetboek
te handhaven, omdat zo een apart bewijsmiddel wordt gecreëerd naast de eigen waarneming
van de rechter die daadwerkelijk ter zitting moet zijn gedaan.

Conclusie AVR-pilots

Op basis van de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers en de reacties daarop
van de betrokken organisaties zijn wij voornemens om de AVR-pilots momenteel niet
te verlengen.

De bepalingen uit de Innovatiewet die zien op de subpilots AVR camerabeelden, AVR
verdachtenverhoren en AVR als bewijsmiddel worden wel gecontinueerd tot aan inwerkingtreding
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Deze nieuwe werkwijzen lijken in de huidige
situatie en onder de huidige omstandigheden weliswaar weinig meerwaarde te bieden
voor de betrokken organisaties, maar technische ontwikkelingen in de nabije toekomst
kunnen hierin verandering brengen. Wij vinden het van belang dat de desbetreffende
wettelijke mogelijkheden voor toepassing dan ook meteen beschikbaar zijn. Zodra technische
ontwikkelingen hiervoor aanleiding geven wordt dan, in overleg met de betrokken ketenpartners,
een pilot gestart op basis van deze bepalingen waarin die technische ontwikkelingen
kunnen worden beproefd op een manier die de wet mogelijk maakt.

De bepalingen van de Innovatiewet die zien op de subpilot AVR ter zitting worden niet
gecontinueerd. Uit de subpilot is duidelijk gebleken dat de werkwijze leidt tot een
forse toename van werkbelasting en materiële kosten. De werkwijze lijkt in de huidige
situatie en onder de huidige omstandigheden weinig meerwaarde te bieden voor de betrokken
organisaties. De betrokken organisaties verwachten niet dat technische ontwikkelingen
daar verandering in brengt.

4.5 Hulpofficier van justitie

In deze pilot is de uitoefening van bepaalde bevoegdheden door aangewezen hulpofficieren
van justitie beproefd. In artikel 570 Sv is daarvoor – als onderdeel van de Vierde
afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering – een
bepaling opgenomen die extra bevoegdheden aan de hulpofficier van justitie toekent.
Het gaat om het vorderen van bepaalde soorten gegevens (historische gegevens en toekomstige
gegevens) en het inzetten van de IMSI-catcher (apparatuur waarmee het unieke 15-cijferige
IMSI-nummer van een telefoon kan worden achterhaald). Verder zijn bevoegdheden in
verband met de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen aan hulpofficieren van justitie
toegekend. Deze bevoegdheden komen buiten het kader van de Innovatiewet alleen toe
aan de officier van justitie.

De onderzoekers concluderen dat de nieuwe werkwijze een verbetering van de strafvordering
oplevert wanneer de bevoegdheden tot het vorderen van bepaalde soorten gegevens aan
aangewezen hulpofficieren van justitie worden toegekend. Vorderingen worden op deze
wijze sneller afgegeven, wat in concrete zaken invloed kan hebben op de mogelijkheden
om strafbare feiten op te helderen. Volgens de onderzoekers zouden niet alle hulpofficieren
van justitie de bevoegdheden moeten krijgen, onder meer omdat het afgeven van vorderingen
opleiding en ervaring vereist. De aanbeveling tot het toekennen van de bevoegdheden
aan hulpofficieren van justitie geldt ook niet voor het vorderen van gegevens in geval
van verdenking van georganiseerde criminaliteit of terroristische misdrijven. Ook
de bevoegdheid tot de inzet van de IMSI-catcher kan volgens de onderzoekers het beste
alleen bij de officier van justitie belegd blijven, omdat over de vervolgbevoegdheden
vaak ook de officier van justitie zal moeten beslissen. Daarnaast vergt toepassing
van de IMSI-catcher beleidsmatige afwegingen. Ten aanzien van de bevoegdheden met
betrekking tot de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen bevelen de onderzoekers
aan deze toe te kennen aan alle hulpofficieren van justitie. Volgens de onderzoekers
levert deze nieuwe werkwijze een verbetering op van de strafvordering. Een zwaarwegend
argument dat hierbij wordt gegeven is dat rechthebbenden aanzienlijk sneller hun eigendommen
terug kunnen krijgen, terwijl de kwaliteit van beslissen niet minder goed lijkt te
zijn.

Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd met de betrokken ketenorganisaties blijkt
dat de politie en de bijzondere opsporingsdiensten de conclusies uit het rapport graag
opgevolgd zouden zien. Zij zijn er voorstander van om de toedeling van de hierboven
omschreven bevoegdheden aan de hulpofficier van justitie onder de Innovatiewet te
continueren en die bevoegdheden ook in het nieuwe wetboek aan de hulpofficier van
justitie toe te kennen. De politie en de bijzondere opsporingsdiensten geven aan dat
in de pilotperiode is gebleken dat er nauwelijks behoefte is om de inzet van de IMSI-catcher
toe te kennen aan de hulpofficier van justitie. De geringe inzet van de IMSI-catcher
door de hulpofficier van justitie wordt herkend door deze ketenpartners. Naar aanleiding
hiervan zijn wij voornemens deze mogelijkheid voor de hulpofficier bij gelegenheid
van de verlenging van de Innovatiewet uit artikel 570 Sv te schrappen.

Het openbaar ministerie is van mening dat de bevoegdheden met betrekking tot de teruggave
van inbeslaggenomen voorwerpen niet bij alle, maar wel bij aangewezen hulpofficieren
van justitie kunnen worden belegd (zoals nu ook het geval is in de Innovatiewet).
Dit gezien het feit dat in de pilotperiode deze bevoegdheden niet of nauwelijks zijn
ingezet en het toepassen van de bevoegdheden met betrekking tot de teruggave van inbeslaggenomen
voorwerpen enige opleiding vereist. Mochten deze bevoegdheden bij (aangewezen) hulpofficieren
van justitie worden belegd dan zou dit gepaard moeten gaan met flankerend beleid omdat
zowel de officier van justitie als de hulpofficier van justitie dan bevoegd is en
het ook voorstelbaar is dat (in specifieke gevallen) afstemming met het openbaar ministerie
moet plaatsvinden.

Het toekennen van extra bevoegdheden aan de hulpofficier van justitie staat evenwel
op gespannen voet met een ontwikkeling in de rechtspraak van het Hof van Justitie
van de EU (HvJ EU). Deze ontwikkeling houdt in dat de officier van justitie in toenemende
mate een machtiging van de rechter-commissaris behoeft voor de uitoefening van bevoegdheden.
Dit kan ook het geval worden voor de bevoegdheid tot het vorderen van bepaalde soorten
gegevens, terwijl de Innovatiewet nog beoogt deze bevoegdheid ook aan de hulpofficier
van justitie toe te kennen. Om deze reden is besloten om de beslissing over het wel
of niet toekennen van deze bevoegdheid aan de hulpofficier van justitie aan te houden
totdat de bedoelde rechtspraak voldoende is uitgekristalliseerd. Dat betekent dat
deze vorderingsbevoegdheden bij de verlenging van de Innovatiewet al worden geschrapt
uit artikel 570 Sv. De bevoegdheden met betrekking tot de teruggave van inbeslaggenomen
voorwerpen worden niet geraakt door deze ontwikkeling.

Tegen de achtergrond van de uitkomsten en aanbevelingen van de evaluatie zijn wij
voornemens de bevoegdheden met betrekking tot de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen
voor de hulpofficier van justitie in de Innovatiewet te continueren en ook in het
nieuwe Wetboek van Strafvordering aan de (daartoe aangewezen) hulpofficier van justitie
toe te kennen door middel van de tweede aanvullingswet. Overigens is de pilot hulpofficier
van justitie al beëindigd op 30 september 2024 en wordt deze niet verlengd.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel