Brief regering : Beleidsreactie op evaluatie van het durfkapitaalinstrumentarium

Nr. 53 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2024

In mijn brief van 13 juni 2024 waarin mijn voorganger uw Kamer informeerde over de
integratie van thematische onderdelen van het Toekomstfonds, bood ik tevens de periodieke
evaluaties van verschillende instrumenten, waaronder de SEED-Capital Regeling (incl.
SEED Business Angels (SBA)), het Dutch Venture Initiative (DVI), de Vroegefasefinanciering
(VFF), de Groeifaciliteit (GF) en het Innovatiekrediet (IK) aan uw Kamer aan.1 Daarbij heb ik aangegeven deze evaluaties in samenhang te willen beoordelen met de
bredere meta-evaluatie en het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) bedrijfsfinanciering.
Nu zowel de meta-analyse als de kabinetsreactie op het IBO-bedrijfsfinanciering aan
uw Kamer zijn aangeboden2, geef ik met deze brief een reactie op de evaluaties en de voornaamste conclusies
en aanbevelingen die daaruit zijn voortgekomen.

De overkoepelende conclusie van de meta-evaluatie is dat het durfkapitaalinstrumentarium
in de kern goed in elkaar zit en effectief bijdraagt aan het aanpakken van de knelpunten
in de financieringsmarkt. Daarnaast blijkt uit de individuele evaluaties van DVI,
de SEED-regeling (incl. SBA), VFF en het IK dat deze individuele regelingen op doeltreffende
en doelmatige wijze bijdragen aan de beleidsdoelen.

Met de brede steun voor het huidige instrumentarium heb ik besloten de VFF, de SEED-regeling,
het IK en de Thematische Technologie Transfer (TTT) voor een periode van vijf jaar
te verlengen3, en de instrumenten VFF en SEED-regeling aan inflatie te indexeren om ervoor te zorgen
dat ze gelijke tred houden met economische ontwikkelingen. Met deze verlenging levert
het kabinet een aanzienlijke bijdrage aan zowel valorisatie als de financiering van
startups en scale-ups.

Dit draagt bij aan het versterken van het verdienvermogen van Nederland, bevordert
de ontwikkeling van praktische oplossingen voor maatschappelijke uitdagingen en draagt
bij aan de strategische autonomie van Nederland. En deze investeringen zijn noodzakelijk.
Uit verschillende rapporten blijkt namelijk dat Nederland minder goed scoort op het
gebied van valorisatie en de financiering van startups en scale-ups, in vergelijking
met concurrerende economieën.4 Hierdoor bestaat het risico dat de uitstekende kennis die binnen onze kennisinstellingen
wordt ontwikkeld, niet in Nederland maar in het buitenland wordt toegepast. Daarnaast
kan de druk op het vestigingsklimaat ertoe leiden dat veelbelovende Nederlandse bedrijven
zich gedwongen voelen om naar het buitenland te verhuizen, wat negatieve gevolgen
heeft voor ons vestigingsklimaat en onze economische groei.

Het kabinet heeft daarnaast op basis het IBO bedrijfsfinanciering in haar reactie
besloten de Groeifaciliteit per 1 januari 2025 te beëindigen, omdat het marktfalen
bij de doelgroep breed mkb van de Groeifaciliteit minder evident is. Dit komt doordat
de markt zich sterk heeft ontwikkeld, en door de opkomst van private equity en alternatieve
financiers. Tevens heeft de beschikbaarheid van andere overheidsinstrumenten zoals
BMKB, Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen (ROM's), Invest-NL en Invest International
de noodzaak voor verdere overheidsinterventie verminderd. Het kabinet blijft zich
via deze instrumenten inzetten voor betere financiering van het brede mkb.

In het vervolg van deze brief zal ik eerst dieper ingaan op de voorgenoemde meta-evaluatie,
waarbij ik de aanbevelingen die daaruit voortkomen bespreek. Verder geef ik in de
bijlage mijn reactie op de individuele periodieke evaluaties van de instrumenten.

Meta-evaluatie

Deze overkoepelende evaluatie, uitgevoerd door de onderzoeksbureaus KplusV en Decisio,
beoordeelde de doelmatigheid en doeltreffendheid van het publieke durfkapitaalinstrumentarium.
Het onderzoek betrof specifiek de GF, het DVI, het IK, Invest-NL, de ROM's, de SEED-regeling
(incl. SBA), de TTT en de VFF. Eerder zijn de individuele evaluaties van de TTT5, ROM’s en Invest-NL door mijn voorganger aan uw Kamer aangeboden.6 De meta-evaluatie richtte zich op drie onderwerpen: de effectiviteit van het publieke
durfkapitaalinstrumentarium op gebied van samenhang en het wegnemen van knelpunten,
de ontwikkeling van de durfkapitaalmarkt en de plaats van het huidige instrumentarium
daarbinnen, en de doelmatigheid van het instrumentarium. Hieronder zal ik per onderwerp
de bevindingen samenvatten.

Conclusies

1. Effectiviteit, samenhang en het aanpakken van knelpunten

De meta-evaluatie toont aan dat het Nederlandse durfkapitaalinstrumentarium effectief
bijdraagt aan het oplossen van belangrijke knelpunten, en daarmee de toegang tot durfkapitaalfinanciering
verbetert. Het instrumentarium biedt goed samenhangende financieringsmogelijkheden
voor startups en scale-ups. Hoewel er enige overlap is tussen de instrumenten, wordt
deze als functioneel en versterkend beschouwd. Wel is er ruimte voor verbetering in
de mate waarin het brede mkb toegang heeft tot het durfkapitaalinstrumentarium. De
evaluatie stelt verder dat de bestaande instrumenten goed op elkaar aansluiten en
ondernemers door verschillende groeifasen heen begeleiden. De samenwerking tussen
publieke en private partijen kan echter verder worden verbeterd, met name op het gebied
van informatie-uitwisseling en procesoptimalisatie.

2. Ontwikkeling van de durfkapitaalmarkt

Vervolgens concludeert de evaluatie dat de durfkapitaalmarkt in Nederland zich sterk
heeft ontwikkeld, mede dankzij publieke interventies. In de afgelopen jaren is er
een rijk landschap aan durfkapitaalfondsen ontstaan, in een markt die toeneemt in
professionaliteit. Dit wordt gekenmerkt door een stijging van het aantal transacties
en de betrokkenheid van private en buitenlandse investeerders. Ondanks deze groei
benoemt de evaluatie het tekort aan kapitaal voor bedrijven in latere groeifasen en
voor grote investeringen, zoals «first of a kind plants» en scale-ups. Daarnaast blijft de toegang tot kapitaal in de (zeer) vroege fase een
uitdaging voor startups.

3. Doelmatigheid

De doelmatigheid van het durfkapitaalinstrumentarium als geheel is moeilijk volledig
te beoordelen, aangezien de individuele beleidstheorieën van de instrumenten in gezamenlijkheid
lastig te aggregeren zijn naar een meetbaar overkoepelend doel. Desalniettemin worden
de instrumenten als kostenefficiënt beschouwd, mede dankzij hun revolverende karakter.
De evaluatie benadrukt echter dat het ontbreken van normen de evaluatie van kosten
en baten bemoeilijkt. Verder wordt ook op het gebied van doelmatigheid gewezen op
de mogelijkheid om de samenwerking tussen uitvoerders verder te verbeteren. Daarnaast
onderstreept de meta-evaluatie het belang van overheidsingrijpen om marktfalens aan
te pakken, ondanks de positieve ontwikkeling van de durfkapitaalmarkt. Overheidsinterventies
blijven noodzakelijk om privaat kapitaal te mobiliseren, vooral in de vroege fase
van financiering, waar informatie-asymmetrie zorgt voor onderinvestering.

Aanbevelingen

De centrale aanbeveling is om door te gaan op de ingeslagen weg. Door in het huidige
durfkapitaalinstrumentarium te blijven investeren kan Nederland volgens de evaluatie
op een competitief niveau blijven opereren. Er worden een aantal specifieke aanbevelingen
gedaan die erop gericht zijn om de durfkapitaalmarkt op een nog hoger plan te krijgen.
Samengevat lopen deze langs drie lijnen, die ik individueel zal uitlichten en van
een reactie zal voorzien.

Aanbevelingen voor het verbeteren van de risicokapitaalmarkt als systeem

Hoewel de evaluatie positief is over de samenhang van het instrumentarium, zou de
risicokapitaalmarkt als geheel baat hebben bij een betere samenwerking tussen de verschillende
uitvoerders van de instrumenten, zoals de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO),
ROM’s, de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en Invest-NL.
Daarnaast wordt de aanbeveling gedaan om te bezien hoe de landsdekkendheid en de voorspelbaarheid
van het instrumentarium geborgd kan worden in de toekomst. De suggestie wordt gedaan
om te verkennen hoe het Ministerie van EZ een faciliterende rol kan spelen in het
vormen van samenwerkingsverbanden, en voor het aanjagen en onder de aandacht brengen
van het systeem. Om de doeltreffendheid van het publieke durfkapitaalinstrumentarium
inzichtelijker te maken, wordt de aanbeveling gedaan om de doelen beter te definiëren
en daarmee de impact meetbaarder te maken. Dit aspect wordt ook genoemd in de context
van het vergemakkelijken van de monitoring van het systeem en het vergemakkelijken
van evaluaties.

Reactie

Met deze onderschrijving van het huidige instrumentarium heb ik zoals voorheen genoemd
besloten de VFF, de SEED-regeling, het IK en de TTT voor een periode van vijf jaar
te verlengen, en de instrumenten VFF en SEED-regeling aan inflatie te indexeren om
ervoor te zorgen dat ze gelijke tred houden met economische ontwikkelingen. Deze verlenging
zal de voorspelbaarheid van het instrumentarium zoals genoemd in de aanbevelingen
verbeteren. Daarbij zie ik in dat het instrumentarium zich moet blijven richten op
de veranderende marktomstandigheden en kapitaalbehoeften van bedrijven. Daarom neem
ik de aanbevelingen uit de evaluaties mee om de werking van de instrumenten verder
te optimaliseren en passend te houden aan de veranderende marktomstandigheden. De
specifieke opvolging hiervan per instrument komt verderop in deze brief aan bod. Ik
neem de aanbeveling om te bezien hoe we de landsdekkendheid van de instrumenten te
borgen ter harte. Met de komst van de regionale module van de VFF en de intensivering
van Invest-NL, zijn hier belangrijke stappen gezet. Om de effectiviteit hiervan te
vergroten streef ik ernaar de samenwerking tussen de uitvoerders van het bestaande
instrumentarium te verbeteren, zoals ook het IBO heeft aanbevolen. Daarom zal mijn
ministerie samenwerkingsafspraken faciliteren tussen Invest-NL, RVO en de ROM's. Verder
ben ik voornemens om voor de regionale VFF samen met RVO en de regionale uitvoerders
te verkennen hoe we de regeling verder kunnen verbeteren, zodat ook ondernemers buiten
de Randstad optimaal gebruik kunnen maken van de VFF. Om de effectiviteit van het
totale instrumentarium inzichtelijker te maken, zal ik verkennen hoe we concrete overkoepelende
doelen kunnen stellen om ook de monitoring op doelmatigheid van het instrumentarium
als geheel en toekomstige evaluaties te vergemakkelijken.

1. Aanbevelingen voor het verhelpen van praktische knelpunten

De meta-evaluatie signaleert als belangrijkste knelpunten de financiering van «first-of-a-kind
plants» en grotere tickets voor scale-ups. Hierbij wordt aanbevolen om deze verder
uit te diepen met relevante stakeholders, en door het verkennen van Europese initiatieven
en middelen het knelpunt van grote tickets voor scale-ups aan te pakken. Daarnaast
wordt aanbevolen om het systeem te herzien, zodat de toegang tot risicokapitaal voor
het brede mkb hierin beter kan worden vertegenwoordigd. De evaluatie beveelt tevens
aan om voor de doorgroeifase van scale-ups institutioneel kapitaal te mobiliseren,
en daarnaast onbenut kapitaal uit de markt los te maken door het verkennen van een
mogelijke fiscale stimulans. De evaluatie signaleert in de vroege fase een lange tijdslijn
tot een exit in vergelijking met andere landen, en moedigt aan om met brancheorganisaties
in gesprek te gaan wat de mogelijkheden zijn om dit te verbeteren. Overige aanbevelingen
op de specifieke instrumenten genoemd in de respectievelijke evaluaties die worden
uitgelicht is het mee laten groeien van de instrumenten met de inflatie en het borgen
van de samenhang tussen de TTT en de VFF.

Reactie

In reactie op het IBO, de meta-analyse en verschillende aanvullende onderzoeken pakt
het kabinet de financiering van «first-of-a-kind plants» en grotere investeringen
voor scale-ups primair aan door de slagkracht van Invest-NL te vergroten met 600 miljoen euro
voor kernkapitaal en 250 miljoen euro voor blended finance, om de doorgroei van scale-ups te ondersteunen. Daarnaast draagt het kabinet al bij
aan Europese initiatieven zoals het European Tech Championship Initiative (ETCI).
Middels zowel directe investeringen als fonds-in-fonds investeringen beoogt ETCI om
de groei van private fondsen te stimuleren en hun slagkracht te vergroten. Nederland
steunt deze ontwikkeling. De ontsluiting van durfkapitaal via ETCI kan helpen om relevante
scale-ups en grown-ups te kunnen laten doorgroeien, waarbij de focus voor Nederland
ligt in aansluiting op de Nationale Technologie Strategie (NTS) bij deeptech investeringen.
Mijn ministerie zal tevens blijven inzetten op de samenwerking met relevante stakeholders,
waaronder private partijen, brancheorganisaties en Europese instellingen. Als onderdeel
hiervan ben ik samen met Invest-NL in gesprek met institutionele beleggers zoals pensioenfondsen,
om te verkennen hoe meer privaat kapitaal gemobiliseerd kan worden voor investeringen
in durfkapitaal. Hierover wordt uw Kamer apart geïnformeerd. Op dit moment verken
ik tevens mogelijkheden voor eventuele fiscale maatregelen om private investeringen
in het brede mkb en startups te bevorderen, naar aanleiding van de motie van het voormalig
lid de Jong c.s. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de tijdslijn tot een exit
in de vroege fase, in overleg met brancheorganisaties, met het oog op versnelling
en verbetering van de doorlooptijden. Resultaten van deze verkenning bied ik eind
januari aan uw Kamer aan. Daarnaast zijn er meerdere durfkapitaalregelingen beschikbaar
voor het brede mkb, zoals het IK, de ROM’s en de VFF. Buiten het durfkapitaalinstrumentarium
is er een breed palet aan faciliteiten en regelingen beschikbaar die aansluiten bij
het brede mkb, zoals Qredits en de BMKB. Tevens zal ik komend jaar een analyse uitvoeren
naar de samenhang tussen VFF en TTT en daarin bezien of en hoe deze instrumenten beter
op elkaar kunnen worden afgestemd om de doelmatigheid te vergroten.

2. Aanbevelingen om het aanbod te verbeteren

De evaluatie beveelt aan om onbenut kapitaal te verzilveren door relevante partijen,
zoals founders, angels, en institutionele beleggers, te ondersteunen met kennis en
instrumenten. Daarnaast wordt aanbevolen om een gezamenlijke visie te formuleren over
Europese samenwerking, met name voor grote investeringen en niches, om effectiever
in te spelen op de marktvraag. De evaluatie benadrukt ook dat de groei van Nederlandse
fondsmanagementbedrijven cruciaal is om grotere tickets te kunnen plaatsen, en dat
er een roadmap moet worden ontwikkeld in samenwerking met de sector en institutionele
financiers. Tot slot, stelt de evaluatie voor om de inzet op risicokapitaal breder
te maken door samen te werken met andere departementen, zodat de bijdrage van startups
en scale-ups aan maatschappelijke transitieopgaven wordt versterkt.

Reactie

Techleap, Invest-NL, de ROM's en RVO ondersteunen founders, innovatief mkb, angels,
en institutionele beleggers bij investeringen. Techleap versnelt de groei van startups
en scale-ups via netwerken en kennisuitwisseling, terwijl Invest-NL innovatieve bedrijven
begeleidt bij het aantrekken van investeerders. De ROM's bieden regionale innovatieondersteuning
en de RVO biedt uiteenlopende kennis en adviseert over en verstrekt subsidies. Met
deze aanpak volgt het kabinet de aanbeveling uit de evaluatie op door partijen in
de markt beter te ondersteunen met expertise en middelen, en draagt daarmee bij aan
het verzilveren van onbenut kapitaal en het versterken van investeringen in Nederland.
Hiervoor verwijs ik ook naar mijn reactie in de vorige alinea. De aanbeveling over
het vormen van een gezamenlijke visie voor Europese samenwerking kan ik onderschrijven,
en wordt al opgevolgd. Verschillende EU-lidstaten, waaronder Frankrijk, Duitsland,
Italië en Nederland, de EIB Group en de EC hebben al gezamenlijk een visie ontwikkeld
voor grote risicokapitaal investeringen in scale-ups, zoals vastgelegd begin 2022
in de «Joint declaration for a pan European Scale-Up Initiative». Daarnaast worden door EU-lidstaten, EC en EIB Group naar aanleiding van de recente
adviezen van Letta en Draghi aanvullende visies en initiatieven ontwikkeld. Dit zal
helpen om beter in te spelen op de internationale marktvraag en Nederland te positioneren
als een aantrekkelijke markt voor durfkapitaalinvesteringen. Tot slot, onderschrijf
ik de aanbeveling rondom de samenwerking met andere departementen. Een mooi voorbeeld
hiervan zijn de middelen die het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) beschikbaar stelt voor een specifieke TTT-tender ten behoeve van het leveren
van een bijdrage aan de Nederlandse pandemische paraatheid.

Evaluaties van de individuele instrumenten

Naast de meta-evaluatie en de belangrijke conclusies die daaruit voortkomen, zijn
het IK, de SEED-regeling (incl. SBA), de VFF, het DVI en de GF individueel geëvalueerd
op doeltreffendheid en doelmatigheid. Deze evaluaties hebben tevens een belangrijke
basis gevormd voor de meta-evaluatie. In de bijlage van deze kamerbrief zal ik per
instrument ingaan op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de evaluaties.

Tot besluit

Tot besluit is een goed functionerende durfkapitaalmarkt onmisbaar voor de financiering
van het innovatieve mkb, met name startups en scale-ups. Deze bedrijven vormen een
belangrijk onderdeel van het toekomstig verdienvermogen en de concurrentiekracht van
Nederland. Met de in deze brief besproken instrumenten zet Nederland gerichte stappen
om de groeikansen van deze bedrijven te versterken. De evaluaties van de instrumenten
bieden een waardevolle basis om de regelingen verder te optimaliseren en waar nodig
bij te sturen, passend binnen de dynamiek van een voortdurend veranderende economie.
In de komende jaren zal ik, in overleg met de relevante stakeholders, uitvoering geven
aan de aanbevelingen uit de evaluaties. De focus zal daarbij liggen op het aanpakken
van de resterende knelpunten die zijn gesignaleerd in deze meta-evaluatie en het IBO
Bedrijfsfinanciering, waarbij specifiek wordt gekeken naar de uitdagingen in de vroege
fase van startups en het tekort aan grotere financieringstickets voor scale-ups. Overheidsingrijpen
blijft hierbij cruciaal, met name in kapitaalintensieve sectoren als deeptech.

Er zijn reeds belangrijke stappen gezet, onder meer door de intensivering van Invest-NL,
waarvan de resultaten de komende jaren nauwlettend worden gevolgd. Om de aanbevelingen
te kunnen implementeren en gedurende 2025 hun effect te bepalen zal ik uw Kamer in
het eerste kwartaal van 2026 informeren over de voortgang en de bredere ontwikkelingen
op de durfkapitaalmarkt.

De Minister van Economische Zaken, D.S. Beljaarts

Bijlage 1: Evaluatie Innovatiekrediet (IK)

Het IK is een regeling waarmee bedrijven een deel van de ontwikkelingskosten van een
technisch of klinisch ontwikkelproject kunnen financieren. De regeling heeft als doel
om duurzame economische groei te bevorderen en wordt vrijwel uitsluitend aangevraagd
door het innovatieve mkb. Het gaat vaak om bedrijven die uniek zijn in hun soort.
De regeling richt zich op innovatieprojecten met een uitstekend marktperspectief die
(nog) te risicovol zijn om via de markt in aanmerking te komen voor financiering.
Het IK is beschikbaar sinds 2008 en was daarvoor als soortgelijke regeling beschikbaar.

Bevindingen

De evaluatie van het IK had betrekking op de jaren 2018 tot en met 2022 en concludeert
dat de regeling doelmatig van opzet is en effectief bijdraagt aan de bevordering van
innovatie. De regeling heeft een afgebakende plek in het publieke durfkapitaalinstrumentarium
en sluit goed aan op andere instrumenten. Aanvragers geven aan dat het IK een belangrijke
bijdrage levert aan het realiseren en versnellen van innovatieprojecten. De administratieve
lasten voor gebruikers worden als acceptabel ervaren in verhouding tot de omvang van
de financiering en de lasten bij het verkrijgen van private financiering. Een aandachtspunt
is dat de stap naar de markt na afronding van het IK voor veel ondernemers nog groot
is. De berekening van de «bang-for-the-buck» ligt in lijn met de vorige evaluatie
en kan als hoog worden beschouwd; elke euro innovatiekrediet leidt tot meer dan één
euro aan S&O-uitgaven bij de ontvangende bedrijven.

Aanbevelingen

De aanbevelingen uit de evaluatie hebben vooral betrekking op het optimaliseren van
het IK in haar huidige opzet. Er wordt aangeraden om het instrument niet verder te
verruimen en dit te behouden als instrument voor ontwikkelingsprojecten die intensief
speur- en ontwikkelwerk vergen. Aanbevelingen om het instrument verder te optimaliseren
hebben betrekking op het verbeteren van de communicatie richting (vertegenwoordigers
van) de doelgroep, het borgen van de positie van het IK binnen het Toekomstfonds en
het verbeteren van de informatievoorziening over het proces en criteria, zowel tijdens
het aanvragen als na afronding van een toegekend project.

Reactie

Mijn inzet is daarom om het IK in haar huidige vorm voort te zetten en daarbij te
kijken hoe het instrument nog effectiever kan worden ingericht binnen de huidige positie
die het instrument vervult in het ecosysteem van innovatiefinanciering. Ik ben daartoe
voornemens om de positie van het IK te bestendigen binnen het Toekomstfonds. Ook zal
ik gesprekken met financiers voeren om de aansluiting op andere instrumenten verder
te verstevigen. Het verbeteren dan de informatievoorzieningen zal ik ook doen op het
gebied van maatwerk door RVO na afronding van het innovatieproject, bijvoorbeeld bij
het ruimte geven aan ondernemingen om de innovatie succesvol in de markt te zetten.
Voor communicatie zijn na de vorige evaluatie reeds diverse verbeteringen doorgevoerd,
zoals meer transparantie over de rol van de Adviescommissie, verbetering van de externe
communicatie en meer contact te zoeken met de doelgroep. Dit vraagt een continue inzet
vanwege de specifieke doelgroep en continue aanwas van nieuwe ondernemingen waarvoor
het IK potentieel interessant is. In de communicatie naar de doelgroep zal ik meer
aandacht besteden aan de mogelijkheden voor maatwerk in de beheerfase door RVO en
het verduidelijken van de aanvraagcriteria.

Bijlage 2: Evaluatie Vroegefasefinanciering (VFF)

De VFF is opgericht in 2014 met als doel bedrijven in de vroege fase te ondersteunen,
specifiek tijdens de proof-of-concept fase. In deze fase is het vaak lastig voor ondernemingen
om private financiering aan te trekken vanwege het hoge risico, waardoor innovaties
moeilijk verder ontwikkeld kunnen worden. De VFF helpt dit financieringsgat te overbruggen
door bedrijven in staat te stellen de technische en commerciële haalbaarheid van hun
innovaties te toetsen. De VFF richt zich op drie hoofddoelgroepen: mkb-ondernemingen,
innovatieve starters en academische of hbo-starters. De regeling wordt uitgevoerd
door de RVO voor mkb-ondernemingen en innovatieve starters, door de NWO voor academische
of hbo-starters. Sinds 2021 wordt de regeling met betrekking tot mkb-ondernemingen
en innovatieve starters tevens uitgevoerd door de regio’s, waarbij ROM's een rol spelen.
De RVO fungeert als achtervang in gebieden waar geen regionale uitvoering plaatsvindt
om de landsdekkendheid van de regeling te borgen.

Bevindingen

De evaluatie van de VFF laat zien dat het instrument effectief is in het vergroten
van kansen op vervolgfinanciering en bijdraagt aan werkgelegenheid, R&D en innovatie,
hoewel de impact op omzet en productiviteit vanwege de vroege fase beperkt blijft.
De rol bij maatschappelijke uitdagingen zoals duurzaamheid wordt ook benadrukt. De
regionale module wordt positief beoordeeld, maar verdere ontwikkeling is nodig voor
meer uniformiteit en doelmatigheid.

Aanbevelingen

De evaluatie doet aanbevelingen over het voortzetten van het instrument met gerichte
aanpassingen om de doelmatigheid en effectiviteit te verbeteren. Het wordt aanbevolen
de maximale leningsomvang en het jaarlijkse budget te verhogen, gezien de stijgende
financieringsbehoeften en aanvragen bij de NWO en enkele regio’s. Ook wordt voorgesteld
om cofinancieringsvoorwaarden te versoepelen en de rente anticyclisch in te richten.
Verder wordt geadviseerd de uitzettingsperiode van de regionale module te verlengen
en de beheersvergoeding voor regionale uitvoerders te verhogen. De rol van de RVO
moet volgens de evaluatie worden verduidelijkt, en samenwerking tussen EZ, RVO, regio’s
en NWO versterkt. Tot slot, wordt aanbevolen de positionering en zichtbaarheid van
het VFF te verbeteren, met flexibiliteit voor innovatief mkb.

Reactie

Over het algemeen zijn uitvoerder en afnemer van de VFF tevreden over het instrument
en is de doelmatigheid hoog. Daarom heb ik, in lijn met de uitkomsten van de evaluatie,
besloten de VFF voor de komende vijf jaar in huidige vorm te verlengen. Hierbij neem
ik de voorgestelde aanbevelingen ter harte, en zal me inzetten om de regeling verder
te verbeteren. Met het oog op het budget, wordt het maximale leningsbedrag alsmede
het jaarlijkse budget voor de komende vijf jaar verhoogd om beter tegemoet te komen
aan de actuele financieringsbehoeften van innovatieve bedrijven. Ook zal ik de rente
heroverwegen, met als doel gepaste lasten voor bedrijven te hanteren. Voor de regionale
module zal ik samen met RVO en de regionale uitvoerders verkennen hoe we de uitvoering
op regionaal niveau kunnen versterken en in gesprek gaan over de beheersvergoeding.
Hierbij is een expliciet doel om de rol van RVO als achtervang te verhelderen en efficiënter
te maken, en om te werken aan de zichtbaarheid van het «merk» VFF. Daarnaast zal ik
samen met RVO, de regio’s en NWO en verkennen op welke manier de informatie-uitwisseling
verbetert en geformaliseerd kan worden. De aanbeveling om de mogelijkheden tot cofinanciering
te verruimen volg ik niet op. De focus van het VFF ligt op het ondersteunen van risicovolle,
moeilijk financierbare innovaties, en een verruiming van cofinanciering zou het risico
vergroten dat private partijen vooral veilige, rendabele projecten gaan ondersteunen,
waardoor de beleidsprioriteit voor innovatie verwatert. Ook kan dit de regionale ongelijkheid
versterken, doordat regio’s met betere toegang tot private investeringen meer profiteren
dan andere regio’s, wat haaks staat op het uniforme regionale stimuleringsdoel.

Bijlage 3: Evaluatie SEED Capital en Business Angel Regeling

De in 2005 opgerichte SEED-regeling (incl. SBA) richt zich op het versterken van het
durfkapitaal- en business angel fondsen landschap in Nederland door het verstrekken
van leningen aan investeringsfondsen. De regeling beoogt hiermee de toegang tot risicokapitaal
voor jonge, innovatieve bedrijven in de vroege fase te verbeteren en de financieringskloof
in de vroege fase te verkleinen. De regeling ondersteunt de oprichting van investeringsfondsen,
zodat zij meer risico kunnen nemen en in de vroegere fase van de startup kunnen investeren.
In 2017 is een luik voor business angels toegevoegd om ook dat segment van de investeringsmarkt
te kunnen bedienen.

Bevindingen

De evaluatie laat zien dat door de SEED-regeling het aanbod van risicokapitaal is
verbeterd, investeerders makkelijker financiering krijgen voor hun investeringsfonds
en dat investeerders meer risico durven te nemen met hun investeringen. Daarnaast
wordt de SEED-regeling als essentieel gezien om voldoende financiering voor toekomstbestendige
innovatieve bedrijven te mobiliseren, gezien de regeling leidt tot het aantrekken
van een gelijke hoeveelheid privaat kapitaal. Tussen 2018 en 2022 is zowel het aantal
SEED- en SBA-fondsen als het aantal investeringen in startups aanzienlijk toegenomen.
De regeling draagt positief bij aan het track-record van first-time fondsmanagers
en heeft een positief effect op omzetgroei, werkgelegenheid, investeringen in innovatieve
activiteiten en vervolgfinanciering van bedrijven waarin SEED-fondsen participeren.
De financieringskloof in de vroege fase van innovatieve bedrijven wordt effectief
verkleind door de SEED-regeling. Op dit moment wordt het Business Angel luik beperkt
gebruikt. De voornaamste redenen hiervoor zijn beperkte bekendheid en strenge eisen
op het gebied van administratie. De administratieve lasten van de SEED-regeling als
geheel worden als acceptabel ervaren door de gebruikers.

Aanbevelingen

De hoofdaanbeveling is dat de SEED-regeling moet worden voortgezet. De evaluatie doet
daarnaast verschillende aanbevelingen die zijn gericht op het verder verbeteren van
de regeling. Er wordt aangeraden om de kaders van de SEED-regeling te verruimen, en
daarmee het instrument beter te laten aansluiten op de huidige markt. Specifiek met
betrekking op de SBA, wordt aanbevolen om deze breder onder de aandacht te brengen
bij potentiële gebruikers. Tevens wordt de suggestie gedaan om strategische autonomie
als doel op te nemen in de regeling, en om sectorspecifieke tenders te benutten om
eventueel te sturen op bepaalde transities. Verder noemt de evaluatie dat de regeling
zich zou moeten richten op maturiteit van organisaties en minder op maturiteit van
technologie, en dat het verkennen van of informatie-uitwisseling tussen de stakeholders
van de gehele regeling van toegevoegde waarde kan zijn.

Reactie

De SEED-regeling, die in 2025 haar twintigste verjaardag viert, blijft aangetoond
een effectief instrument. Ik zet daarom in op voortzetting van de regeling tot 2030,
met verruiming van de kaders vanaf 2025 om beter aan te sluiten bij de markt. In 2025
wordt een gerichte tender geopend voor fondsen die investeren in de deeptech-sector,
gekenmerkt door lange investeringshorizons en hoge kapitaalbehoeften. Dit moet de
doorstroming van kapitaal verbeteren en barrières voor bedrijven in deze sector verlagen.
De aanbeveling om strategische autonomie als doel te formaliseren volg ik niet op,
omdat de regeling breed toegankelijk moet blijven en doorgaans al bijdraagt aan strategische
autonomie. Met betrekking tot de SBA wil ik in 2025 in samenwerking met RVO bekijken
hoe we deze beter onder de aandacht kunnen brengen en kunnen laten aansluiten bij
de doelgroep. Business angels zijn immers cruciaal in de pre-seed-fase vanwege hun
unieke bron van smart capital. Zoals eerder aangegeven wordt er tevens een evaluatie
uitgevoerd die mogelijkheden voor een fiscale maatregel onderzoekt, waarvan de waarde
voor business angels ook wordt gesignaleerd in de evaluatie. In de komende tijd zal
ik samen met RVO verkennen hoe we de informatie-uitwisseling tussen de stakeholders
verder kunnen verbeteren. Met oog op maturiteit wordt in de uitvoering op dit moment
gericht op investering in de vroege fase, waarbij niet specifiek wordt aangestuurd
op de maturatie van de technologie (bijvoorbeeld op basis van Technology Readiness Level of TRL). Daarmee wordt deze aanbeveling op dit moment in de uitvoering al opgevolgd.

Bijlage 4: Evaluatie Dutch Venture Initiative (DVI)

Het DVI is een fund-of-funds dat investeert in durf- en groeikapitaalfondsen (inclusief
hybride debt/equity-fondsen) die weer in snelgroeiende innovatieve bedrijven investeren.
DVI werkt net als de SEED-regeling via private investeerders maar richt zich op een
latere fase van het bedrijf. DVI is opgericht in 2013 door Participatiemaatschappij
(PPM) Oost (nu: Oost NL) en het Europees Investeringsfonds (EIF), met ondersteuning
van het Ministerie van EZ, om de beschikbaarheid van en de toegang tot risicokapitaal
voor het snelgroeiende en innovatieve mkb te vergroten. Fondsmanagers van venture
capital fondsen hadden moeite om voor hun fondsen, die zich op deze groep bedrijven
richtten private investeerders te vinden. De zogenaamde «first closing» (het krijgen
van de eerste benodigde committeringen van investeerders voor een nieuwe fonds) kwam
hierdoor niet of zeer moeizaam tot stand. Om die reden werd DVI opgericht.

Bevindingen

De evaluatie laat qua effectiviteit zien dat DVI heeft een positieve impact heeft
op de ontwikkeling van de sectoren en ecosystemen waarin ze investeerden. DVI zorgt
voor meer middelen, meer participaties en draagt bij aan een verdere professionalisering
van venture capital fondsen. Het Nederlandse aanbod van risicokapitaal is het afgelopen
decennium verbeterd. De equity gap is hierdoor waarschijnlijk kleiner geworden, maar
bestaat in bepaalde segmenten nog steeds. Vooral grotere investeringen in kapitaalintensieve
sectoren latere fases lijken uitdagend te zijn. Daarnaast is de doelmatigheid van
DVI spectaculair hoog. Er zijn weinig tot geen andere beleidsinstrumenten die hun
doel bereiken en substantiële opbrengsten kennen. Voor elke euro aan publieke middelen
die in DVI wordt geïnvesteerd, wordt tussen de vier en zeven euro privaat geld aangetrokken.
Gebruikers van DVI zijn licht positief over de administratieve lasten van de regelingen.
DVI stelt hoge eisen en wenst uitgebreide en gedetailleerde verslagen, waarvan ook
de andere private investeerders profiteren.

Aanbevelingen en reactie

De hoofdaanbeveling van de onderzoekers is «ga door op de ingeslagen weg» en blijf
investeren. Deze aanbeveling wordt volledig opgevolgd. DVI verkeert nu, na de investeringsfase,
in de zogenoemde des-investerings fase. DVI heeft geen investeringsmogelijkheden meer
en zal aan het eind van deze fase ook stoppen. Sinds 2020 is het Dutch Future Fund
gestart door EZ, Invest-NL en EIF. Deze fondsen investeren ook in durf- en groeikapitaalfondsen
die weer in snelgroeiende innovatieve bedrijven investeren. Hiermee blijf ik investeren
in het breder maken van dit financieringsaanbod. Daarnaast investeert Invest-NL ook
vanuit haar kapitaal in fondsen om het aanbod in specifieke domeinen te vergroten.

Bijlage 5: Evaluatie Groeifaciliteit (GF)

De GF werd opgericht in 2007 en beoogt mkb-ondernemingen te helpen bij het aantrekken
van risicodragend vermogen door het verstrekken van een garantie aan investeerders.
De regeling is gericht op het volledige mkb. Op grond van de GF verstrekt de Nederlandse
Staat, vertegenwoordigd door de Minister van Economische Zaken, een garantstelling
voor de financiering van mkb-bedrijven die neerkomt op een garantie van 50 procent
van de waarde van verstrekte achtergestelde leningen of aandelenkapitaal. Initieel
zou de GF per 1 juli 2020 uitgefaseerd worden zoals aangekondigd in 2018 door mijn
voorganger omdat de doelstelling door Invest-NL zou worden overgenomen. Door de aanhoudende
gevolgen van het coronavirus is besloten de regeling te behouden met aanpassingen
om bedrijven getroffen door de coronacrisis tegemoet te komen.

Bevindingen

De evaluatie concludeert dat de GF de afgelopen vijf jaar heeft bijgedragen aan het
verbeteren van de toegang tot risicokapitaal voor mkb ondernemingen, met name op het
vlak van financiering van bedrijfsovernames en herstructureringen. Hoewel het aantal
actieve financiers beperkt is gebleven, hebben vooral bedrijven in de industrie en
handel geprofiteerd van de regeling. Het gebruik van de regeling is sinds 2017 echter
sterk teruggelopen. De evaluatie stelt dat dit mogelijk komt door gebrek aan bekendheid
en door de historie van de regeling, maar benoemt ook de verbeterde economische omstandigheden
waardoor financiers zelf deze risico’s kunnen aangaan. De regeling blijkt complex
in de uitvoering en de gebruikers geven aan dat de administratieve last hoog is. Dit
geldt met name voor de voorwaarden voor het afdekken van de risico’s, zoals het indienen
van verliesdeclaraties. Hoewel de regeling als kosteneffectief kan worden beschouwd
kijkend naar de kosten in verhouding tot het bedrag aan uitstaande garanties, is de
regeling over de gehele looptijd niet kostendekkend gebleken. Voor de toekomst beveelt
de evaluatie aan de regeling voort te zetten, maar deze meer onder de aandacht te
brengen bij potentiële gebruikers en deze eenvoudiger en toegankelijker te maken om
de administratieve lasten te verlichten.

Reactie en Toekomst Regeling

Ik hecht waarde aan de evaluatie en de aanbevelingen die daarin worden gedaan. Daarnaast
onderken ik het belang van de GF voor de ondernemers en investeerders die er gebruik
van maken. Tegelijkertijd benoemd de evaluatie belangrijke onderdelen en randvoorwaarden
voor het voortzetten van een publiek instrument, zoals benutting, effectiviteit en
kostendekkendheid. De overheid dient alleen in te grijpen waar de markt zelf de knelpunten
niet kan oplossen. Dit is een essentieel uitgangspunt om overheidsfalen te voorkomen,
en gezonde marktwerking te stimuleren. In het IBO bedrijfsfinanciering komt naar voren
dat het marktfalen bij de doelgroep van de GF minder evident is. Sinds de oprichting
van het instrument hebben er veel veranderingen plaatsgevonden in de markt. We zien
dat de markt voor de doelgroep van de GF in de afgelopen jaren sterk is ontwikkeld
door de opkomst van private equity en alternatieve financiers, waardoor de vraag naar
dit type garanties is afgenomen en overheidsinterventie minder gerechtvaardigd is.
De Nederlandse financieringsmarkt is op veel vlakken is sterker geworden. Ook zijn
er sinds de oprichting van de GF overheidsinstrumenten ingericht die hebben bijgedragen
aan een verminderde vraag naar dit instrument, waaronder de BMKB, de ROMs, Invest-NL
en Invest International. Dit in overweging nemende heeft het Kabinet primair naar
aanleiding van de conclusies uit het IBO bedrijfsfinanciering besloten om de GF niet
opnieuw te verlengen, en daarmee te beëindigen per 1 januari 2025. Ik zal mij middels
het overige instrumentarium blijven inzetten voor het brede mkb om een goede toegang
tot financiering in deze doelgroep te borgen.