Brief regering : Kabinetsreactie Beleidsdoorlichting beleidsartikel 3: Nederlands-Duitse Samenwerkingsverbanden: Project Taurus

33 279
Internationale militaire samenwerking

Nr. 44
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 december 2024

Zoals toegezegd in de Kamerbrieven van 23 februari 2023 (Kamerstuk 33 279, nr. 37) en 19 december 2023 (Kamerstuk 31 516, nr. 42) bieden wij u hierbij de resultaten van de beleidsdoorlichting over beleidsartikel 3:
Koninklijke Landmacht aan. Vanwege de Russische agressieoorlog in Oekraïne is eind
2022 besloten een beleidsdoorlichting uit te voeren van het Nederlands-Duitse samenwerkingsverband
Project Taurus.

Project Taurus is de intensieve samenwerking van de Nederlandse 43e Gemechaniseerde
Brigade met de 1e Duitse Pantserdivisie en is voor het Commando Landstrijdkrachten (CLAS) de meest
vergevorderde vorm van integratie en samenwerking tussen Nederland en Duitsland.

De huidige mondiale veiligheidssituatie versterkt de overtuiging dat internationale
samenwerking essentieel is om onze veiligheidsbelangen te dienen. Zowel op operationeel
als politiek niveau is Duitsland een van de belangrijkste samenwerkingspartners van
Defensie, waarmee met name in het landdomein intensief wordt samengewerkt.

Door deze unieke vorm van samenwerking met Duitsland is Nederland de afgelopen jaren
in de gelegenheid geweest om een fundament van kennis in het vechten met en tegen
tanks te behouden. Met het oog op de grote dreiging en de aanstaande introductie van
een volwaardig tankbataljon1, zoals aangekondigd in de Defensienota 2024 (Kamerstuk 36 592, nr. 1), heeft Nederland deze kennis hard nodig. De bevindingen van dit onderzoek worden
dan ook meegenomen bij de keuzes die gemaakt zullen worden bij de herintroductie van
de tank.

Opzet en uitvoering van het onderzoek

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door twee projectleiders van het Ministerie van
Defensie. Voor het onderzoek hebben zij gesproken met diverse Nederlandse en Duitse
experts, van zowel de respectievelijke Ministeries van Defensie als daarbuiten. Voor
het bewaken van de onafhankelijkheid en de kwaliteit van het evaluatieonderzoek, is
een begeleidingscommissie samengesteld. In deze commissie zaten naast vertegenwoordigers
van de Ministeries van Defensie en Financiën ook twee externe onafhankelijke deskundigen
die niet betrokken zijn geweest bij het opstellen en uitvoeren van het beleid omtrent
Nederlands-Duitse militaire samenwerkingsverbanden. Hun eindoordeel over de opzet
van het onderzoek en de mate waarin de gepresenteerde resultaten de conclusie ondersteunen,
is als bijlage bij deze beleidsdoorlichting gevoegd.

De centrale onderzoeksvraag van deze beleidsdoorlichting luidt: «Welke factoren zijn
van invloed geweest op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid ten aanzien
van Project Taurus en in welke mate heeft Project Taurus de kwaliteit van het militair
effect beïnvloed?». De conclusies en aanbevelingen zullen worden besproken met het
CLAS en worden betrokken bij de introductie van een volwaardig nieuw Nederlands tankbataljon.
Daarnaast zal opvolging worden gegeven richting Duitsland, zodat de uitkomsten van
deze beleidsdoorlichting de samenwerking binnen Project Taurus verder kunnen versterken
en betrokken kunnen worden bij de samenwerking die met Duitsland zal worden gezocht
bij de introductie van het tankbataljon. Ten slotte zullen de conclusies en aanbevelingen
waar relevant betrokken worden bij andere vormen van internationale samenwerking,
met Duitsland of andere partners.

Bevindingen beleidsdoorlichting

Op basis van de ontstaansgeschiedenis en het verloop van Project Taurus hebben de
onderzoekers vijftien doelstellingen voor het project geïdentificeerd, welke vervolgens
zijn geclusterd in zes grotere thema’s. Per thema hebben de onderzoekers conclusies
getrokken. Daarnaast hebben zij vijf aanbevelingen gedaan. Alvorens wordt gereageerd
op de conclusies per thema en de aanbevelingen, wordt gereageerd op de overkoepelende
conclusies van de onderzoekers ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van Project Taurus.

Eindoordeel doeltreffendheid

De onderzoekers stellen dat het doel van Project Taurus aanvankelijk niet groter was
dan het in staat stellen van het CLAS het gevecht van de verbonden wapens, waarin
de tank cruciaal is, te beoefenen. De onderzoekers concluderen dat deze doelstelling,
door het behouden van een fundament van kennis, grotendeels is behaald, maar dat het
niet is gelukt de kennis bij alle relevante delen van de organisatie in gelijke mate
te behouden. Zo hebben de pantserinfanterie, Combat Support en Combat Service Support minder kennisbehoud gerealiseerd dan gevechtstankpersoneel.

Het kabinet onderschrijft deze conclusie. Project Taurus is tot stand gekomen als
een ad-hoc oplossing om kennis te behouden en is ontwikkeld in een tijd van schaarste
waarin de nadruk op efficiënte oplossingen lag. Door de samenwerking te zoeken met
Duitsland in Project Taurus is het CLAS erin geslaagd bepaalde kennis te behouden.
Dat dit niet op alle terreinen is gelukt, is inherent aan de wijze waarop Project
Taurus is ingericht, waarbij in sterke mate is gesteund op de Duitse bijdrage aan
het project. De introductie van een volwaardig nieuw Nederlands tankbataljon, inclusief
Combat Support en Combat Service Support, zoals aangekondigd in de Defensienota 2024, zal ertoe leiden dat kennis, bij die
organisatiedelen waar deze wel grotendeels verloren is gegaan, weer wordt opgebouwd,
en voor de toekomst behouden wordt.

Ten tweede stellen de onderzoekers dat de gekozen samenwerkingsvorm een groot beroep
doet op het adaptief vermogen van zowel Duitsland als Nederland op doctrinair, technisch
en cultureel gebied en dat de complexiteit toeneemt naarmate er dieper wordt geïntegreerd.
Het kabinet erkent deze complexiteit en stelt dat diep geïntegreerde eenheden voor
uitdagingen staan als het aankomt op het toewijzen van targets binnen het NATO Defence Planning Proces (NDPP). Hierbij acht het kabinet het van belang te benoemen dat de inzet van het
Duits-Nederlandse 414 tankbataljon in de multinationale battlegroup enhanced Forward Presence Litouwen, momenteel voor het eerst met een Nederlandse commandant, laat zien dat
ook een vervlochten eenheid operationeel kan worden ingezet. Ook acht het kabinet
het van belang te benoemen dat de keuze om in Project Taurus over te gaan tot verregaande
integratie nodig is geweest om de inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen van de
Nederlandse krijgsmacht de afgelopen jaren te waarborgen. Bij de introductie van het
volwaardige nieuwe tankbataljon zal, samen met samenwerkingspartner Duitsland, opnieuw
worden gekeken naar het juiste niveau van integratie, zodat het beste effect van de
samenwerking zal worden bereikt.

Eindoordeel doelmatigheid

De onderzoekers stellen dat het beleid ten aanzien van Project Taurus doelmatig is.
Omdat Nederland gebruikmaakt van Duitse gevechtstanks, heeft Nederland met relatief
weinig kosten het primaire doel van kennisbehoud bereikt. Hoewel het kabinet deze
conclusie binnen de kaders van deze beleidsdoorlichting onderschrijft, acht het kabinet
het belangrijk te benoemen dat de samenwerking in Project Taurus in het wederzijds
belang is van de Nederlandse en de Duitse strijdkrachten. Zo had Duitsland door de
inbreng van Nederlands personeel in 414 tankbataljon personeel beschikbaar voor andere
capaciteiten. Ook moet bij deze conclusie over doelmatigheid de kanttekening worden
gemaakt dat niet de volledige kennis behouden is kunnen blijven, zoals is geconcludeerd
onder doeltreffendheid, en dat deze nu opnieuw moet worden opgebouwd.

Conclusies per thema

Thema 1: Internationale samenwerking

De onderzoekers concluderen dat de internationale samenwerking redelijk verloopt en
dat Project Taurus een internationaal exportmodel heeft opgeleverd waar NAVO-partners,
die te klein zijn om hun eigen formaties te vormen, hun voordeel mee kunnen doen.
Ook concluderen de onderzoekers dat er op het gebied van interoperabiliteit, gelijkwaardigheid
en gelijke mandaten nog enkele factoren spelen die van invloed zijn op deze samenwerking.
Het kabinet onderschrijft de conclusies van de onderzoekers ten aanzien van internationale
samenwerking en herkent het belangrijkste aandachtspunt ten aanzien van de effectiviteit
van de mate van integratie op verschillende niveaus.

Thema 2: Kennisbehoud tankoptreden

De onderzoekers concluderen dat het oorspronkelijke doel van Project Taurus, het behoud
van een fundament van kennis in het vechten met en tegen tanks, is gehaald, maar dat
er feitelijk sprake is van «een situatie van minder achterstand». Het kabinet onderschrijft
deze conclusie. Door de context van schaarste en de wijze waarop de samenwerking in
Project Taurus is vormgegeven, is het niet mogelijk geweest om kennis bij alle relevante
delen van het CLAS in gelijke mate te behouden. De kennis die wel is behouden, is
echter van groot belang voor het CLAS. Het kabinet is van oordeel dat met de introductie
van een volwaardig nieuw Nederlands tankbataljon, waarbij ook rekening wordt gehouden
met noodzakelijke gevechts- en logistieke ondersteuning om zelfstandig op te kunnen
treden, een grote stap wordt gemaakt in het kader van hernieuwde kennisopbouw en vervolgens
kennisbehoud.

Thema 3: Effectiviteit – militaire gereedstelling/militair effect

De onderzoekers concluderen dat de samenwerking tussen de Nederlandse 43e Gemechaniseerde
Brigade en de Duitse 1e Pantserdivisie met name een positief effect heeft gehad op
het militaire effect van de 43e Gemechaniseerde Brigade en de Nederlandse krijgsmacht,
maar in minder dan gewenste mate heeft bijgedragen aan het militair effect van de
Duitse 1e Pantserdivisie. Ook concluderen de onderzoekers dat het militair effect
van Project Taurus gering is als wordt geredeneerd in termen van wat het project volgens
de Nederlandse doctrine en de NAVO moet kunnen. Het kabinet onderschrijft deze conclusies
en benadrukt dat deze moeten worden bezien in het licht van een situatie waarin Nederland
helemaal geen gevechtstanks heeft. Ook acht het kabinet het van belang aan te geven
dat Nederland door deze samenwerking met Duitsland voor het eerst sinds de jaren ’90
weer in staat is gesteld om te werken binnen het divisieniveau, een niveau waar door
de NAVO om wordt gevraagd.

Thema 4: Efficiëntie – kosteneffectiviteit (doelmatigheid)

Zoals hierboven benoemd onder «eindoordeel doelmatigheid» concluderen de onderzoekers
dat het beleid ten aanzien van Project Taurus doelmatig is. Doordat Nederland gebruik
maakt van Duitse gevechtstanks, heeft Nederland met relatief weinig kosten het primaire
doel van kennisbehoud bereikt. Hoewel het kabinet deze conclusie binnen de kaders
van deze beleidsdoorlichting onderschrijft, acht het kabinet het belangrijk om te
benoemen dat de samenwerking in Project Taurus in het wederzijds belang is van de
Nederlandse en de Duitse strijdkrachten.

Thema 5: Autonome slagkracht en soevereiniteit

De onderzoekers concluderen dat Project Taurus geringe toegevoegde waarde heeft als
het aankomt op autonome slagkracht. Het kabinet onderschrijft deze conclusie. Een
belangrijke kanttekening hierbij is dat Project Taurus tot stand is gekomen in een
tijd van schaarste, waarin de nadruk op efficiënte oplossingen lag. Project Taurus
is een vorm van vergaande samenwerking tussen Nederland en Duitsland, waardoor het
Nederlandse CLAS haar kennis en geoefendheid van het gevecht met tanks deels heeft
kunnen behouden. Dat hiermee geen sprake is van volledig autonome slagkracht was ten
tijde van besluitvorming evident.

Het kabinet hecht er aan te benadrukken dat hoewel er in de huidige samenwerking binnen
Project Taurus een afhankelijkheidsrelatie met Duitsland bestaat, de Nederlandse regering
zelfstandig besluit over inzet van eigen eenheden. In het geval van eenheden die onderdeel
zijn van een integratieproject zoals Project Taurus met Duitsland, beslissen Nederland
en Duitsland uiteindelijk elk afzonderlijk of ze de eigen militairen inzetten en onder
welke voorwaarden. Het oppergezag over de Nederlandse krijgsmacht berust immers bij
de Nederlandse regering, conform artikel 97, tweede lid van de Grondwet.

Thema 6: NATO-priority targets

De onderzoekers concluderen dat Nederland niet voldoet aan NATO-priority targets ten aanzien van een Heavy Infantry Brigade. Het kabinet onderschrijft deze conclusie. De NAVO vraagt via priority targets bepaalde «capabilities» van haar lidstaten. Van Nederland wordt de beschikbaarheid
van een volwaardige Heavy Infantry Brigade met gevechtstanks gevraagd. Nederland beschikt momenteel niet over een dergelijke
brigade en de onderzoekers stellen terecht dat Project Taurus daar geen verandering
in brengt. Defensie werkt aan de uitbreiding en versterking van Heavy Infantry Brigade en de Medium Infantry Brigade. Zo maakt Nederland met de oprichting van een volwaardig nieuw tankbataljon en het
versterken van Boxer-pantser-infanterievoertuigen grote stappen ten aanzien van de
NATO-priority targets en de NAVO-eisen ten aanzien van Heavy Infantry Brigade en Medium Infantry Brigade.

Opvolging van aanbevelingen

De onderzoekers hebben een vijftal aanbevelingen geformuleerd, die voorkomen uit de
conclusies die ze op 6 thema’s hebben getrokken. Hieronder worden de vijf aanbevelingen
van de onderzoekers weergegeven, gevolgd door de voorgenomen opvolging per aanbeveling.

Aanbeveling 1: Voorkom vervlechting van eenheden op een te laag niveau (onder bataljons/ brigadeniveau),
zoals dit nu bij Project Taurus het geval is. Deze aanbeveling is gebaseerd op de
constatering dat diepe integratie het militair effect negatief beïnvloedt.

Het kabinet erkent dat de complexiteit van een samenwerking toeneemt naarmate dieper
wordt geïntegreerd en neemt de aanbeveling ten aanzien van het voorkomen van vervlechting
onder het bataljonsniveau ter harte. Het kabinet zal daarom, in goed overleg met samenwerkingspartner
Duitsland, aansturen op minder diepgaande integratie. Tegelijkertijd is verregaande
integratie de afgelopen jaren nodig geweest om de inzetbaarheid en het voortzettingsvermogen
van de Nederlandse krijgsmacht de afgelopen jaren te waarborgen. Bij de introductie
van het volwaardige nieuwe tankbataljon zal daarom, samen met samenwerkingspartner
Duitsland, opnieuw worden gekeken naar het juiste niveau van integratie, zodat het
beste effect van de samenwerking kan worden bereikt.

Aanbeveling 2: Vergroot de gereedstelling en de slagkracht door in te zetten op de plekken waar
de barrières tot effectieve slagkracht het grootst zijn. Hier kan gedacht worden aan:

• Het verbeteren van de Combat Support en Combat Service Support.

• Het verbeteren van de beschikbaarheid van materieel. Project Taurus beschikt over
maximaal achttien tanks, die lang niet altijd beschikbaar zijn. De beperkte beschikbaarheid
heeft een negatieve impact op het voortzettingsvermogen en de geoefendheid.

• Het verbeteren van de beschikbaarheid van de ondersteunende ketens binnen de eenheden.
Die ketens staan er nu buiten.

Het kabinet omarmt deze aanbeveling en neemt deze mee bij de keuzes die zullen worden
gemaakt bij de introductie van een volwaardig nieuw Nederlands tankbataljon.

Aanbeveling 3: Vergroot de (Nederlandse) autonomie door beschikking over eigen materieel.

Het kabinet stelt dat de autonome slagkracht met de introductie van een volwaardig
nieuw Nederlands tankbataljon fors wordt versterkt. Daarnaast wordt geïnvesteerd in
Combat Support, Combat Service Support, de beschikbaarheid van materieel en de beschikbaarheid van ondersteunende ketens,
de plekken waar de barrières tot effectieve slagkracht het grootst zijn. Het kabinet
is zich bewust dat de wijze van samenwerking in Project Taurus er ook toe heeft geleid
dat de kennisopbouw bij de Nederlandse defensie-industrie beperkt is gebleven. Zoals
op 14 oktober jl. aan uw Kamer gemeld (Kamerstuk 27 830, nr. 449), hebben het Ministerie van Economische Zaken en de leverancier van de Leopard 2-A8
gevechtstanks gezamenlijk verkend hoe Industriële Participatie (IP) een bijdrage kan
leveren aan de versterking van kennis, capaciteiten en ervaring van de Nederlandse
industrie bij de prioritaire technologiegebieden van Defensie. Naar aanleiding van
deze verkenning zal de leverancier een plan opstellen om op verschillende gebieden
samen te werken met de Nederlandse industrie en kennisinstellingen. Over de resultaten
van het IP-beleid wordt uw Kamer tweejaarlijks geïnformeerd.

Aanbeveling 4: Verbeter synchronisatie met Duitsland door te zorgen voor gelijke mandaten, een
gemeenschappelijke opdracht, gedeelde doctrinaire uitgangspunten en harmonisering
van wet- en regelgeving. Hierdoor wordt de samenwerking vergemakkelijkt.

Het kabinet erkent dat de synchronisatie met Duitsland in het kader van gelijke mandaten,
een gemeenschappelijke opdracht, gedeelde doctrinaire uitgangspunten en harmonisering
van wet- en regelgeving verbeterd kan worden. In dit kader beschikken Nederland en
Duitsland reeds over een (overleg)structuur: de High Level Steering Group (HLSG). Deze hoogambtelijke/militaire overlegstructuur geeft sturing aan de samenwerking
tussen Nederland en Duitsland en bewaakt de voortgang van de implementatie van de
hernieuwde Declaration of Intent die in november 2023 door beide landen werd ondertekend (zoals vermeld in de Stand
van Defensie voorjaar 2024, Bijlage bij Kamerstuk 36 410 X, nr. 89). De HLSG biedt de mogelijkheid vraagstukken of problemen in het kader van gelijke
mandaten en opdrachten, doctrinaire uitgangspunten en synchronisatie, en harmonisatie
van wet- en regelgeving op generaalsniveau te agenderen en bespreken. Hoewel de HLSG
het geëigende platform is om dergelijke vraagstukken te behandelen, is de realiteit
soms weerbarstig en blijkt het complex de gepercipieerde gebreken te identificeren
en op te lossen. Samen met Duitsland zal worden bezien hoe deze gebreken effectiever
kunnen worden opgepakt, en welke rol de HLSG daarin moet hebben. Ook zal deze aanbeveling
nadrukkelijk worden geagendeerd voor de HLSG.

Aanbeveling 5: Probeer het gat richting de NAVO-eis van een Heavy Infantry Brigade te dichten.

Door de introductie van een volwaardig nieuw tankbataljon maakt Nederland een grote
stap ten aanzien van de NATO-priority targets en de NAVO-eis van een Heavy Infantry Brigade. Defensie heeft de ambitie een sterk en toekomstbestendig tankbataljon in te richten.
Daarom wordt niet uitgegaan van een traditionele opzet, maar wordt bij de inrichting
en doorontwikkeling van het tankbataljon gekeken naar deels onbemenste systemen om
bij te dragen aan de gevechtskracht. Daarmee zet Defensie in op zo effectief mogelijke
tankcapaciteit, in aansluiting op technologische ontwikkelingen en inzichten uit recente
conflicten. Bij de inrichting van de het tankbataljon wordt ook samengewerkt met Duitsland
op het gebied van opleiding en training, munitieverwerving en onderhoud. Dit versterkt
de geïntegreerde samenwerking, interoperabiliteit en uitwisselbaarheid. Hierbij wordt
voortgebouwd op de ervaringen die met project Taurus zijn opgedaan.

Tot slot

Het voorliggende rapport biedt waardevolle inzichten en lessen die geleerd kunnen
worden van een project waarbij sprake is van verregaande internationale samenwerking
in de vorm van integratie. De context van bezuinigingen waarbinnen project Taurus
is gestart, zijn bepalend geweest voor de uitvoering van het project, en zijn van
een geheel andere orde dan de context van toenemende geopolitieke spanningen waarin
we ons nu bevinden. Hierbij acht het kabinet het van belang te benoemen dat Project
Taurus de afgelopen jaren van grote meerwaarde is geweest voor het verdiepen van de
samenwerking tussen Duitsland en Nederland en het vertrouwen dat tussen beide landen
bestaat. Dit blijkt onder andere uit de huidige inzet van het Duits-Nederlandse 414
Tankbataljon in de multinationale battlegroup van enhanced Forward Presence in Litouwen, waar sinds 7 augustus jl. voor het eerst een Nederlandse officier commandant
is van een Duitse eenheid tijdens een missie.

De huidige veiligheidscontext heeft geleid tot het besluit van dit kabinet, zoals
vermeld in de Defensienota 2024, om te investeren in een volwaardig tankbataljon.
Hiermee zal Nederland voor het eerst sinds 2011 weer operationele gevechtstanks bezitten
en kan Nederland een bijdrage leveren aan het invullen van een belangrijke tekortkoming
binnen de NAVO (NATO Priority Target). De aanbevelingen uit deze beleidsevaluatie zijn hierbij van grote waarde en zullen
bij de implementatie hiervan dan ook ter harte worden genomen.

De Minister van Defensie,
R.P. Brekelmans

De Staatssecretaris van Defensie,
G.P. Tuinman