Brief regering : PAS-melders

Nr. 322
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2024

Bij mijn aantreden ben ik heel duidelijk geweest: ik span mij tot het uiterste in
voor een oplossing voor de PAS-melders. Dat betekent dat ik de onzekerheid wil wegnemen
door zo snel mogelijk te zorgen dat de PAS-melders een oplossing krijgen. Daarbij
wil ik geen enkele mogelijkheid onbenut laten. Ik zet in op alle sporen die kunnen
leiden tot oplossingen. De PAS-melders moeten zelf mee gaan besluiten over welke oplossingsrichting
voor hun eigen bedrijf het meest gewenst is. In dit hele traject wil ik dat de overheid
naast de PAS-melder staat, en niet er tegenover.

In de afgelopen periode is gebleken dat het uiterst lastig is om PAS-melders te legaliseren
via stikstofruimte verkregen uit bronmaatregelen. Dit biedt op dit moment voor onvoldoende
PAS-melders een oplossing. Daarom zet ik in op een andere aanpak, waarvan ik de verwachting
heb dat die voor veel PAS-melders een oplossing kan vormen.

Omdat ik geen mogelijkheden onbenut wil laten, betekent dat ook dat ik geen routes
wil dichtzetten waarbij aanpassingen in de bedrijfsvoering mogelijk zijn om tot een
legale situatie te komen. In deze brief wil ik de PAS-melders duidelijkheid bieden
en daarmee een eerlijk verhaal neerzetten. Daarmee kan ik de PAS-melders het beste
helpen. Dat betekent ook dat deze brief niet alleen maar goed nieuws bevat. Maar ik
heb wel de overtuiging dat we met alle beschikbare sporen de PAS-melders (agrarisch
en niet-agrarisch) aan oplossingen kunnen helpen.

Verificatie

Het is de rol van de provincies om te beoordelen welke PAS-melders aan de criteria
van het legalisatieprogramma voldoen. Er zijn 2557 legalisatieverzoeken door PAS-melders
ingediend uit het oorspronkelijke totaal van 3637 PAS-melders. 1426 hiervan zijn nu
volledig beoordeeld. Niet al deze PAS-melders zijn al over de uitkomst van hun verificatie
door het bevoegd gezag (vaak de provincie) geïnformeerd. Ik heb de provincies verzocht
die verificatie snel af te ronden en hierover te communiceren met de PAS-melders.
Daarmee beschouw ik de motie-Nijhof-Leeuw (Kamerstuk 21 501-32, nr. 1659) als afgedaan.

Provincies geven mij aan dat voor deze 1426 PAS-melders het volgende geldt:

– 170 PAS-melders hebben een bestuurlijk rechtsoordeel ontvangen omdat er geen stikstofruimte
nodig is. Deze PAS-melders hebben dus een oplossing.

– 6 PAS-melders hebben een besluit positieve weigering ontvangen omdat er geen stikstofruimte
nodig is.

- Voor 7 PAS-melders loopt de procedure hiertoe.

- Deze PAS-melders hebben of krijgen een oplossing.

– 8 PAS-melders hebben een onherroepelijke vergunning voor hun project. Deze PAS-melders
hebben dus een oplossing.

– 828 PAS-melders voldoen aan de criteria maar wachten op een oplossing.

– 407 meldingen voldoen niet aan de criteria van het legalisatieprogramma.

De overige 1131 dossiers zijn nog in behandeling. Daarvan moet nog definitief worden
vastgesteld of ze voldoen aan de criteria.

Bronmaatregelen

De afgelopen jaren is geprobeerd om PAS-melders te legaliseren met stikstofruimte
van bronmaatregelen. Maar uit de Habitatrichtlijn volgt dat deze manier van legaliseren
alleen mogelijk is onder de strikte voorwaarden van het additionaliteitsvereiste.

Additionaliteitsvereiste

Bij alle stikstofruimte door depositiedaling die door bronmaatregelen wordt gecreëerd,
geldt een beperkte inzetbaarheid voor verlening van natuurvergunningen. Zoals uit
de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 al blijkt en in latere jurisprudentie
ook is bevestigd, moet vaststaan dat die depositiedaling niet nodig is om verslechtering
van Natura 2000-gebieden te voorkomen en om perspectief te houden op het halen van
de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden. Die beoordeling
moet op gebiedsniveau plaatsvinden. En die beoordeling moet nog actueel zijn op het
moment dat de ruimte (bijvoorbeeld via de stikstofbank) voor andere doelen dan natuur
wordt bestemd.

Ik kan me er niet zomaar bij neerleggen dat de reductie uit getroffen bronmaatregelen
niet ingezet kan worden voor PAS-melders. Daarom ga ik tot het uiterste om dit toch
voor elkaar te krijgen. Dat doe ik omdat bij deze groep ondernemers vaak sprake is
van een feitelijke afname en zij buiten hun schuld in de problemen zijn geraakt. Er
is al onderzocht of het mogelijk is om het additionaliteitsvereiste specifiek bij
de legalisatie van PAS-melders niet toe te passen. Helaas wijst alles erop dat dit
juridisch gezien niet mogelijk is, omdat de gemelde activiteiten uitbreidingen betreffen
en daarom juridisch gezien als nieuwe activiteiten behandeld moeten worden. Dat betekent,
gezien de staat van instandhouding van veel gebieden, dat via saldering met bronmaatregelen
maar heel weinig PAS-melders kunnen worden gelegaliseerd. Maar bij de toepassing van
de additionaliteitstoets wil ik samen met de provincies maximaal de ruimte zoeken.
Daar waar het wel mogelijk is om te legaliseren, gebeurt dat natuurlijk zo snel mogelijk.
Met deze inzet beschouw ik de motie-Grinwis/Flach (Kamerstuk 36 600 XIV, nr. 57) als afgedaan.

Nieuwe aanpak

Er is dus nieuw perspectief nodig voor PAS-melders die niet kunnen of willen wachten
op stikstofruimte vekregen uit bronmaatregelen. En dat perspectief is er voor een
deel al. Zoals ik eerder heb aangegeven, grijp ik alle kansen aan om PAS-melders te
legaliseren. Daarbij zet ik, aanvullend op de bestaande route, in op drie sporen:
de rekenkundige ondergrens, de individuele route en de rijksinzet voor afzien van
handhaving.

1. Rekenkundige ondergrens

Ik zet alles op alles om een juridisch houdbare en wetenschappelijk verantwoorde ondergrens
in te stellen in AERIUS Calculator. Zo wordt er momenteel een peerreview uitgevoerd
op het expertoordeel over een ondergrens van Arthur Petersen. Juist omdat ik dat zorgvuldig
wil doen, moet ik daar de tijd voor nemen zodat er niet een nieuwe situatie als bij
het PAS ontstaat waarbij nieuwe activiteiten worden ontplooid die later leiden tot
een illegale situatie. Mocht deze ondergrens wetenschappelijk onderbouwd kunnen worden
en juridisch houdbaar zijn, dan zal dit voor veel PAS-melders betekenen dat zij niet
een vergunning hoeven aan te vragen voor hun gemelde activiteit(en).1

Maar ik kan nu nog geen zekerheid geven dat ik zo’n ondergrens kan instellen, hoe
hoog die is én dat die bij de rechter standhoudt. Daarom wil ik de PAS-melders zo
goed mogelijk ondersteunen door met de onderstaande routes aan de slag te gaan.

2. Individuele route

De kern van de aanpak van de individuele route ziet op het vinden van een individuele
oplossing voor afzonderlijke PAS-melders. Deze individuele route combineert een aantal
elementen die kunnen resulteren in een vergunning voor PAS-melders. Dit vraagt om
maatwerk, met onder meer de volgende elementen: zaakbegeleiding, innovatie, vrijwillige
beëindiging en/of schadevergoeding. Deze route biedt de meeste zekerheid tot een definitieve
oplossing.

Hoe ziet dit maatwerk eruit?

Om te komen tot een inschatting van een oplossingsrichting is het noodzakelijk dat
er meer ondersteuning op het erf komt. Met de zaakbegeleiding voor PAS-melders worden
alle oplossingen onderzocht, bijvoorbeeld innovatie, omschakeling, aanpassing in de
bedrijfsvoering of verplaatsing. De PAS-melder wordt door de zaakbegeleider ondersteund
en begeleid in het komen tot een oplossing. Deze zaakbegeleider luistert naar de specifieke
situatie van de ondernemer, informeert over beschikbare (subsidie)regelingen en draagt
mogelijkheden aan. De zaakbegeleider verbindt de ondernemer met vertegenwoordigers
van provincies, gemeenten en omgevingsdiensten. Op Texel wordt deze aanpak al toegepast
in de vorm van een pilot en hier worden positieve ervaringen opgedaan.

Bij de inzet van nieuwe innovatieve technologie moet een vergunning worden aangevraagd
via een passende beoordeling. Het bevoegd gezag, meestal de provincie, zal deze nieuwe
innovatieve technologie in relatie tot de stikstofdepositie moeten beoordelen. Complicerende
factor daarbij is wel dat het noodzakelijk is dat de verwachte reductie met vereiste
wetenschappelijke zekerheid vaststaat. Dat geldt te meer voor nieuwe innovatieve technieken.
Het is de verwachting dat van een beperkt aantal innovaties dit wel het geval is.
Het kabinet zet daarom in op nieuwe innovaties die juridisch houdbaar zijn. Dan kan
het mogelijk zijn om binnen de oorspronkelijke referentiesituatie (de legale situatie
van vóór de gemelde PAS-activiteit) te komen. Met een juridisch houdbare passende
beoordeling verkrijgt de PAS-melder dan een nieuwe vergunning met voorschriften. Voor
deze oplossing is wel een bestaande vergunning nodig.

Voor de vergoeding van de kosten door de PAS-melder geldt het volgende. De Commissie
schadevergoeding PAS-melders (hierna: schadecommissie) kan bij een verzoek tot schadevergoeding
door de PAS-melder voorafgaand aan het maken van de kosten voor legalisatie (met het
oog op terugkeer naar de referentiesituatie) een advies uitbrengen over de mogelijk
toe te kennen schadevergoeding aan de PAS-melder. Op basis van dit advies kunnen mogelijk
(een deel van) de kosten worden gefinancierd en nadien vergoed. Ook kunnen provincies
de middelen gebruiken die voor hen beschikbaar zijn gesteld in de Regeling provinciale
maatregelen PAS-melders 2024, mits dit binnen de staatssteunregels wordt uitgevoerd.
Provincies openen hiertoe subsidieregelingen op basis van deze Regeling waarvan PAS-melders
gebruik mogen maken. Indien nodig kan ook (gedeeltelijke) beëindiging, omschakeling
of extensivering onderdeel zijn van de individuele route. Ook hier kan de schadecommissie
bij een ingediend schadeverzoek een advies over uitbrengen, dat bij een positieve
uitkomst opgevolgd wordt waardoor de schade vergoed wordt door LVVN. Dat betekent
dat ik alle kosten bij PAS-melders ga vergoeden waarvoor het Rijk aansprakelijk is.

Collectieve route

De collectieve route richt zich op een gebied waar verschillende PAS-meldingen zijn
en waar een gebiedsgerichte oplossing mogelijk is. Het idee van deze route is dat
in een gebied juridisch geborgde en afdwingbare afspraken op gebiedsniveau in de tijd
gemaakt worden. Die afspraken moeten met zekerheid leiden tot de hoeveelheid stikstofreductie
die nodig is voor de natuur. Als het mogelijk is om die afspraken te maken, kunnen
PAS-melders in een gebied gezamenlijk met de andere partijen «opnieuw» vergund worden.
Deze inzet haakt aan bij de energie in delen van Nederland om met elkaar te komen
tot een toekomstbestendig gebied. Ook voor deze route wordt het element innovatie
ingezet om te komen tot individuele oplossingen, maar wordt ook ingezet op herverdeling
van stikstofruimte. Vaak zal het nodig zijn om een forse reductie te realiseren. Het
is voorwaardelijk voor deze aanpak dat alle betrokken partijen vrijwillig meedoen
en zich aan de opgave committeren.

3. Rijksinzet voor afzien van handhaving

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 28 februari 2024 bepaald
dat provincies tot medio 2025 ruimte hebben om tijdelijk niet te handhaven tegen PAS-melders.
Om niet te handhaven, moeten provincies wel aantonen dat er een redelijk evenwicht
is tussen de belangen van de PAS-melders en de bescherming van de natuur.2 Het Rijk gaat extra inzet plegen om de kans zo groot mogelijk te maken dat bevoegd
gezagen, ook na medio 2025, kunnen blijven afzien van handhaving als dat nodig is
omdat er dan zicht is op legalisatie. Aangezien het besluit of afgezien kan worden
van handhaving altijd per casus verschilt, kan niet generiek worden gesteld dat afzien
van handhaving voor alle activiteiten mogelijk is. Desalniettemin doe ik er met inzet
op onderstaande punten alles aan om het bevoegd gezag te helpen om voor elke PAS-melding
te kunnen onderbouwen dat afgezien kan worden van handhaving. Het is hierbij wel van
belang dat PAS-melders met begeleiding van een zaakbegeleider stappen zetten om tot
een oplossing te komen die bij hen past.

a) Verlengen looptijd legalisatieprogramma

In de Omgevingswet is vastgelegd dat de maatregelen die zijn opgenomen in het Legalisatieprogramma
PAS-meldingen, moeten worden uitgevoerd binnen drie jaar na de vaststelling van het
programma, dat wil zeggen uiterlijk eind februari 2025.3 Ik ben voornemens om op korte termijn een wetsvoorstel in procedure te brengen om
de wettelijke termijn te verlengen, waarbij ik denk aan een verlenging met drie jaar.
Alle positief geverifieerde PAS-melders die nu (bijvoorbeeld via de individuele route)
aan de slag gaan, hebben binnen deze termijn een oplossing. Met de nieuwe aanpak is
het van belang dat de kansen per casus zorgvuldig worden onderzocht (indien gewenst
met zaakbegeleiding), dat een PAS-melder denktijd heeft en dat het hele traject van
vergunningverlening afgerond kan worden. Daarnaast wil ik het ook wettelijk mogelijk
maken om bij PAS-melders – die ervoor kiezen – op een andere manier een oplossing
te bieden dan het legaliseren met bronmaatregelen, zoals hierboven omschreven met
de individuele route. Met deze inzet geef ik uitvoering aan de motie-Flach/Grinwis
(Kamerstuk 36 600 XIV, nr. 56). Daarnaast ga ik ook het legalisatieprogramma zelf aanpassen en verbreden met bovenstaande
routes. Daardoor kan ik deze nieuwe onderdelen van de aanpak goed vastleggen.

b) Treffen aanvullende maatregelen met zeker effect

Het treffen van aanvullende maatregelen kan de mogelijkheden vergroten om stikstofruimte
vrij te maken. Dit soort maatregelen zijn het meest effectief bij de rechter om sluitend
aan te kunnen tonen dat de natuurdoelen worden gehaald. Het kan op deze manier ook
helpen bij het legaliseren van de activiteiten van PAS-melders (en het zicht daarop),
aanvullend aan stikstofreductie op natuurgebieden. Hoe meer effecten de beoogde maatregelen
opleveren, hoe groter de kans dat de provincies, getoetst door de rechter, handhavingsverzoeken
kunnen blijven afwijzen. Er is voor de jaren 2026–2030 een budget van € 5 miljard
gereserveerd om onder andere maatregelen te financieren die bijdragen aan stikstofreductie.

Aanvullend geldt dat generieke maatregelen, gebiedsspecifieke maatregelen en natuurherstelmaatregelen
de staat van de natuur verbeteren. Dat vergroot op lange termijn de mogelijkheden
voor vergunningverlening omdat het dan makkelijker wordt om additionaliteit aan te
tonen.

c) Feitelijke mitigatie met bronmaatregelen

Met drie uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 28 februari
2024 is vast komen te staan dat het feitelijk mitigeren van maatregelen die al genomen
zijn (zoals de pachtmaatregel in Overijssel) ook een belangrijk onderdeel kan zijn
van een aanpak om af te kunnen blijven zien van handhaving. Voorwaarde is wel dat
de betreffende effecten moeten zijn gerealiseerd. Dat kan onder meer het geval zijn
bij de Lbv, Lbv-plus, MGA-1 en MGB4. In tegenstelling tot het legaliseren zelf, is het voor het afzien van handhaving
mogelijk niet nodig dat aan additionaliteit wordt voldaan. Ik heb goede hoop dat de
implementatie van de nieuwe aanpak ertoe leidt dat de rechter deze werkwijze langer
toestaat. Voorwaarde is wel dat de effecten vaststaan en er zicht is op legalisatie.

d) Nieuwe gebiedsspecifieke aanpak

Op zeer korte termijn informeer ik uw Kamer over de contouren van de uitvoeringsgerichte
en gebiedsspecifieke aanpak. Met deze aanpak werkt het kabinet gebiedsgericht aan
de ontwikkeling van het landelijk gebied, een robuuste natuur, schoon water en het
beperken van klimaatverandering. Daarbij behouden de gebiedsprogramma’s hun waarde,
ze worden benut voor de ontwikkeling van specifieke gebieden. De maatregelpakketten
van de provincies worden verder uitgevoerd. Hiervoor is € 2,02 mld. toegekend. Samen
met de medeoverheden en maatschappelijke partijen werken we de aanpak verder uit.

e) Handhaving is in dit geval hardvochtig

Ik vind het onrechtvaardig dat PAS-melders de dupe zijn van grillig overheidsbeleid.
Die onrechtvaardigheid is een van de redenen waarom direct na de PAS-uitspraak het
toenmalige kabinet heeft aangegeven de PAS-melders te willen oplossen. Het Rijk heeft
zichzelf verbonden aan de opgave om alle PAS-melders te voorzien van een passende
vergunning. Op dit moment staat nog steeds vast dat geen recht wordt gedaan aan PAS-melders,
aangezien handhaving dreigt als gevolg van een situatie die door de overheid is veroorzaakt.
In eventuele zaken kan het bevoegd gezag deze redeneerlijn aandragen als extra argument
voor de rechter om af te zien van handhaving.

Samen aan de slag

Om de nieuwe aanpak PAS-meldingen tot een succes te maken, is het nodig dat alle betrokkenen
extra energie steken in het bieden van oplossingen. Met deze nieuwe aanpak wil ik
allereerst samen met PAS-melders verkennen wat er in de bedrijfsvoering aangepast
kan worden om tot een oplossing te komen. Het is niet meer dan logisch dat we als
overheid ons tot het uiterste zullen blijven inspannen. Ik heb de provincies gevraagd
om extra inzet te plegen op het spoor van de verificatie en de (verguningverlening
bij de) individuele oplossing. Daarvoor ligt de verantwoordelijkheid bij de provincies.
Het Rijk pleegt extra inzet om van handhaving af te kunnen zien. Bovendien heb en
voel ik de politieke en financiële eindverantwoordelijkheid om dit probleem nu op
te lossen. Deze aanpak werk ik met de provincies verder uit. Die gezamenlijkhied past
ook bij de wettelijke verantwoordelijkheid die Rijk en provincies samen hebben5.

Tot slot

Ik ga tot het uiterste om PAS-melders een oplossing te bieden. Het blijft enorm frustrerend
en wrang dat we als overheid tot nu toe onvoldoende hebben kunnen bijdragen aan het
oplossen van een probleem dat door ons handelen is ontstaan. Juist daarom ben ik mij
er goed van bewust dat ik met deze nieuwe richting veel van PAS-melders vraag. Ik
streef ernaar om voor eind februari samen met de provincies een brief te sturen aan
de PAS-melders over wat de nieuwe aanpak voor hen betekent. Ik vind het heel belangrijk
om als overheid betrouwbaar te handelen. De eerste stap daartoe is duidelijk en eerlijk
communiceren over wat er wel en niet mogelijk is. Die heb ik hierbij gezet. Ik sta
naast de PAS-melders en zet mij volledig in om samen met hen en provincies tot oplossingen
te komen. En zo de onzekerheid weg te nemen waarin zij al te lang verkeren. Net zo
lang tot alle PAS-melders6 een oplossing hebben.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma