Brief regering : Herziening van het kader voor stichtingen en verenigingen

Nr. 230
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2024

Naar aanleiding van de «Brede evaluatie van de organisatiekaders voor rijksorganisaties
op afstand»1 («Brede evaluatie») en de bijbehorende kabinetsreactie2, stuur ik bij dezen de herziene versie van het Stichtingenkader (voluit: het Kader
voor Stichtingen en Verenigingen 2024, zie bijlage 1).

Achtergrond bij het Stichtingenkader en het «nee, tenzij»-beleid

Het Stichtingenkader is een uitwerking van artikel 4.7 onder lid 1a van de Comptabiliteitswet
2016 (CW). Dit artikel bepaalt dat bij «het oprichten, mede oprichten of doen oprichten
van een privaatrechtelijke rechtspersoon» de Staat beide Kamers der Staten-Generaal
schriftelijk op de hoogte moet brengen van het voornemen daartoe en 30 dagen de gelegenheid
moet geven om hierop te reageren (ook wel: «de voorhangprocedure»). Daarnaast geeft
het Stichtingenkader uiting aan het principe dat «het Rijk in beginsel geen betrokkenheid moet hebben bij het oprichten van stichtingen», dat sinds 2006 wordt
gehanteerd.3 De verantwoordelijkheid van een Minister ten aanzien van een privaatrechtelijke rechtspersoon
zoals een stichting kan op gespannen voet staan met het door de Minister te behartigen
algemeen belang. Toch is het niet uit te sluiten dat zich situaties voordoen dat de
participatie van de Staat bij een stichting nuttig kan zijn. Dit kan worden samengevat
als het «nee, tenzij»-beleid.

Het «nee, tenzij»-beleid en het Stichtingenkader kwamen tot stand na Kamervragen over
de betrokkenheid van de Staat bij oprichting van stichtingen en het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau (IBO VOR) uit 2005.4 In 2017 werd het Stichtingenkader nog eens verduidelijkt in een brochure maar niet
inhoudelijk gewijzigd. In 2021 is het Stichtingenkader geëvalueerd als onderdeel van
de «Brede Evaluatie».

Bevindingen brede evaluatie

De evaluatie stelde dat het originele Stichtingenkader uit 2006 erin is geslaagd de
afwegingen om een stichting op te richten te uniformeren en te verhelderen.5 Bovendien concludeerde de evaluatie dat het kader heeft gezorgd voor het verzwaren
en uniformeren van de procedure tot oprichting en dat het «nee, tenzij»-beleid op
twee punten heeft gewerkt. Allereerst is het aantal oprichtingen van stichtingen per
jaar afgenomen sinds het opstellen van het kader in 2006. En ten tweede is het kader
een behulpzaam handvat gebleken voor het doorlopen van de procedure tot de daadwerkelijke
voorhang bij het parlement en de uiteindelijke oprichting van een stichting.

Tegelijk is ook een belangrijke conclusie dat het originele kader alleen gericht was
op het moment van oprichting; het zegt niks over de verdere levensloop van een stichting.
De onderzoekers concludeerden dat hierdoor stichtingen soms bij departementen uit
het beeld verdwijnen. Verder constateerden de onderzoekers dat de doelen van het Stichtingenkader
niet expliciet waren. Andere aanbevelingen richtten zich op het centraal bijhouden
van een overzicht van stichtingen en het verduidelijken van het begrip «doen oprichten».
Deze conclusies sluiten aan bij de constateringen van de Algemene Rekenkamer (zie
bijlage 2). Verder blijkt uit de praktijk dat het wenselijk is om het Stichtingenkader
ook toe te passen op verenigingen.

Aanpassingen ten opzichte van het vorige Stichtingenkader

Hieronder ga ik in op de aanpassingen die gemaakt zijn in het nieuwe Stichtingenkader.

Expliciet maken van de doelen

Het Stichtingenkader opent nu met de vermelding van het «nee, tenzij»-beleid en de
vier doelen die het nu beoogt. In het kort:

1) uniformeren en verhelderen van de afwegingen over het al dan niet oprichten;

2) het passend inregelen van ministeriële bevoegdheden bij een eventueel op te richten
stichting;

3) het voorkomen dat contact tussen een stichting en departement onbedoeld verwaterd;

4) duidelijk maken welke wettelijke bepalingen van toepassing zijn bij een eventuele
oprichting.

Meer handvaten voor verdere levensloop

In het Stichtingenkader wordt actief aangemoedigd dat bij significante statutenwijzigingen
van bestaande stichtingen opnieuw een voorhangprocedure wordt doorlopen. Het wijzigen
van statuten vindt in principe plaats buiten het zicht van het parlement. Wanneer
dit significante wijzigingen zijn ten opzichte van de voorhangprocedure bij oprichting,
vindt het kabinet het belangrijk dat deze zaken opnieuw aan het parlement worden voorgehangen.
Tegelijk zijn er vele stichtingen met een oprichtingsrelatie met de rijksoverheid.
Daarom is het voorleggen van elke statutenwijziging aan het parlement niet proportioneel.
Bovendien, wat significante wijzigingen zijn is niet op voorhand vast te leggen in
wetgeving, dat verschilt per casus. Daarom is gekozen voor deze vorm in het Stichtingenkader.

Aanvullend schrijft het Stichtingenkader nu voor dat er bij nieuwe stichtingen statutair
wordt vastgelegd dat de betrokken Minister minimaal geïnformeerd wordt (en mogelijk
goedkeuring moet geven) bij een significante statutenwijziging, fusie of opheffing.
Zodoende wordt de betrokken Minister altijd in staat wordt gesteld om de afweging
te maken om dit al dan niet opnieuw voor te hangen, maar wordt ook in algemene zin
geborgd dat de Minister altijd op de hoogte is van wijzigingen in de levensloop van
de stichting. Het kader biedt verder een aantal aanvullende verplichte en optionele
statutaire bepalingen die structureel contact tussen stichting en departement borgen
(bijvoorbeeld via evaluatie van het functioneren).

Verder zal mijn ministerie een openbaar overzicht van overheidsstichtingen bijhouden.
Departementen worden daartoe verzocht om Financiën te laten weten wanneer de voorhangprocedure
is afgerond en de stichting is opgericht. Hiermee kom ik ook tegemoet aan een vraag
van de Tweede Kamer ten tijde van de evaluatie van de Comptabiliteitswet (2016) over
inzicht in oprichting van privaatrechtelijke organisaties van de afgelopen tien jaar.
Het overzicht gaat verder terug dan de afgelopen tien jaar, maar betreft wel alleen
de meest voorkomende privaatrechtelijke rechtsvorm: de stichting.

Verduidelijking «doen oprichten»

«Doen oprichten» beschrijft de situatie waarbij een departement formeel niet oprichter
is van een stichting maar wel een zodanig cruciale rol heeft gespeeld dat het alsnog
de voorhangprocedure moet doorlopen. Wat wel en niet onder «doen oprichten» valt,
leidde nog wel eens tot verwarring. Niet in de laatste plaats omdat de beschrijving
hiervan in het oude Stichtingenkader uit 2006 erg lang was. Het kabinet hecht waarde
aan het verduidelijken van dit begrip. De beschrijving is daarom teruggebracht tot
de essentie in één zin: «de situatie waarbij door toedoen van de Staat zodanige specifieke
afspraken zijn gemaakt met de oprichters van een stichting of vereniging, dat mag
worden aangenomen dat zonder deze afspraken de oprichting niet tot stand zou zijn
gekomen». Het kabinet is van mening dat bij twijfel het goed is om de kant van voorzichtigheid
te kiezen en een voorhangprocedure te doorlopen.

Toepassing op verenigingen

De verzwaarde procedure voor oprichting van stichtingen is nu ook van toepassing op
verenigingen. Verenigingen zijn daarom nu niet meer makkelijker op te richten dan
stichtingen. In het herziene Stichtingenkader is uitgewerkt waarom, als er al sprake
moet zijn van de oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon, de stichtingsvorm
in de meeste gevallen de voorkeur zou moeten krijgen boven de verenigingsvorm.

Nieuwe structuur

– De opbouw van het herziene Stichtingenkader is opgezet conform een geharmoniseerde
structuur die ook bij andere organisatiekaders zal worden toegepast. Deze geharmoniseerde
structuur is in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie
tot stand gekomen;

– Ook is in het kader verduidelijkt welke statutaire bepalingen verplicht zijn en welke
ter overweging worden meegegeven.

Nieuwe handreiking

– De brochure uit 2017, waarin grote delen van het Stichtingenkader in andere bewoording
werd herhaald, wordt vervangen door een website met FAQ’s (bijvoorbeeld over «doen
oprichten»), voorbeelden van recente stichtingen en een checklist voor de voorhangprocedure.

Tot slot

De herziening van het Stichtingenkader naar aanleiding van de Brede Evaluatie, beoogt
onder andere departementen meer handvaten te geven om zicht te houden tijdens de levensloop
van stichtingen en duidelijkheid te verschaffen over het begrip «doen oprichten».
Het achterliggende doel is om het «nee, tenzij»-beleid, de informatiepositie van het
parlement en het budgetrecht beter te borgen.

De Minister van Financiën,
E. Heinen