Brief regering : Kabinetsappreciatie voorstel Europese Commissie Regional Emergency Support to Reconstruction (RESTORE)

Nr. 3980
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 november 2024

Op 21 oktober jl. heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel
gedaan voor amenderende wetgeving onder het acroniem «RESTORE»: Regional Emergency Support to Reconstruction (regionale noodsteun voor reconstructie)1. Het voorstel past twee bestaande verordeningen onder het cohesiebeleid aan: het
Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds
(ESF+). Dit voorstel beoogt lidstaten te ondersteunen in hun wederopbouwwerkzaamheden
na recente natuurrampen.

Middels deze brief wil ik uw Kamer informeren over de Nederlandse positie t.a.v. dit
voorstel. Vanwege de in Brussel geboden snelheid (het Hongaarse voorzitterschap kiest
voor een spoedbehandeling van deze wetgeving in de Raad en het Europees Parlement
is gevraagd hetzelfde te doen) vervangt deze brief het reguliere BNC-fiche. U bent
al eerder geïnformeerd door de Minister van LVVN over een gerelateerd voorstel, dat
middelen voor hetzelfde doel vrijspeelt uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling
(POP3)2.

Inhoud en context voorstel

Recente natuurrampen hebben in sommige gebieden in Midden-, Oost- en Zuid-Europa verwoestende
gevolgen gehad. Daar zal uitgebreide wederopbouw nodig zijn om beschadigde infrastructuur
en uitrusting te herstellen. Om hieraan bij te dragen stelt de Commissie voor wetgeving
voor het EFRO en het ESF+ te verruimen en het zo mogelijk te maken om een deel van
deze middelen hiervoor in te zetten. Volgens de Commissie moet dit geen tijdelijke
maatregel zijn, maar moeten deze fondsen tot aan het eind van de huidige periode van
het Meerjarig Financieel Kader (MFK; 2021–2027) kunnen worden ingezet in reactie op
natuurrampen.

Hiervoor stelt de Commissie voor dat wanneer lidstaten een natuurramp uitroepen, zij
maximaal 10% van de aan hen gealloceerde middelen uit de fondsen EFRO, ESF+ en het
Cohesiefonds mogen inzetten voor een nieuwe prioriteit: «het ondersteunen van investeringen
voor wederopbouw naar aanleiding van een sinds 1 januari 2024 opgetreden natuurramp».
Onder deze prioriteit zouden lidstaten dan projecten kunnen financieren met 100% EU-cofinanciering
en 30% voorfinanciering. Op die manier zouden lidstaten dan snel middelen kunnen vrijmaken
voor deze prioriteit. Deze mogelijkheid zou ook moeten bestaan voor projecten die
reeds afgerond zijn, zolang de projecten maar na 1 januari 2024 zijn afgerond. De
Commissie stelt voor de definitie van natuurramp te gebruiken die ook in het EU solidariteitsfonds3 wordt gebruikt. Volgens die verordening is dat een natuurramp waarvan de schade ten
minste 0,6% van het bruto nationaal inkomen (BNI) van het getroffen land bedraagt.
Echter, bij het RESTORE voorstel stelt de Commissie dat wanneer deze drempelwaarde
van 0,6% van het BNI niet wordt gehaald, een bevoegde overheidsinstantie van de lidstaat
alsnog een natuurramp kan uitroepen.

Kabinetsappreciatie

Inhoudelijke appreciatie

Het kabinet verwelkomt de voortvarendheid van de Commissie om de getroffen regio’s
snel te willen helpen bij de problemen die zij ervaren. In tijden van nood is het
extra belangrijk dat we binnen de Europese Unie kijken wat er mogelijk is om elkaar
te helpen. Het kabinet stelt zich dan ook solidair op met andere Europese lidstaten
die eerder dit jaar zijn getroffen door natuurrampen.

Tegelijkertijd heeft het kabinet wel grote twijfels bij het instrument dat de Commissie
voorstelt. Het kabinet is van mening dat 100% EU-cofinanciering in principe ongewenst
is, omdat lokaal, regionaal en/of nationaal eigenaarschap bij projecten belangrijk
is. 100% cofinanciering vanuit de EU kan leiden tot verkeerde prikkels, omdat de noodzaak
tot doelmatige en doeltreffende besteding van eigen middelen wegvalt. Hiermee wordt
ook controle op de middelen vanuit de lidstaten zelf ontmoedigd. De Europese Rekenkamer
beaamt dit in haar analyse over de belangrijkste factoren die hebben geleid tot fouten
in de cohesie-uitgaven voor 2014–20204. Daarnaast is het voor het kabinet op dit moment niet duidelijk waarom er gekozen
is voor de percentages van 10% van de totale allocatie die lidstaten hiervoor mogen
inzetten als ook voor de 30% voorfinanciering die wordt voorgesteld. Het kabinet zal
er bij de Commissie op aandringen om een inhoudelijke onderbouwing te ontvangen voor
deze percentages. Ook heeft het kabinet moeite met de definitie van «natuurramp» in
het kader van de voorgestelde verordening, doordat de ondergrens (schade natuurramp
moet ten minste 0,6% van het BNI bedragen) uit het Solidariteitsfonds wordt losgelaten
in het kader van dit voorstel. Tot slot is het kabinet van mening dat wanneer er cohesiemiddelen
worden geflexibiliseerd ten behoeve van onvoorziene omstandigheden of rampen, dit
altijd tijdelijke maatregelen zouden moeten zijn. Het lange termijndoel van het cohesiebeleid,
economische convergentie, mag niet uit het oog worden verloren.

Het is op dit moment voor het kabinet nog niet duidelijk of er in Nederland ook gebruik
zal (kunnen) worden gemaakt van de nu voorgestelde verordening. In Nederland zijn
veel van de middelen uit het cohesiebeleid al gecommitteerd en speelt (op dit moment)
geen natuurramp in de zin van het onderhavige voorstel waar deze middelen voor zouden
kunnen worden aangewend.

Juridische aspecten

Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten
in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken.
Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel is gebaseerd op het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 164, artikel 175,
lid 3, en artikel 178. Deze artikelen geven de EU de bevoegdheid om maatregelen vast
te stellen gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang
in de Unie. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslagen. Op het terrein
van cohesiebeleid is sprake van een gedeelde bevoegdheid van de tussen de EU en de
lidstaten conform artikel 4 lid 2(c) van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie.

Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat het
kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen
of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwegen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel). Het oordeel van het kabinet is positief. De verordening
heeft tot doel lidstaten te ondersteunen in hun wederopbouwwerkzaamheden na recente
natuurrampen, met middelen uit het cohesiebeleid. Gezien het feit dat de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van deze fondsen onder het cohesiebeleid gedeeld wordt tussen lidstaten
en de Commissie, kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal
niveau worden verwezenlijkt zonder dat de Commissie hieraan meewerkt. Huidige wetgeving
omtrent het cohesiebeleid voorkomt expliciet het inzetten van middelen voor reconstructiewerkzaamheden
als gevolg van natuurrampen, zoals deze wetgeving beoogt te faciliteren. Om die redenen
is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet is deels positief, deels negatief. De verordening heeft
tot doel lidstaten te ondersteunen in hun wederopbouwwerkzaamheden na recente natuurrampen.
Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat er liquiditeitssteun
wordt verleend aan lidstaten die dat urgent nodig hebben. Het introduceren van een
nieuwe prioriteit onder het cohesiebeleid waardoor lidstaten hun middelen kunnen inzetten
voor reconstructie is, naar het oordeel van het kabinet, een proportionele maatregel
voor dit doel. Door de 100% cofinanciering en de 30% voorfinanciering die in het voorstel
zitten, kan er daarnaast snel worden gehandeld. Het kabinet is van mening dat deze
twee elementen proportioneel zouden kunnen zijn, ware het niet dat er op dit moment
een onderbouwing van de percentages ontbreekt.

Het kabinet is voorts van mening dat het voorstel op andere punten verder gaat dan
noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. Het niet-tijdelijke karakter van het
voorstel zorgt ervoor dat het kabinet ziet dat het cohesiebeleid verwordt tot een
structureel crisisinstrument. Het kabinet is van mening dat daarvoor andere EU-wetgeving,
zoals het EU solidariteitsfonds, bestaat en wil ervoor waken dat het cohesiebeleid
hierdoor minder inzet kan plegen op haar eigen lange termijn hoofddoelen. Daarnaast
ziet het kabinet dat de gehanteerde definitie van wat een natuurramp is, erg breed
is en ook significant de definitie uit het EU solidariteitsfonds oprekt. Een zo brede
definitie is niet noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken: steun bieden aan lidstaten
die door ernstige natuurrampen schade opgelopen hebben. De drempelwaarden aan schade
van een ramp die in het EU solidariteitsfonds worden gebruikt om vast te stellen of
iets een ernstige natuurramp is, zouden -volgens het kabinet- ook kunnen gelden voor
dit voorstel. Dat zou betekenen dat de schade van een ramp ten minste 0,6% van het
BNI van een lidstaat moet bedragen voordat er gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheden
die dit voorstel biedt. Tot slot is het kabinet van mening dat de gekozen maximumallocatie
die voor dit doel mag worden aangewend, 10% van de totaalallocatie die lidstaten hebben
voor hun ESF+, EFRO en Cohesiefonds, onvoldoende gemotiveerd is. Het kabinet is van
mening dat dit aandeel van 10% van de totaalallocatie te groot is. Het doel zou, op
basis van de huidige beschikbare informatie, ook met een kleiner percentage kunnen
worden gehaald. Hiermee gaat deze maatregel dus verder dan noodzakelijk en is er een
minder ingrijpend alternatief mogelijk.

Financiële gevolgen

EU

Het voorstel heeft betrekking op cohesiebeleidsprogramma’s van de programmeringsperiode
2021–2027 en wijzigt de bestaande begrotingsvastleggingen niet. Het vraagt dus niet
om additionele financiële middelen.

Het voorstel zal wel resulteren in aanvullende voorfinanciering en daardoor zullen
betalingskredieten naar voren moeten worden gehaald. Voor 2025 was de aanvullende
voorfinanciering niet opgenomen in de ontwerpbegroting waarover nu onderhandeld wordt.
Om in de dringende behoeften te voorzien en snel steun te verlenen aan de door rampen
getroffen lidstaten, heeft de Commissie voorgesteld de extra betalingsbehoeften te
dekken door middel van een nota van wijzigingen bij de ontwerpbegroting 2025. Dit
is nog afhankelijk van de onderhandelingen tussen de Raad en het Europees Parlement
over de jaarbegroting van 2025, hierover wordt uw Kamer apart geïnformeerd. Het extra
bedrag voor 2025 bedraagt voor het EFRO en het ESF+ samen 3 miljard EUR en komt overeen
met de voorfinanciering van 30% van de geraamde toewijzing (10 miljard EUR) aan de
specifieke prioriteiten na sinds 1 januari 2024 opgetreden natuurrampen. Het voorstel
dateert van voor de recente overstromingen in Spanje. Naar aanleiding hiervan heeft
de Commissie een extra bedrag voor EFRO voorgesteld van 1 miljard EUR bovenop de 3
miljard EUR. De mogelijkheid om een verhoogd EU-financieringspercentage tot 100% aan
te vragen voor zowel het EFRO als het ESF+ zal ook leiden tot het gedeeltelijke naar
voren halen van betalingen, gevolgd door lagere betalingen in een later stadium, aangezien
het totale budget ongewijzigd blijft. Het daadwerkelijke effect zal afhangen van de
mate waarin de lidstaten ervan gebruikmaken.

Nationaal

Er is geen minimale nationale medefinanciering vereist in dit voorstel. Normaal gesproken
cofinancieren het Rijk, de decentrale overheden en de private sector de Europese middelen
voor EFRO en ESF. Bij eventuele programmawijzigingen om gebruik te kunnen maken van
de mogelijkheden die dit voorstel biedt, zouden er, zij het zeer beperkt, extra uitvoeringskosten
kunnen zijn.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts