Brief regering : Beleidsreactie op verschillende onderzoeken op het gebied van onderwijs aan nieuwkomers

Nr. 24
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2024

De opgave om een onderwijsaanbod te realiseren voor kinderen die nieuw zijn in Nederland
vraagt structurele aandacht. Wanneer kinderen en jongeren nieuw in Nederland zijn,
hebben we de wettelijke taak om hen zo snel en zo goed mogelijk onderwijs te bieden.
Het onderwijs aan deze leerlingen staat onder druk, waarbij scholen soms tegen grenzen
aanlopen van wat nog uitvoerbaar is. De afgelopen jaren is specifiek voor deze doelgroep
beleid ontwikkeld en geïmplementeerd in nauwe samenwerking met scholen, leraren, leerlingen,
ouders, gemeenten en andere betrokkenen. Waar nodig zijn er tijdelijke maatregelen
getroffen. Met deze brief bied ik uw Kamer drie rapporten aan die onlangs over het
nieuwkomersonderwijs zijn afgerond.

Sinds oktober 2023 is de tijdelijke Wet tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen (hierna:
Wet tnv) van kracht. Deze wet wordt sinds de start gemonitord en geëvalueerd en bijgevoegd
bij deze brief vindt u de eerste tussenrapportage. Om meer zicht te krijgen op andere
maatregelen ten behoeve van onderwijs aan nieuwkomers, liet ik tevens een tussenevaluatie
uitvoeren naar de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen bij massale toestroom van
ontheemden uit Oekraïne (hierna: Wet tov) en is in samenwerking met de VNG onderzoek
gedaan naar de gemeentelijke kosten van onderwijs aan nieuwkomers. Ook deze rapporten
treft u in de bijlagen aan. In deze brief schets ik de conclusies uit genoemde rapporten
en geef ik mijn reactie hierop.

1. Evaluatie Wet tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen in het onderwijs (Bijlage 1)

In het Wetgevingsoverleg van 3 juli 2023 (Kamerstuk 36 373, nr. 22) is toegezegd om uw Kamer elk jaar vóór de begrotingsbehandeling van OCW te informeren
over de kwantitatieve en kwalitatieve data ten aanzien van tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen1. Tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen zijn scholen waar, omdat het onderwijs anders
echt niet georganiseerd kan worden, lokaal mag worden afgeweken van voorschriften
die gelden met betrekking tot de bevoegdheid van personeel, de onderwijsinhoud en
onderwijstijd.

In deze eerste meting is zicht verkregen op de startsituatie van de Wet tijdelijke
nieuwkomersvoorzieningen in het onderwijs. Bij aanvang van de Wet tnv (oktober 2023)
waren de wachtlijsten voor nieuwkomersvoorzieningen in het onderwijs groot. Dat wil
zeggen dat er veel leerlingen waren die geen onderwijs konden krijgen vanwege beperkte
capaciteit. Als er in een gemeente meer nieuwkomers worden opgevangen, betekent dit
ook dat er meer leraren nodig zijn. Het lerarentekort is een breder probleem, en het
is dan ook niet vreemd dat dit ook doorwerkt in het onderwijs aan nieuwkomers. Met
de invoering van de Wet tnv zouden scholen toch een onderwijsaanbod kunnen realiseren
voor nieuwkomersleerlingen die op een wachtlijst stonden. Het onderzoek laat zien
dat er nog steeds sprake is van wachtlijsten voor leerplichtige nieuwkomers, zowel
in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs. De wachtlijsten in het voortgezet
onderwijs zijn groter dan in het primair onderwijs. Er zijn echter een stuk minder
tnv’s opgericht dan men gezien de wachtlijsten zou verwachten. In de periode van oktober
2023 tot juli 2024 zijn er 5 tnv’s gestart, waarvan 4 gericht op het voortgezet onderwijs.
Een tekort aan personeel en onderwijshuisvesting speelt hierin een rol. In 20% van
de gemeenten die hebben deelgenomen aan het onderzoek is of wordt gesproken over het
mogelijk oprichten van een tnv.

De Wet tnv regelt daarnaast een overlegplicht tussen gemeenten en schoolbesturen en
de mogelijkheid om een tnv op te richten. Op het gebied van de overlegplicht laat
het onderzoek zien dat veel gemeenten en schoolbesturen al overleg voeren rondom de
organisatie van het nieuwkomersonderwijs. Van de responderende gemeenten is 85% op
de hoogte van de overlegplicht. Omdat we vermoeden dat gemeenten die actief zijn rondom
nieuwkomersonderwijs vaker hebben geantwoord op de vragenlijst, kan het zijn dat dit
percentage lager is voor alle gemeenten in Nederland. Schoolbesturen zijn minder vaak
op de hoogte van deze wettelijke verplichting. Bovendien schrijft de Wet tnv schrijft
voor dat gemeenten met álle schoolbesturen in de gemeente overleg voeren. Dat gebeurt
in de meerderheid van de gevallen nog niet: schoolbesturen die geen nieuwkomersvoorziening
hebben, zijn minder vaak betrokken bij het overleg.

In het volgende rapport (najaar 2025) wordt aandacht besteed aan ervaring met de oprichting
en uitvoering van de tnv’s en worden de bevindingen uit deze nulmeting getoetst. Aangezien
dit de nulmeting is en het eerste tussenrapport (van in totaal 3 rapporten) wacht
ik de bevindingen en resultaten af van de volgende rapportages voor eventuele acties.

2. Evaluatie Wet tijdelijke onderwijsvoorziening bij massale toestroom van ontheemden
(Bijlage 2)

Bijgevoegd vindt u ook het tweede tussenrapport over de situatie rondom Oekraïense
kinderen en jongeren in het primair en voortgezet onderwijs (hierna: po en vo). Dit
onderzoek is een evaluatie van de Wet tijdelijke onderwijsvoorzieningen bij de massale
toestroom van ontheemden, waardoor schoolbesturen een tijdelijke onderwijsvoorziening
(hierna: tov) konden inrichten om de Oekraïense leerlingen les te geven. Deze wet
was van juli 2022 tot augustus 2024 van kracht. Er is nu onderzoek gedaan naar de
uitfasering van de tov’s, de doorstroom van leerlingen naar het regulier onderwijs
en de toegankelijkheid van het reguliere onderwijs.

Het onderzoek laat zien dat de schoolbesturen met behulp van de tov’s inderdaad de
onderwijscapaciteit hebben kunnen opschalen. Als bijeffect wordt ook genoemd dat een
aantal voormalige tov’s doorontwikkelen naar een reguliere vorm van (nieuwkomers)onderwijs.
Steeds meer Oekraïense leerlingen stromen door naar regulier onderwijs, waarbij de
doorstroom sneller verloopt voor leerlingen in de po-leeftijd. In het vo geven schoolbesturen
aan dat veel Oekraïense leerlingen langer les in de Nederlandse taal nodig hebben.
Dit komt omdat ze vaak nog een taalachterstand hebben en na de doorstroom nog bijscholing
nodig hebben. Veel betrokkenen zijn bezorgd over doorstroom «onder niveau»: de onderwijsplek
is passend bij het beheersingsniveau van de Nederlandse taal, maar sluit niet altijd
voldoende aan bij de cognitieve mogelijkheden van de leerling.

In het eindrapport van 2025 wordt een totaalbeeld gegeven over de geleerde lessen
met betrekking tot de tov’s, de wet en het onderwijs aan Oekraïense leerlingen. Er
zal ook aandacht worden besteed aan de uiteindelijke positie in het onderwijs en samenleving,
en het welzijn van Oekraïense leerlingen. Een bredere inhoudelijke beleidsreactie
op het onderzoek volgt na het eindrapport.

3. Onderzoek gemeentelijke kosten nieuwkomersonderwijs (bijlage 3)

Schoolbesturen organiseren onderwijs aan nieuwkomers, maar staan daarin niet alleen.
Er ligt ook een verantwoordelijkheid bij de gemeente, bijvoorbeeld voor onderwijshuisvesting
en de eerder genoemde jaarlijkse overlegplicht. Om de kosten die gemeenten maken voor
het uitvoeren van hun wettelijke taken in beeld te krijgen, heb ik met de VNG een
onderzoek laten uitvoeren. In het onderzoek zijn de activiteiten van gemeenten voor
nieuwkomersonderwijs in kaart gebracht en is een uitvraag gedaan naar de kosten voor
de verschillende taken. Op basis daarvan zijn de landelijke kosten (de kosten van
alle gemeenten bij elkaar) en de gemiddelde kosten per leerling geschat.

Uit het onderzoek volgt dat er een verschil zit tussen de door gemeenten gemaakte
kosten en de middelen die zij specifiek voor nieuwkomersonderwijs ontvangen. Dat verschil
fluctueert, maar was in 2023 hoger dan in 2022 en 2019. Daarbij geldt dat gemeenten
naast specifieke middelen hun taken voor nieuwkomersonderwijs ook kunnen financieren
met generieke middelen, zoals de uitkering uit het gemeentefonds voor bijvoorbeeld
onderwijshuisvesting. Zulke middelen zijn in het onderzoek buiten beschouwing gelaten.
Bovendien bestaan er grote verschillen in de kosten voor nieuwkomersonderwijs tussen
gemeenten. Het is daarom niet mogelijk om te concluderen dat sprake is van een tekort.
De VNG stelt dat gemeenten voor de keuze staan welke prioriteiten ze vanuit het gemeentefonds
moeten betalen en welke prioriteit het organiseren van nieuwkomersonderwijs is.

Ik zie dat gemeenten voor een uitdaging staan en dat bijvoorbeeld het organiseren
van onderwijshuisvesting voor nieuwkomersonderwijs knelpunten met zich mee kan brengen,
bijvoorbeeld vanwege de onvoorspelbaarheid van nieuwe groepen nieuwkomers. Ik neem
dit signaal serieus. Op dit moment werk ik aan een toekomstvisie op het nieuwkomersonderwijs.
Daarin is ook aandacht voor de regionale samenwerking. Tegelijkertijd wil ik de oproep
doen aan gemeenten om elkaar onderling zo goed mogelijk te ondersteunen, bijvoorbeeld
wanneer een gemeente nieuwkomersonderwijs organiseert voor kinderen uit de omliggende
gemeenten.

Tot slot

Zoals ik uw Kamer eerder heb gemeld werk ik aan een toekomstverkenning om te komen
tot structurele verbeteringen in het stelsel voor onderwijs aan nieuwkomers. Ik heb
eerder toegezegd om uw Kamer later dit jaar te informeren over de voortgang van de
toekomstverkenning en de voorstellen voor verbetering. Er zijn in de tussentijd veel
gesprekken gevoerd met ouders, leerlingen en betrokkenen bij het nieuwkomersonderwijs.
Samen met de experts in het onderwijs zoek ik naar de beste weg om die structurele
verbeteringen door te kunnen voeren. We hebben daarbij met een context te maken waarin
dat niet altijd eenvoudig is: scholen staan ook nu al voor een behoorlijke uitdaging.
Het uitwerken van de toekomstverkenning vergt dan ook meer tijd en mijn brief hierover
zal daarom niet in december 2024 volgen, maar in de eerste helft van 2025.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul