Brief regering : Onderzoeksrapport naar coronaregelingen kinderopvang

31 322
Kinderopvang

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 537
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2024

Aanleiding

Met deze brief bied ik de Tweede Kamer het onderzoek «Evaluatie coronaregelingen kinderopvang
en noodopvang» van onderzoeksbureaus Dialogic Innovatie & Interactie en Oberon onderzoek en advies aan. Dit onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
uitgevoerd. In de Strategische Evaluatie Agenda van 2023 en 20241 is toegezegd dat twee coronaregelingen in de kinderopvang in 2023 geëvalueerd worden
op doeltreffendheid en doelmatigheid. Het gaat hierbij om de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling
kinderopvang (TTKO) en de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang zonder overheidsvergoeding
(TTKZO). Omdat er in verband met corona ook een vergoeding eigen bijdrage gemeentelijke
regelingen en noodopvang in de kinderopvang zijn opgetuigd, is ervoor gekozen deze
maatregelen meteen ook te laten onderzoeken op doelmatigheid en doeltreffendheid.
Tot slot is aan de onderzoekers gevraagd om een internationale vergelijking te doen,
om een beeld te krijgen hoe andere landen de organisatie van noodopvang tijdens sluitingsperioden
hebben aangepakt. Het onderzoek vindt u in de bijlage.

Achtergrond

In 2020 werd de wereld getroffen door een COVID-19 uitbraak. Dit had grote gevolgen
voor de bevolking, qua gezondheid en ook in de maatschappij. Zo moesten onder andere
de kinderopvang tussen 2020 en 2022 driemaal sluiten om besmettingen in te perken.
De voormalig Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de voormalig Staatssecretaris
van Toeslagen en Douane riepen alle ouders op de kosten voor kinderopvang tijdens
de sluiting door te betalen. Ouders die hun factuur doorbetaalden, kregen hun eigen
bijdrage terug, zo werd beloofd. Om de eigen bijdrage van ouders te vergoeden, werden
met grote spoed drie financiële regelingen opgetuigd. Dit alles had als doel om zo
de kinderopvang stabiel en overeind te houden, ouders een plek te laten behouden op
hun kinderopvang en zodat de kinderopvang noodopvang kon bieden aan kinderen van ouders
in cruciale beroepen en aan kwetsbare kinderen.

De drie financiële regelingen zijn de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang
(TTKO) voor ouders met kinderopvangtoeslag, de Tijdelijke tegemoetkomingsregeling
kinderopvang zonder overheidsvergoeding (TTKZO) voor personen die de kosten voor kinderopvang
geheel zelf betalen. En de vergoeding eigen bijdrage gemeentelijke regelingen, voor
ouders met sociaal medische indicatie (SMI), voorschoolse educatie of gemeentelijke
peuteropvang.

Tijdens drie verschillende sluitingsperioden heeft de kinderopvangsector noodopvang
geboden. Zo werden ouders met een cruciaal beroep in gelegenheid gesteld om te kunnen
werken, om Nederland zo draaiende te houden. Ook kinderen in een kwetsbare positie
konden gebruikmaken van noodopvang, zodat hun positie niet zou verslechteren. De eerste
sluitingsperiode heeft de sector ook 24/7 noodopvang georganiseerd, zodat ouders ook
buiten de reguliere openingstijden van de kinderopvang een beroep kon doen op noodopvang.
Hier werd weinig gebruik van gemaakt, waardoor is besloten dit tijdens de tweede en
derde sluiting niet meer te organiseren.

Onderzoek en uitkomsten

Het doel van de evaluatie was om inzicht te geven in de uitvoering, doelmatigheid,
doeltreffendheid en het bereik van de TTKO, TTKZO, gemeentelijke regelingen en noodopvang
in de kinderopvang. De noodopvang in het onderwijs maakte geen deel uit van dit onderzoek.
De onderzoekers pasten voor het onderzoek verschillende onderzoeksmethoden toe. Zoals
enquêtes en focusgroepen met o.a. houders en medewerkers uit de kinderopvang, ouders
en gemeenteambtenaren, interviews met sleutelfiguren uit die periode en literatuuronderzoek.

Financiële regelingen

Uit het onderzoek blijkt dat de financiële regelingen TTKO, TTKZO en gemeentelijke
regelingen doeltreffend waren. De kinderopvangsector bleef stabiel en overeind. Zonder
de regelingen was een flink deel van de ondernemingen in de kinderopvangsector in
(zeer) grote financiële problemen gekomen of failliet gegaan. Ook zorgden de regelingen
ervoor dat ouders hun plek voor hun kind op de kinderopvang behielden en er noodopvang
kon worden geleverd.

Daarnaast blijkt onder andere dat de TTKO doelmatig is uitgevoerd. Bij het opzetten
van de TTKO is de nadruk gelegd op eenvoud en snelheid om ouders snel tegemoet te
komen en de administratieve lasten voor ouders en uitvoering te beperken. Zo kregen
alle ouders met kinderopvangtoeslag de TTKO ambtshalve uitgekeerd. De vormgeving van
de regeling kon volgens de onderzoekers theoretisch gezien efficiënter. Een groot
deel van de ouders gaf namelijk in enquêtes aan de rekening van de kinderopvang ook
wel door te betalen als zij geen TTKO kregen. Als deze ouders te onderscheiden waren,
had aan hen geen TTKO uitgekeerd hoeven te worden en waren de kosten voor TTKO lager.
De TTKO-regeling zelf was daarom beperkt doelmatig omdat deze relatief ongericht was.
Tegelijkertijd concluderen de onderzoekers dat dit praktisch niet uitvoerbaar zou
zijn en zou leiden tot een onrechtvaardig model. Bovendien kon met de kennis van toen
en tijdsdruk dergelijk gericht beleid niet worden vormgegeven2.

De gemeentelijke regelingen en de TTKZO waren kleine regelingen qua financiële omvang.
Daarnaast waren de uitvoeringskosten van de TTKZO relatief hoog. Waarschijnlijk was
de kinderopvangsector ook overeind gebleven zonder gemeentelijke regelingen en de
TTKZO.

Tegelijkertijd waren alle ouders die gebruik maakten van kinderopvang opgeroepen de
factuur door te betalen. Als de belofte voor het vergoeden van de eigen bijdrage voor
deze doelgroep niet zou zijn nagekomen, zou dat leiden tot aanzienlijk hogere kosten
van bezwaar en beroepszaken.

Al met al kan voor de TTKZO worden afgevraagd of het in de toekomst wenselijk is een
in verhouding dure regeling op te zetten voor relatief weinig mensen. Het kabinet
is het er mee eens dat bij een nieuwe sluiting expliciet moet worden afgewogen of
de kosten van de TTKZO zich afwegen tegen de omvang van de doelgroep en de te behalen
doelen van de tegemoetkoming. Te meer indien het gaat om een korte sluiting van de
kinderopvang, zoals bij de derde sluiting. Bij deze sluiting van twintig dagen waren
de uitvoeringskosten twee keer hoger dan het bedrag van de tegemoetkoming zelf.

Noodopvang

Uit het onderzoek blijkt dat het aanbod van noodopvang groot was. In bijna alle gemeenten
(98%) is noodopvang geboden. Een groot deel van de respondenten geeft aan dat ze door
noodopvang in staat waren hun werk en zorg voor hun kinderen te combineren. Van kinderen
in een kwetsbare positie is minder eenduidig te zeggen of zij allemaal zijn bereikt.
Er zijn positieve indicaties dat ook zij goed gebruik hebben gemaakt van noodopvang.
Een eenduidige definitie van deze groep ontbrak, waardoor voor betrokkenen niet altijd
helder was welke kinderen hierop aanspraak maakten. Het is daarom lastig te bepalen
of deze groep volledig werd bereikt. Wel blijkt uit het onderzoek dat de noodopvang
positief uitwerkte voor kinderen in een kwetsbare positie. De noodopvang zorgde ervoor
dat hun positie niet verder verslechterde.

De onderzoekers concluderen dat de noodopvang doelmatig is georganiseerd. De groepen
die recht hadden op noodopvang, hebben hier gebruik van gemaakt. De meeste ouders
met cruciale beroepen wisten dat ze gebruik konden maken van noodopvang, en bijna
de helft van deze ouders heeft hiervan gebruikgemaakt. De ouders die hier geen gebruik
van maakten, geven aan dat ze de noodopvang niet nodig hadden, bijvoorbeeld omdat
zij konden thuiswerken of uit angst voor besmetting op de kinderopvang.

In het algemeen wist de sector goed wat van hen werd verwacht door communicatie vanuit
de Rijksoverheid en sectorpartijen. Het protocol Kinderopvang en Covid-19 dat door
SZW in samenwerking met de sectorpartijen is opgesteld, heeft bijgedragen aan het
veilig kunnen organiseren van noodopvang. Wel gaven kinderopvangorganisaties aan dat
er soms discussie met ouders was of zij aanspraak konden maken op noodopvang. Ouders
moesten zelf aangeven of zij een cruciaal beroep hadden of werkten in een vitale sector.
Om de sector ruimte te geven voor maatwerk is voor kinderen in een kwetsbare positie
bewust gekozen geen afgebakende definitie op te nemen. De keerzijde hiervan is dat
men soms zoekende was om welke kinderen dit ging. Voor een volgende crisisperiode
kan nagedacht worden over het hanteren van meer eenduidige definities, zoals bijvoorbeeld
in Denemarken het geval was.

Internationale vergelijking

Voor de internationale vergelijking is voor Frankrijk, Denemarken en Duitsland (hier
verschilde het beleid per deelstaat) gekeken of de kinderopvang is gesloten, of noodopvang
is georganiseerd en of er financiële tegemoetkomingsregelingen zijn opgezet.

Uit deze vergelijking blijkt dat in al deze landen, net als in Nederland, de kinderopvang
één of meerdere periodes is gesloten. Ook is noodopvang georganiseerd voor kinderen
van ouders in cruciale beroepen en kinderen in een kwetsbare positie. In Denemarken
was bijvoorbeeld de kinderopvang alleen tijdens het begin van de covid-crisis gesloten,
tot 15 april 2020. Tijdens de sluiting werd noodopvang geboden aan dezelfde doelgroepen
als in Nederland. Wel lijken deze beide doelgroepen duidelijker afgebakend. Zo moesten
(een van de) ouders een bewijs overleggen van hun cruciale beroep. Voor kinderen in
een kwetsbare positie werd een definitie gehanteerd, namelijk kinderen met speciale
sociale, educatieve of behandelingsbehoeften. Per land zijn er verschillen in de rol
die de nationale of regionale overheid speelde in de organisatie van en toewijzing
naar noodopvang of de financiering hiervan.

Aanbevelingen

De onderzoekers doen tot slot een paar aanbevelingen. Zij adviseren onder andere om
de netwerken binnen de kinderopvangsector goed te behouden. De samenwerking binnen
de sector was zeer goed tijdens de covid-crisis en dit heeft bijgedragen aan het succes
van de coronamaatregelen. Tegelijkertijd is het goed om de netwerken buiten de kinderopvangsector,
zoals met ouders en scholen te verbeteren. En afspraken te maken over de verantwoordelijkheden
en in te zetten op een meer integrale benadering voor kinderen. Het kabinet onderschrijft
het belang van een goede samenwerking. Zowel binnen de kinderopvangsector als tussen
de kinderopvang en aanpalende sectoren zoals het onderwijs en de jeugdzorg. De covid-crisis
heeft in positieve zin bijgedragen aan de totstandkoming en versterking van deze samenwerking.
Op lokaal niveau wisten sommige kinderopvangorganisaties, scholen en gemeenten elkaar
toen, noodgedwongen, goed te vinden. Landelijk is er ook veelvuldig overleg tussen
de betrokken sectorpartijen en de Ministeries van SZW, OCW en VWS. De uitkomsten van
dit onderzoek zal ik dan ook delen met mijn collega’s van OCW en VWS.

Afsluiting

Via deze weg wil ik nogmaals alle kinderopvangorganisaties en hun medewerkers, gastouders,
ouders, gemeenten, gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD’en), SVB, Dienst Toeslagen,
VNG, GGD GHOR NL en de branchepartijen3 bedanken voor hun enorme inzet en flexibiliteit tijdens de covid-crisis. Zonder hen
was het niet gelukt om flexibel, snel en goed in te spelen op de uitdagingen die er
waren. Zij hebben er zo mede aan bijgedragen dat Nederland door kon blijven draaien
tijdens de covid-crisis en dat de kinderopvangsector sterk uit deze periode is gekomen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel