Brief regering : Kabinetsreactie op het advies van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV): ‘Beslechting van geschillen waarbij een internationale organisatie partij is’ (nr. 47)

Nr. 10
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2024

Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op het advies van de Commissie van
advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV): «Beslechting van geschillen waarbij
een internationale organisatie partij is» (nr. 47).

Het advies, dat ik op 13 augustus 2024 ontving in de Nederlandse versie, is als bijlage
gevoegd.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

Kabinetsreactie op advies nr. 47 van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke
vraagstukken (CAVV) over de beslechting van geschillen waarbij een internationale
organisatie partij is

Inleiding

Naar aanleiding van de opname tijdens de 73ste sessie van de International Law Commission (ILC) van de Verenigde Naties (VN) in 2022 van het onderwerp «The settlement of international disputes to which international organizations are
parties» in het werkprogramma van de ILC, heeft de Minister van Buitenlandse Zaken de Commissie
van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) op 21 maart 2024 om advies
verzocht. De CAVV is gevraagd specifiek aandacht te besteden aan privaatrechtelijke
geschillen waarbij een internationale organisatie partij is. Op 13 augustus 2024 heeft
de CAVV het advies over de beslechting van geschillen waarbij een internationale organisatie
partij is afgerond.

Opmerkingen

Allereerst uit het kabinet zijn waardering voor de analyse die de CAVV heeft gepresenteerd.
Het advies vormt een nuttige bijdrage aan de gedachtevorming van het kabinet in dit
vroege stadium van het proces binnen de ILC. Tot nu toe is de CAVV gevraagd een advies
te geven over het werk van de ILC op het moment dat deze in eerste lezing concept
richtlijnen, conclusies of artikelen heeft aangenomen. Op dit moment heeft de ILC
nog geen ontwerpconclusies of -richtlijnen aangenomen met betrekking tot privaatrechtelijke
geschillen waarbij een internationale organisatie partij is en biedt het advies van
de CAVV dan ook meer algemene inzichten die het kabinet mee kan nemen in het verdere
traject. De input van de CAVV en aanbevelingen kunnen eveneens een bijdrage leveren
aan een te zijner tijd bij de ILC in te dienen (schriftelijk) commentaar van de Nederlandse
regering. De CAVV geeft aan dat zij de beslechting van privaatrechtelijke geschillen
waarbij een internationale organisatie partij is reeds in eerdere adviezen heeft geadresseerd,
met name in advies nr. 13 (2002) en advies nr. 27 (2015). In het huidige advies gaat
de CAVV niet in op de (voorlopig) aangenomen richtlijnen door de ILC, maar beperkt
zij zich tot privaatrechtelijke geschillen met daarbij een focus op de geschillenbeslechtingssystemen
van de VN en de Europese Unie (EU), en stelt zij institutionele verbeteringen voor.
Het kabinet volgt bij zijn opmerkingen de structuur van het advies van de CAVV en
zal per onderdeel ingaan op het advies van de CAVV.

Eerdere positie van de CAVV ten aanzien van privaatrechtelijke geschillen waarbij
een internationale organisatie partij is

In deel I van haar advies gaat de CAVV in op eerdere adviezen waarin het onderwerp
van beslechting van privaatrechtelijke geschillen waarbij een internationale organisatie
partij is aan de orde is gekomen. In advies nr. 13 (2002), inzake aansprakelijkheid
tijdens vredesoperaties, adviseerde de CAVV dat «local claims review boards», die
bestaan uit leden van de vredesoperaties en de VN gebruikt als interne procedure voor
het behandelen van privaatrechtelijke geschillen met betrekking tot vredesoperaties,
moeten voldoen aan het beginsel van onafhankelijkheid. De CAVV achtte daarnaast de
oprichting van een Central Claims Commission binnen de VN wenselijk en suggereerde dat Nederland hiertoe initiatieven ontwikkelt.
In de kabinetsreactie op dit advies onderschreef het toenmalig kabinet de conclusies
en aanbevelingen van het advies, met uitzondering van de oprichting van een Central Claims Commission en heeft daartoe dan ook geen initiatieven ontwikkeld. De redenen daarvoor worden
hieronder (onder het kopje Onrechtmatige daad) uiteengezet. In advies nr. 27 (2015),
betreffende de aansprakelijkheid van internationale organisaties, constateerde de
CAVV dat internationale organisaties, vooral voor klachten van derden, niet altijd
een goede rechtsgang bieden. In dit advies onderstreepte de CAVV de cruciale rol van
nationale rechters. Het toenmalig kabinet stond stil bij het feit dat een groot aantal
organisaties een interne procedure kent voor geschillen met hun eigen personeel. Dit
is echter minder het geval voor derden die worden geraakt door besluiten of beleid
van een internationale organisatie. Ten aanzien van deze laatste groep is lang niet
altijd voorzien in een adequate alternatieve geschillenbeslechtingsprocedure en leidt
de weg al snel naar de nationale rechter, waar het vraagstuk van immuniteit speelt.
In 2014 heeft Nederland al aandacht gevraagd binnen CAHDI (Comité van Juridisch Adviseurs
van de ministeries van buitenlandse zaken van de Raad van Europa) voor het onderwerp
geschillenbeslechting met een privaatrechtelijk karakter waarbij een internationale
organisatie partij is en sindsdien staat het op de agenda van CAHDI. Dit was naar
aanleiding van de genocide in Srebrenica, waar zowel de VN als de Nederlandse Staat
gedaagd werden voor de Nederlandse rechter door nabestaanden. De VN kon echter met
een beroep op immuniteit van rechtsmacht aansprakelijkheid ontlopen. De Staat is deels
aansprakelijk gehouden voor de geleden schade, maar niet alle schade kon de Staat
worden toegerekend met als gevolg dat schade deels voor rekening kwam van de nabestaanden.
Daarnaast heeft Nederland aangedrongen bij de ILC om dit onderwerp op te nemen in
haar werkprogramma, waaraan de ILC in 2022 gevolg heeft gegeven.

Evaluatie van door de VN opgerichte geschillenbeslechtingssystemen

De CAVV constateert dat er lacunes bestaan in de geschillenbeslechtingssystemen voor
privaatrechtelijke geschillen en gaat in dit kader specifiek in op de situatie bij
de VN, waar Section 29 van het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties de VN
verplicht om in een geschikt geschillenbeslechtingssysteem te voorzien voor privaatrechtelijke
geschillen. Het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de gespecialiseerde
organisaties kent eenzelfde bepaling. De CAVV maakt een onderscheid tussen twee soorten
regelingen die de VN in dat kader heeft getroffen voor: (1) contractuele geschillen
en (2) geschillen inzake onrechtmatige daad. Daarnaast gaat de CAVV in op het begrip
«privaatrechtelijk geschil».

Contractuele geschillen

Om uitvoering te geven aan Section 29 van het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties heeft
de VN verschillende regelingen getroffen. De CAVV is van oordeel dat de VN de geschillenbeslechting
met betrekking tot contracten vrij goed geregeld heeft. Voor dergelijke geschillen
wordt arbitrage gebruikt, indien onderhandelingen niet succesvol blijken. Echter zijn
er volgens de CAVV verbeteringen mogelijk, met name voor aanbestedingen en contracten
met stagiairs. Volgens het kabinet doet de CAVV terecht de aanbeveling om informatie
te verstrekken over de afhandeling van klachten in de aanbestedingsfase in de vorm
van een geschillenbeslechting om de transparantie te vergroten. Daarnaast onderschrijft
de CAVV dat er, zoals gesteld door de Joint Inspection Unit van de VN in 2018, een rechtsgang open moet staan voor stagiairs bij geschillen met
de VN. Het uitgangspunt van het kabinet is dat in gevallen waarin sprake is van een
lacune in de rechtsbescherming tegen internationale organisaties, juridisch bezien
de meest wenselijke oplossing is dat die door die organisaties zelf wordt ingevuld.
In dat kader kan gekeken worden naar de uitbreiding van de jurisdictie van het United Nations Dispute Tribunal opdat dit tribunaal ook, net zoals bij medewerkers van de VN, geschillen tussen de
VN en stagiairs kan behandelen.

Daarnaast kan volgens de CAVV worden gedacht aan een versnelde, goedkopere manier
van arbitrage en kan worden overwogen om het Permanent Hof van Arbitrage (PHA) bevoegd
te maken voor de beslechting van alle contractuele geschillen waarbij de VN partij
is. Een groot deel van de privaatrechtelijke geschillen tussen de VN en (commerciële)
partijen wordt al, indien nodig, voor arbitrage voorgelegd aan het PHA. Het kabinet
kan dit voorstel van de CAVV steunen en zal dit ook in overweging geven aan de ILC.

Onrechtmatige daad

De CAVV geeft aan dat de VN voor onrechtmatige daden begaan in het hoofdkwartier in
New York of de standplaatsen in het veld arbitrage gebruikt. De geschillenbeslechting
met betrekking tot onrechtmatige daden gepleegd in de context van VN-vredesoperaties
laat volgens de CAVV te wensen over. Volgens de UN Status of Forces Agreements (SOFA’s) zouden standing claims commissions moeten worden opgericht, wat in de praktijk niet gebeurt. De CAVV is van mening dat
de local claims review boards, die de VN gebruikt in plaats van standing claims commissions, niet voldoen aan de minimale eisen van rechtsstatelijkheid en roept in dit kader
op om onafhankelijke standing claims commissions op te richten, een centraal beroepsorgaan, een permanente Central Claims Commission dan wel een internationale rechtbank. De CAVV riep in advies nr. 13 (2002) op tot
oprichting van een Central Claims Commission. Het kabinet sluit wederom de toegevoegde waarde van een Central Claims Commission niet uit, als deze een rechtsgang biedt voor derden die slachtoffer zijn van een
schending van privaatrechtelijke normen. In zijn reactie op advies nr. 13 (2002) van
de CAVV was het kabinet evenwel van mening dat er praktische bezwaren zijn tegen de
oprichting van een dergelijk orgaan, maar ook dat de toepasselijkheid van het materiële
recht onduidelijk is, omdat het mandaat van elke VN-vredesoperatie verschilt. Het
kabinet merkt op dat het voor de hand ligt aan te dringen op het daadwerkelijk door
de VN oprichten van de in de SOFA’s genoemde standing claims commissions. Het kabinet zou voor wat betreft de oprichting van een Central Claims Commission de uitkomst van de behandeling binnen de ILC van dit onderwerp en verdere (ontwerp)richtlijnen
willen afwachten, alvorens nader in te gaan op de toevoegde waarde van een Central Claims Commission. Op basis van nadere toelichting in een toekomstig advies kan verder onderzocht worden
of dit een traject is dat de moeite waard is.

Definitie van privaatrechtelijke geschillen

De CAVV geeft een aantal leidende criteria bij de beoordeling van de definitie van
een privaatrechtelijk geschil: (i) de aard van de eiser (privaat persoon), (ii) de
ondervonden schade (bijvoorbeeld persoonlijk letsel of schade aan eigendommen), (iii)
de verzochte remedie (compensatie), (iv) het gebruik van een privaatrechtelijke overeenkomst
(in geval van contractuele verbintenissen), en (v) de omstandigheid dat het geschil
niet ziet op de uitvoering van het constitutionele mandaat van de organisatie. Echter
merkt de CAVV op dat het in de praktijk lastig kan zijn om de precieze aard van een
geschil vast te stellen en adviseert in dat licht de Minister om de ILC te vragen
het onderscheid tussen privaatrechtelijke en niet-privaatrechtelijke geschillen te
verhelderen. Het kabinet neemt deze aanbeveling over en zal de ILC vragen dit punt
te verhelderen.

Niet-privaatrechtelijke geschillen

De CAVV stelt zich op het standpunt dat ook al is een organisatie (zoals de VN) verplicht
om in geschillenbeslechting te voorzien voor privaatrechtelijke geschillen, het van
ondergeschikt belang is of een geschil privaatrechtelijk is indien het geschil betrekking
heeft op een mogelijke schending van de mensenrechten. Het ligt in de rede dat, in
gevallen waarin mogelijk een schending van de mensenrechten is begaan, in een rechtsmiddel
wordt voorzien. De CAVV merkt op dat nationale rechtbanken vorderingen met betrekking
tot het handelen of nalaten van staten gedurende buitenlandse missies soms niet justitiabel
achten, als de vorderingen zien op politiek beleid of militaire activiteiten van die
staten. Het kabinet zal, op advies van de CAVV, de ILC oproepen in overweging te nemen
of deze benadering ook zou moeten gelden voor geschillen waarbij internationale organisaties
zijn betrokken. In ieder geval is het kabinet van mening dat ook als het handelen
of nalaten van een internationale organisatie samenhangt met het optreden in functie
(acta iure imperii), er een rechtsmiddel open moet staan op het moment dat er een schending van mensenrechten
voortkomt uit dat handelen of nalaten. Het gaat dan weliswaar niet om een contractueel
geschil, waardoor het geschil buiten Section 29 van het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de VN valt, maar wel om
een geschil waarbij particulieren betrokken kunnen zijn. Dit terwijl de organisatie
niet optreedt op voet van gelijkheid met particulieren (acta iure gestionis). Ook voor die situaties zou in een geschillenbeslechtingsmechanisme moeten worden
voorzien.

Met betrekking tot niet-privaatrechtelijke geschillen is de CAVV van mening dat geschillenbeslechting
inzake VN-sancties te wensen overlaat, aangezien gesanctioneerden zich in de meeste
gevallen slechts kunnen richten tot een Focal Point met een klacht. De CAVV acht een onafhankelijk ombudspersoon een goede vorm van geschillenbeslechting
voor klachten inzake sancties. Nederland was bij het «1267» sanctieregime, als onderdeel
van de Group of Like-Minded States, voorstander van een onafhankelijk monitorend orgaan, waaronder de oprichting van
een ombudspersoon. Het «1267» sanctieregime is opgericht op grond van hoofdstuk VII
van het VN-Handvest en vereist dat alle staten een bevriezing van tegoeden, een reisverbod
en een wapenembargo instellen tegen individuen en entiteiten geassocieerd met Al-Qaida,
Osama Bin Landen en/of de Taliban ongeacht waar zij zich bevinden. Nederland zet zich,
samen met een groep gelijkgezinde landen, binnen de VN in om ook in het kader van
andere VN-sanctieregimes een ombudspersoon op te richten. Zoals eerder uiteengezet
in deze kabinetsreactie, wacht het kabinet de behandeling van dit onderwerp binnen
de ILC af alvorens een standpunt in te nemen over de oprichting van een onafhankelijke
sanctierechtbank dan wel een (kamer binnen de) Central Claims Commission.

Privaatrechtelijke geschillen en de Europese Unie

Het overzicht van de EU-praktijk, in vergelijking met die van de VN, illustreert enerzijds
de diversiteit van de aanpak die internationale organisaties aan privaatrechtelijke
geschillen geven en anderzijds het unieke karakter van de EU als organisatie, waarbij
de aansprakelijkheid van de organisatie grotendeels «geïnternaliseerd» wordt. Er is
immers een grote verscheidenheid aan internationale organisaties, met verschillen
in onder meer inhoud van de oprichtings- en zetelverdragen, omvang, werkgebied, taken
en verantwoordelijkheden en immuniteiten. De CAVV maakt voor wat betreft de regelingen
getroffen door de EU op het gebied van privaatrechtelijke geschillen een onderscheid
tussen contractuele en niet-contractuele aansprakelijkheid van de EU. Wat betreft
contractuele aansprakelijkheid is het Hof van Justitie van de EU bevoegd om uitspraak
te doen middels een arbitragebeding. Bij het uitblijven van een dergelijk beding kunnen
de EU-rechtbanken echter geen uitspraak doen over vorderingen tot contractuele schadevergoedingen.
Artikel 274 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) voorziet in de
algemene jurisdictie van nationale rechtbanken over geschillen waarbij de EU partij
is. Inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de EU geldt de regeling dat schade,
veroorzaakt door de EU- instellingen of personeelsleden, vergoed moet worden door
de EU. Volgens het Hof van Justitie van de EU vormt deze schadevordering, op grond
van artikel 340, tweede alinea, VWEU, een zelfstandige rechtsgang. De CAVV sluit zich
aan bij de kritiek dat het Hof van Justitie erg restrictieve voorwaarden oplegt aan
niet-contractuele schadeclaims tegen de EU. In dit kader noemt de CAVV wel dat het
Hof van Justitie de laatste jaren in een aantal gevallen tot schadeloosstelling is
overgegaan. Het kabinet is bekend met de kritiek op de voorwaarden voor de niet-contractuele
aansprakelijkheidstelling uit de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het is daarbij
wel van belang om voor ogen te blijven houden dat de vordering tot niet-contractuele
aansprakelijkheid onderdeel vormt van een het EU systeem van rechtsbescherming, dat
als zodanig eerder te vergelijken is met de systeem van rechtsbescherming voor de
nationale rechter dan voor de internationale rechter. Zo is bijvoorbeeld de vordering
tot niet-contractuele aansprakelijkheid in het EU systeem niet voorbehouden aan «privaatrechtelijk
geschillen» zoals gedefinieerd door de CAVV.

Conclusie

Het kabinet is de CAVV dankbaar voor haar gedetailleerd advies, dat zal worden betrokken
bij het vormgeven en opstellen van de Nederlandse inbreng bij de ILC en de Algemene
Vergadering van de VN over dit onderwerp. Het kabinet zal de vertaalde versie van
het advies, samen met het schriftelijk commentaar van de Nederlandse regering, eveneens
onder de aandacht brengen van de ILC.