Brief regering : Periodieke rapportage Kasbeheer - artikel 12 van hoofdstuk IX (Financiën en nationale schuld) van de Rijksbegroting

Nr. 89 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2024

Hierbij bied ik u namens het kabinet de periodieke rapportage van artikel 12 Kasbeheer
van hoofdstuk IX van de Rijksbegroting aan. Dit is in navolging op mijn brief van
1 september 20231 waarin ik heb toegezegd om deze periodieke rapportage in 2024 aan uw Kamer aan te
bieden. Met deze brief en het bijbehorende onderzoeksrapport willig ik deze toezegging
in.

Inzicht in de kwaliteit van beleid is een groot goed. Om het inzicht in de kwaliteit
van beleid te vergroten hanteert de Rijksoverheid een evaluatiestelsel waarbij een
beleidsterrein iedere vier tot zeven jaar wordt doorgelicht. Via een syntheseonderzoek
worden conclusies getrokken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het betreffende
beleidsterrein. De vorige evaluatie van het kasbeheer dateert uit 2018.2 Deze periodieke rapportage bouwt daarop voort. De periodieke rapportage heeft betrekking
op de periode 2018 tot en met 2023. Het onderzoek is door het Ministerie van Financiën
uitgevoerd.

Effectief kasbeheer is belangrijk voor de Staat om publieke middelen efficiënt in
te zetten en financiële risico’s te minimaliseren. Schatkistbankieren speelt hierin
een centrale rol door overtollige publieke middelen te concentreren bij het Ministerie
van Financiën. Daarnaast is het Ministerie van Financiën systeemverantwoordelijk voor
het betalingsverkeer van het Rijk, waarmee het een coördinerende rol heeft die de
efficiëntie van de aanbestedingen ten goede komt. Beide onderdelen vallen onder artikel 12
Kasbeheer van de begroting voor Financiën en Nationale Schuld (IX).

Twee onafhankelijke deskundigen hebben een oordeel geveld over de periodieke rapportage.
Dit zijn professor C. Koopmans, hoogleraar beleidsevaluatie aan de Vrije Universiteit
Amsterdam en M. Vemer, afdelingshoofd betalingsverkeer en collateral services bij
De Nederlandsche Bank. De reactie van deze externe experts is te vinden in de bijlage
bij deze brief.

1 Schatkistbankieren

1.1 Doelstellingen van het beleid

Schatkistbankieren houdt in dat deelnemers hun publieke liquide middelen aanhouden
bij het Ministerie van Financiën. Publieke middelen verlaten de schatkist niet eerder
dan noodzakelijk voor de uitvoering van de publieke taak. Daarnaast kunnen, onder
voorwaarden, sommige categorieën deelnemers aan schatkistbankieren deposito’s of leningen
afsluiten.

De drie beleidsdoelen van het schatkistbankieren zijn EMU-schuldreductie, risicoreductie
en doelmatig kasbeheer voor deelnemers3:

– Doordat publiek geld de schatkist pas verlaat wanneer dit nodig is voor het uitvoeren
van de publieke taak van de deelnemer verkleint de financieringsbehoefte van het Rijk.
Dit zorgt voor een reductie van de EMU-schuld.

– Het risico over de aangehouden tegoeden is lager bij het Rijk dan bij commerciële
partijen.

– Het kasbeheer van deelnemers is eenvoudiger door schatkistbankieren, en de rentetarieven
zijn gunstiger ten opzichte van de tarieven bij commerciële partijen.

1.2 Bevindingen van het onderzoek

EMU-schuldreductie

Allereerst concludeert de periodieke rapportage dat schatkistbankieren doeltreffend
is geweest. Het aantal deelnemers en de gerealiseerde EMU-schuldreductie is sterk
gestegen in de bestudeerde periode. Het deelnemersaantal is toegenomen van 1.113 in
2020 naar 1.367 in 2023. Waar de totale tegoeden eind 2018 € 23,2 mld. bedroegen,
is dit geleidelijk opgelopen naar € 78,7 mld. eind 2023. Ten opzichte van het bbp
bedroeg de EMU-schuldreductie 3,0%-punt in 2018, waarna deze is toegenomen tot 7,7%-punt
in 2023. Een groot deel van deze schuldreductie is het gevolg van hogere tegoeden
bij sociale fondsen en aanhoudende onderbesteding bij veel publieke organisaties.
Daarnaast heeft ook het groeiende aantal vrijwillige deelnemers bijgedragen aan de
reductie van de EMU-schuld.

Het onderzoeksrapport signaleert ook risico’s. Doordat een deel van de behaalde EMU-schuldreductie
het gevolg is van onderbesteding bestaat het risico dat de staatsschuld zal stijgen
wanneer deze middelen tot besteding komen. Het CPB noemt het tot besteding komen van
schatkisttegoeden als een realistisch scenario in de komende jaren.4 Daarnaast bestaat het risico dat de tegoeden snel kunnen afnemen bij een verslechtering
van economische omstandigheden, bijvoorbeeld vanwege hogere uitgaven bij de sociale
fondsen. Een uitstroom van liquide middelen uit de schatkist vergroot de financieringsbehoefte
van het Rijk. Hier wordt geen rekening mee gehouden in het risicobeleid van het Ministerie
van Financiën. De periodieke rapportage concludeert dat een snelle afname van aangehouden
middelen onwaarschijnlijk is. Dit liquiditeitsrisico is beperkt doordat deelnemers
de schatkist niet eenvoudig of snel verlaten en doordat verwacht wordt dat aangehouden
middelen niet op korte termijn besteed zullen worden. Desondanks is het risico door
de hogere aangehouden tegoeden toegenomen ten opzichte van de vorige periodieke rapportage.

Risicoreductie

De periodieke rapportage observeert dat de totaal behaalde risicoreductie voor deelnemers
is toegenomen. Vanwege de groei van het aantal deelnemers en de totale tegoeden loopt
de Nederlandse publieke sector minder kredietrisico dan wanneer deze tegoeden bij
commerciële partijen zouden uitstaan.

Doelmatig kasbeheer

Daarnaast beschrijft de periodieke rapportage dat schatkistbankieren heeft bijgedragen
aan een doelmatiger kasbeheer voor deelnemers. Uit het uitgevoerde tevredenheidsonderzoek
blijkt dat deelnemers het systeem «Mijn Schatkist» als positief ervaren en dat het
bijdraagt aan eenvoudiger kasbeheer. De tevredenheid hierover is toegenomen sinds
de vorige evaluatie. Ook was schatkistbankieren financieel voordeliger voor deelnemers
door de minimale rekening-courantrente van 0% en omdat het relatieve verschil tussen
de gehanteerde rentetarieven en het alternatief bij financiële instellingen groter
was dan in eerdere periodes.

De periodieke rapportage constateert een aantal neveneffecten. Deze kunnen het gevolg
zijn van externe ontwikkelingen, alsook factoren waar momenteel geen rekening mee
gehouden wordt in het kasbeheerbeleid:

– De toename van het aantal deelnemende instellingen kan leiden tot een groter klantrisico.

– Momenteel wordt niet gecontroleerd of er enkel publieke middelen van deelnemers in
de schatkist worden aangehouden. Dit wordt alleen gedaan bij aanvang van deelname
vanwege gelimiteerde personele capaciteit.

– Een bijkomend voordeel van schatkistbankieren is dat de ontwikkelingen van publieke
middelen buiten het Rijk beter inzichtelijk zijn.

Een aandachtspunt voor het kasbeheer is de doelmatigheid voor het Rijk. Hoewel de
rentekosten in verhouding tot de behaalde beleidsdoelen zeer acceptabel zijn, blijkt
uit de periodieke rapportage dat het begrotingsartikel niet kostendekkend is geweest
voor het Rijk. Zo is voor de rekening-courant een minimumrente van 0% bepaald. Door
uitzonderlijke marktomstandigheden waarbij negatieve rentes golden tijdens een deel
van de geëvalueerde periode heeft het Rijk een rentenadeel gehad. Dit nadeel was € 236 mln.
over de periode 2018–2023. Daarnaast betaalt de Staat de €STR daggeldrente5 over tegoeden van deelnemers. Dit is 0,20%-punt hoger dan de rente die de Staat sinds
2023 ontvangt van DNB op gestalde middelen. Dit heeft voor ongeveer € 150 mln. aan
rentenadeel gezorgd in 2023. Het Rijk heeft daarnaast uitvoeringskosten die niet worden
verantwoord op artikel 12, zoals voor het digitaliseren van schatkistbankieren. Uitvoeringskosten
bij deelnemende instellingen zijn niet in kaart gebracht in dit beleidsonderzoek.

Schatkistbankieren is aantrekkelijk voor deelnemers vanwege de minimum rekening-courantrente
van 0% en in recentere jaren vanwege de relatief hoge rente op tegoeden vergeleken
bij de grootbanken. Dit heeft nieuwe deelnemers aangetrokken die met hun tegoeden
bijdragen aan de EMU-schuldreductie. De rentekosten en -baten voor de gehele publieke
sector zijn nul omdat deelnemers de rente ontvangen.

1.3 Beleidsvoornemens

Het Kabinet vindt het wenselijk om begrotingsartikel 12 meer kostendekkend te maken.
Dit ziet vooral op de doelmatigheid van het beleid, en is ook het uitgangspunt van
de beleidsvoornemens voor schatkistbankieren. Hierbij moet vermeld worden dat het
verbeteren van de doelmatigheid middels het vergroten van de rente-inkomsten en/of
het verkleinen van de rente-uitgaven mogelijk de doeltreffendheid vermindert. Het
aanpassen van de rentes vermindert het financieringsvoordeel voor deelnemers. Dit
kan ertoe leiden dat (enkele) vrijwillige deelnemers besluiten om te stoppen met schatkistbankieren,
al is het rentevoordeel bij de te onderzoeken opties nog steeds groot.

Bij de onderstaande beleidsopties en -voornemens moet met verschillende aspecten rekening
gehouden worden. Dit zijn de uitvoerbaarheid, personeelscapaciteit, fiscale gevolgen
en wijzigingen van wet- en regelgeving. Allereerst is het van belang dat maatregelen
getoetst worden op de uitvoerbaarheid en mogelijke grotere behoefte aan personeel.
Daarnaast kunnen maatregelen een wijziging in relevante wet- en regelgeving behoeven.
Ten slotte kan het genereren van meer rente-inkomsten en/of minder rente-uitgaven
gevolgen hebben voor de Rijksbegroting. Deze consequenties maken deel uit van het
onderzoek naar de hieronder beschreven beleidsrichtingen.

1.3.1 Doeltreffendheid

Het kabinet is van mening dat schatkistbankieren een doeltreffend systeem is. De doeltreffendheid
kan echter vergroot worden door meer publiek geld te centraliseren in de schatkist.
Het kabinet neemt zich voor om een evaluatie uit te voeren van welke categorieën deelnemers
verplicht dan wel vrijwillig zouden moeten deelnemen aan schatkistbankieren.

1.3.2 Doelmatigheid

Ik zal onderzoeken of het mogelijk is om de rente die de Nederlandse Staat zelf ontvangt
door te geven aan de deelnemers van schatkistbankieren voor hun rekening-courantsaldi.
Een voor de hand liggende beleidsoptie is het doorgeven van de relevante DNB-rente
aan deelnemers. De Nederlandse Staat ontvangt sinds mei 2023 over haar DNB-saldo een
afslag van 0,2%-punt over de daggeldrente die financiële instellingen elkaar rekenen
op de markt (€STR). De Staat betaalt echter de €STR-rente zonder afslag over rekening-courantsaldi
van deelnemers. Met het uitgangspunt dat de Staat haar rentevoorwaarden doorgeeft
aan de deelnemers zal ik onderzoeken of het mogelijk is om dit in mei 2023 gewijzigde
DNB-tarief door te voeren binnen schatkistbankieren. Een afslag op deze rente maakt
de gehanteerde tarieven meer in lijn met de rente die van toepassing is op overtollige
middelen van de Nederlandse staat en levert een substantiële besparing op voor het
Rijk. In 2023 zou dit tot een vermindering van de betaalde rente hebben geleid van
€ 150 mln, ongeveer 5,9% van de rentekosten op dit begrotingsartikel. Mocht de DNB-rente
(€STR – 0,2%-punt) in de toekomst aangepast worden, dan onderzoekt de Minister van
Financiën opvolgend of het nodig is om de rekening-courantrente naderhand aan te passen.

In aanvulling hierop is het kabinet van mening dat het wenselijk is om de 0% vloer
voor de rekening-courantrente af te schaffen. Vanwege uitzonderlijke marktomstandigheden
met negatieve kapitaalmarktrentes heeft deze minimale rente in 2021 voor een rentenadeel
gezorgd voor de staat van € 222 mln. Dit was een onvoorzien budgettair effect van
deze minimale rente. Het afschaffen van de rentevloer kan een dergelijk verlies voor
de Staat in de toekomst voorkomen en vermindert daarmee de financiële risico’s.

Uit het tevredenheidsonderzoek onder deelnemers blijkt dat veel vrijwillige deelnemers
hebben besloten om toe te treden tot de schatkist vanwege de relatief gunstige rentevoorwaarden
en de bescherming tegen negatieve rekening-courantrentes. Om de doeltreffendheid te
waarborgen neem ik de aantrekkelijkheid van schatkistbankieren mee in het onderzoek
naar mogelijke aanpassingen van de rentes. Een differentiatie in rentes voor vrijwillige-
en verplichte deelnemers kan daarbij een passende optie zijn, afhankelijk van de consequenties
voor de uitvoering en doeltreffendheid.

Ik ben voornemens deze beleidsrichtingen te onderzoeken. Hierbij worden de deelnemers
van schatkistbankieren en andere belanghebbenden op relevante momenten meegenomen
in de beleidsontwikkeling.

Ten slotte neem ik mij voor om de dienstverlening voor deelnemers verder te verbeteren
middels de verdergaande digitalisering van schatkistbankieren. De vorige evaluatie
gaf het digitaliseren van schatkistbankieren op als een voornemen voor de periode
2018–2023. In 2023 is een nieuw digitaal schatkistbankierensysteem gelanceerd. Ik
neem mij voor om dit systeem verder te ontwikkelen in de komende jaren. Dit versterkt
de gebruiksvriendelijkheid voor deelnemers en vereenvoudigt de uitvoering voor het
Ministerie van Financiën. Ik onderzoek of de kosten van het systeem kunnen worden
gedekt uit de hiervoor genoemde beleidsvoornemens.

1.3.3 Risicobeheersing

Ik vind het wenselijk om het risicobeleid van de financiering van de staatsschuld
te herzien en hierbij schatkistbankieren expliciet in ogenschouw te nemen. Momenteel
wordt namelijk geen rekening gehouden met de impliciet lagere gemiddelde looptijd
van de staatsschuld als gevolg van de aangehouden middelen op de rekening-courant.
Hiermee kan het bijdragen aan een betere voorspelbaarheid van de financieringsbehoefte
van de Nederlandse Staat. Het kabinet is voornemens om de Kamer hier in 2025 verder
over te informeren in de periodieke rapportage over de financiering van de staatsschuld
(artikel 11 van hoofdstuk IX van de Rijksbegroting).

De periodieke rapportage van artikel 12 laat zien dat het volume uitstaande leningen
vanuit de schatkist aan rechtspersonen met een wettelijke taak en derden is toegenomen
in de geëvalueerde periode. Departementen lopen een financieel risico op deze leningen
omdat zij hiervoor garant dienen te staan. De afweging van dit risico dient zorgvuldig
te gebeuren. Om dit risico beter te beheersen zal het kabinet een uniform toetsingskader
voor garantstellingen verstrekken aan de beleidsdepartementen. Een dergelijk kader
wordt momenteel al gebruikt voor het toetsen van risicoregelingen buiten het schatkistbankieren.
Het kabinet is van mening dat het gebruik van een uniform toetsingskader door beleidsdepartementen
bijdraagt aan een betere integrale afweging van risico’s. Het aangeboden kader dient
als handreiking aan departementen. Departementen blijven altijd zelf verantwoordelijk
voor de inrichting van hun risico-afweging.

2 Betalingsverkeer van het Rijk

2.1 Doelstellingen van het beleid

Het betalingsverkeer van het Rijk wordt door commerciële partijen uitgevoerd. Periodiek
wordt hiertoe het betalingsverkeer in verschillende onderdelen (percelen) aanbesteed.
Het Ministerie van Financiën coördineert deze aanbestedingen en stelt de kaders en
strategie voor het betalingsverkeer van het Rijk vast. Door middel van de aanbestedingen
worden commerciële partijen geprikkeld om hun diensten tegen een zo gunstig mogelijke
prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden.

De doelstellingen van het betalingsverkeerbeleid zijn het waarborgen en verbeteren
van de prijs/kwaliteitverhouding van de dienstverlening, het garanderen van de betrouwbaarheid
van de dienstverlening en de uitvoerende partij(en), eenheid in dienstverlening tussen
Rijksonderdelen en -diensten en marktconformiteit van de opdracht.

2.2 Bevindingen van het onderzoek

Uit de periodieke rapportage blijkt dat het betalingsverkeer van het Rijk doeltreffend
is. In de aanbestedingen speelt de prijs-kwaliteitverhouding van de dienstverlening
een grote rol. De afgelopen jaren is het betalingsverkeer stabiel geweest en hebben
geen grote storingen plaatsgevonden. Een verbeterpunt voor de doeltreffendheid is
het verhogen van het aantal inschrijvingen op de aanbestedingen. De huidige complexe
eisen en wensen verminderen de marktconformiteit van de opdracht, waardoor het voor
verschillende potentiële dienstverleners lastig is om zich in te schrijven. Dit is
bijvoorbeeld het geval vanwege de uitgevraagde producten en veiligheids- en Maatschappelijk
Verantwoorden Ondernemen (MVO)-eisen. Minder inschrijvingen kunnen ertoe leiden dat
het Rijk afhankelijk wordt van een klein aantal dienstverleners, wat in theorie de
prijs kan doen stijgen. Tevens heeft de marktconcentratie van het Nederlandse bankenlandschap
een negatief effect op het aantal Nederlandse banken die potentieel de opdracht uit
kunnen voeren. Ten slotte kan de betrouwbaarheid van de huisbank onder druk komen
te staan door het reputatierisico van de bank in verband met MVO-eisen en de ernstige
beroepsfout.

Daarnaast is het beleid doelmatig. De kosten van het betalingsverkeer zijn relatief
laag, vooral in vergelijking met de grootte en complexiteit van de opdracht. Het betalingsverkeer
van het Rijk omvat namelijk meer dan 10% van het totale betalingsverkeer in Nederland.
Hierbij moet aangemerkt worden dat deze kosten niet op artikel 12 verantwoord worden,
maar worden gedragen door de afnemers.

2.3 Beleidsvoornemens

2.3.1 Doeltreffendheid

De Minister van Financiën heeft een centraal coördinerende en kaderstellende rol binnen
de beleidsontwikkeling en inkoop van het betalingsverkeer van het Rijk. Het kabinet
is voornemens om deze rol te versterken, door meer te sturen in de beleidsontwikkeling.
Een heldere strategie voor het betalingsverkeer van het Rijk verbetert de eenheid
in dienstverlening tussen Rijksonderdelen en -diensten en verbetert de helderheid
van besluitvormingsprocessen. Uiteraard bepaalt het Ministerie van Financiën dit beleid
niet alleen: de Rijksonderdelen en diensten met veel betalingsverkeer zullen hier
intensief bij betrokken worden.

Het kabinet wil het belang van de betrouwbaarheid en continuïteit naast de prijs-kwaliteitverhouding
blijvend vooropstellen in de aanbestedingen van het betalingsverkeer. De dienstverlening
moet altijd doorgaan zonder onderbreking. Hiertoe heeft de Minister van Financiën
al stappen gezet in de aanbesteding van het betalingsverkeer van de Belastingdienst,
dienst Toeslagen en Douane die in 2023–2024 wordt uitgevoerd. Bij deze aanbesteding
is besloten om de betrouwbaarheid verder te verbeteren door middel van een multibankconstructie
met stand-byfaciliteit. Dit betekent dat de opdracht in twee delen wordt gegund, ieder
aan een andere bank. De ene bank voert het betalingsverkeer van de Belastingdienst
en dienst Toeslagen uit en de andere bank doet dit voor de Douane. Beide banken fungeren
als stand-by voor elkaar en kunnen de dienstverlening van de andere bank overnemen
mocht dit nodig of wenselijk zijn. Bij toekomstige aanbestedingen zal het Ministerie
van Financiën zoeken naar manieren om de betrouwbaarheid en continuïteit te borgen
en verder te verbeteren. Naast een multibankconstructie kan dit bijvoorbeeld gedaan
worden door middel van het uitgeven van specifieke Rijks-IBAN nummers. Dit heeft als
doel de doorlooptijd van het veranderen van dienstverlener te verkorten. Ik ben voornemens
deze mogelijkheden samen met de Rijksonderdelen en diensten verder te onderzoeken.

2.3.2 Doelmatigheid

Het kabinet is voornemens om te onderzoeken hoe toetredingsbarrières voor deelnemers
verminderd kunnen worden. Uit onderzoek is gebleken dat de eisen en wensen een barrière
kunnen zijn voor marktpartijen om mee te dingen bij aanbestedingen. Het wegnemen van
deze barrières kan bijdragen aan het realiseren van een breder speelveld en kan zorgen
voor competitievere prijzen en een hogere kwaliteit door verbeterde marktwerking.
Ook kan het realiseren van meer concurrentie het concentratierisico verminderen. Daarmee
zou het tegelijkertijd de doeltreffendheid en doelmatigheid kunnen vergroten.

In lijn hiermee is het kabinet voornemens om de perceelverdeling nader te onderzoeken
en om waar mogelijk te sturen op productgericht aanbesteden. Tot 2018 werd het betalingsverkeer
met name organisatiegericht aanbesteed. Een nadeel van deze strategie is de complexiteit
van de programma’s van eisen en wensen. Om een breder speelveld met meer marktwerking
te bevorderen is het wenselijk om meer productgericht aan te besteden.6 Dit houdt in dat per product of productcategorie betaaldienstverlening ingekocht
wordt. Tussen 2018 en 2023 heeft dit ervoor gezorgd dat nieuwe partijen enkele onderdelen
van het betalingsverkeer van het Rijk zijn gaan uitvoeren. Dit verbetert de marktwerking
omdat een groter aantal banken en betaaldienstverleners de kans hebben om in te schrijven
op de verschillende percelen. Anderzijds kan spanning ontstaan met de Aanbestedingswet,
waarin beschreven wordt dat aanbestedingen zo veel mogelijk gebundeld moeten worden
uitgevoerd.

3 Conclusie en vervolg

De periodieke rapportage van het kasbeheer van het Rijk (artikel 12 van hoofdstuk IX
van de Rijksbegroting) heeft bevonden dat zowel schatkistbankieren en betalingsverkeer
van het Rijk doeltreffend en doelmatig zijn. Het kabinet is van plan om een aantal
maatregelen te onderzoeken om de doeltreffendheid en doelmatigheid ook in de toekomst
te borgen en mogelijk te verbeteren. In de eerste helft van 2025 zal een brief volgen
over de voortgang en vervolgstappen omtrent deze voornemens. Mocht uw Kamer hier behoefte
aan hebben kan ik een technische briefing verzorgen waarin de conclusies van het onderzoek
en de aanbevelingen voor het beleid verder worden toegelicht.

De Minister van Financiën, E. Heinen