Brief regering : Verzamelbrief bodem en ondergrond

Nr. 127
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2024

Met deze brief informeer ik u over de volgende onderwerpen:

– Herijking bodemwet- en regelgeving;

– Programma Bodem, Ondergrond en Grondwater;

– Stand van zaken EU bodemmonitoringsrichtlijn;

– Asbest in Overijssel.

Herijking bodemregelgeving

In de brief van 29 december 20231 is door mijn voorganger toegezegd dat u rond het zomerreces van dit jaar nader wordt
geïnformeerd over de voortgang van het project Herijking bodemregelgeving. De basis
van de huidige Nederlandse bodemregelgeving stamt uit 2008. Het is nodig deze regelgeving
te herijken en te moderniseren. Solide, toekomstbestendige kaders in de regelgeving
zijn nodig om aan te sluiten op de ontwikkelingen waar Nederland voor gesteld staat.
Denk daarbij aan de problematiek van opkomende, nieuwe stoffen die in het water- en
bodemsysteem terecht komen en aan hoe om te gaan met secundaire bouwstoffen zoals
bijvoorbeeld staalslakken en AEC bodemas.

Uitgangspunt bij de modernisering van de regelgeving is een goede balans tussen het
beschermen en benutten van de bodem. Dat betekent dat er voldoende ruimte is voor
maatschappelijke activiteiten op de bodem zoals het bouwen van huizen, het aanleggen
van wegen, landbouw en het uitbaggeren van vaarwegen. Tegelijkertijd moeten de mogelijk
negatieve effecten hiervan op de kwaliteit van bodem worden tegengaan door dit slim
te doen en in te zetten waar mogelijk op verbetering van de kwaliteit om toekomstbestendig
te zijn. Hiervoor zijn aangepaste kaders nodig.

De herijking bestaat uit twee fases. Fase 1 richt zich op het aanpakken van actuele
knelpunten in de huidige uitvoeringspraktijk binnen het huidige wettelijke kader.
Fase 2 betreft de noodzakelijke modernisering/herinrichting van de bodem wet- en regelgeving
om deze toekomstbestendig te maken. Dit betreft onder meer de aansluiting van water-
en bodemregelgeving, naast de chemische kwaliteit ook de fysische en organische kwaliteit
een plek geven (vitale bodems), de implementatie van de mogelijk toekomstige EU bodemmonitoringsrichtlijn
en hoe om te gaan met secundaire bouwstoffen in relatie tot circulariteit.

In fase 1 staat de korte termijn verbetering van de toezichtmogelijkheden, handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid centraal. Er is inmiddels in dat kader een aantal wijzigingen in
regelgeving doorgevoerd (of in procedure):

– Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is een vergunningplicht
(en mer-plicht) voor verondiepingen van diepe plassen ingevoerd;

– Per 1 januari 2024 geldt een informatieplicht bij de toepassing van AEC-bodemassen
en immobilisaten (vormgegeven bouwstoffen). Dat betekent dat het bevoegd gezag door
het bedrijf dat materiaal toepast, geïnformeerd moet worden;

– Voor staalslakken wordt ook een informatieplicht ingevoerd. Naar verwachting is dat
op 1 januari 2026. Hierdoor zijn toezichthouders op de hoogte van waar deze materialen
worden toegepast en kunnen zij beter ingrijpen indien nodig;

– Per 1 januari 2024 is voorgeschreven dat in de milieuverklaring bodemkwaliteit moet
worden vermeld welke voorwaarden en beperkingen de toepasser in acht moet nemen. De
milieuverklaring bodemkwaliteit is een schriftelijke verklaring over de milieuhygiënische
kwaliteit van een partij bouwstof, grond, baggerspecie.

Daarnaast zijn in de eerste helft van 2024 gesprekken gevoerd met partijen uit de
praktijk van de toepassing van secundaire bouwstoffen, hergebruik van grond en bagger
en saneringen. Ook is – zoals aangegeven in de brief van 29 december 2023 – een aantal
onderzoeken uitgezet bij het RIVM naar de milieuhygiënische knelpunten bij de toepassing
van secundaire grond- en bouwstoffen en bij het (duurzaam) hergebruik van grond en
baggerspecie. Deze rapportages zijn op 9 september jl. aan uw Kamer gestuurd.2 Verder is gebruik gemaakt van een aantal ILT-signaalrapportages onder meer op het
gebied van staalslakken3.

Dit leidt tot een aantal aandachtspunten voor verbetering van het huidig wettelijk
kader en aanvullende instrumenten. Deze worden omgezet in concrete voorstellen. In
de zomer van 2025 wordt de Kamer over deze specifieke voorstellen geïnformeerd.

Secundaire bouwstoffen

Secundaire bouwstoffen kunnen in beginsel nuttig en verantwoord worden ingezet voor
het aanleggen van bijvoorbeeld een fundering of bij kustverdediging. Dit spaart primaire
bouwstoffen uit waarmee onnodige stort wordt voorkomen. Dit mag echter niet ten koste
gaan van de kwaliteit van de bodem. In het verleden zijn er incidenten geweest waarbij
bij de toepassing van secundaire bouwstoffen als staalslakken en AEC-bodemas onvoldoende
rekening is gehouden met de eigenschappen van het materiaal. Hiervoor zijn aanvullende
waarborgen nodig. In het CD leefomgeving van 11 september (Kamerstuk 29 383, nr. 418) heb ik toegezegd in het kader van de herijking te bekijken4 hoe meer handreiking kan worden geboden voor de toepassing van staalslakken.

Ik ga met het volgende aan de slag:

– Het huidige normenkader is generiek van aard en is daardoor te weinig specifiek en
te weinig sturend op de wijze waarop bepaalde secundaire bouwstoffen moeten worden
toegepast om risico's te voorkomen. Aanvullend geldt de zorgplicht5 op basis waarvan moet worden voorkomen dat deze bouwstoffen worden toegepast in situaties
waarin ze ongeschikt zijn. Deze is ook van toepassing op stoffen of effecten waarvoor
(nog) geen kwaliteitseisen zijn vastgesteld. In de praktijk blijkt het voor het bedrijf
dat het materiaal toepast, lastig om hier invulling aan te geven en voor het bevoegd
gezag om hier toezicht op te houden en waar nodig te handhaven.

– Om dit te verbeteren worden maatregelen ontwikkeld voor toepassers om een betere beoordeling
te kunnen maken bij de keuze en wijze van toepassen van secundaire bouwstoffen. Te
denken valt aan het verduidelijken van toepassingseisen en toetsingsvoorwaarden/criteria
in regelgeving en het bieden van handvatten om invulling te geven aan de zorgplicht.
Het gaat dan bijvoorbeeld over informatie over maximale laagdiktes, de noodzaak om
direct contact met water te voorkomen en restricties ten aanzien van direct contact
bij open toepassingen. Ter ondersteuning daarvan is het RIVM gevraagd te bekijken
welke consequenties de pH in bepaalde bouwstoffen heeft en wat dit betekent voor de
toepassing.

– Nu al worden aanbevelingen gedaan aan de producent over het in beeld brengen van niet
genormeerde stoffen:

• Het moet gaan om stoffen waarvan een producent de aanwezigheid redelijkerwijs kan
vermoeden én waarvan de aanwezigheid een bouwstof ongeschikt maakt voor toepassing;

• Rapporteer de pH en de geleidbaarheid, die standaardmatig worden gemeten bij uitloogproeven;

• Verzamel altijd informatie over de kwaliteit en herkomst van inkomende grond- en hulpstoffen.

– Ook wordt verkend of het zinvol en haalbaar is om de kwaliteit te waarborgen van het
toepassen van bepaalde secundaire bouwstoffen binnen het publieke private stelsel
van kwaliteitsborging bodembeheer (Kwalibo). Dit kan onder meer door het opstellen
van een normdocument waarin afspraken staan over de kwaliteit en veiligheid van producten,
diensten of bedrijfsprocessen. Of door het invoeren van een erkenningsplicht waardoor
alleen bedrijven die aantoonbaar voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen secundaire bouwstoffen
mogen toepassen.

– Met het oog op verbetering van toezicht en handhaving is het belangrijk om meer zicht
te krijgen op het toepassen van bouwstoffen. Dit is ook geconcludeerd door de Algemene
Rekenkamer6. De komende tijd wordt voor een aantal secundaire bouwstoffen in beeld gebracht of
en zo ja welke instrumenten noodzakelijk zijn om te introduceren om meer zicht en
grip te krijgen op de toepassing. Dit betreft instrumenten als de informatieplicht,
meldplicht of een registratieplicht.

– Om te voorkomen dat grotere hoeveelheden van bouwstoffen worden toegepast dan noodzakelijk
voor de functie van het werk, (hoewel dit wettelijk niet is toegestaan) worden handvatten
ontwikkeld voor toepassers en bevoegd gezagen om beter te waarborgen dat toepassingen
binnen de wettelijke kaders plaatsvinden.

Grond en bagger

Er is veel grondverzet nodig bij onder meer de woningbouw- en dijkversterkingsopgave
in Nederland. Net als bij secundaire bouwstoffen fungeert de zorgplicht7 naast de algemene regels als vangnet. Ook daar blijkt het in de praktijk lastig te
zijn om hier uitvoering aan te geven.

Om meer helderheid en houvast te bieden wordt bekeken welke activiteiten in wettelijke
regels zijn te vatten. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan het stellen van kaders
voor niet-genormeerde stoffen. Daarnaast wordt bekeken waar ondersteuning bij de invulling
van de zorgplicht volstaat.

Specifiek ten aanzien van de dijkversterkingsopgave en de grote hoeveelheid grondverzet
die daar de komende jaren zal plaatsvinden wordt nagedacht over het formuleren van
een generieke toepassingseis specifiek voor dijken om zo meer ruimte te geven aan
het toepassen van verschillende stromen secundaire grond. Dit vanwege het feit dat
dijken vaak meerdere gebieden doorkruisen met verschillende bevoegde gezagen. Hierdoor
kunnen er meerdere verschillende eisen gelden rond het toepassen van grond hetgeen
problemen kan veroorzaken in de uitvoering.

Op basis van bovengenoemde voorstellen ten aanzien van secundaire grondstoffen en
het toepassen van grond en bagger wordt de eerste fase van de herijking van de bodemregeling
afgerond met het traject van wijziging van wet- en regelgeving. Voorstellen tot wijziging
van wet- en regelgeving kunnen naar verwachting in de tweede helft van 2025 ter consultatie
worden aangeboden.

Daarnaast wordt in fase 1 nog een analyse gemaakt van uitvoeringsknelpunten op het
gebied van saneringen. Begin 2025 wordt u geïnformeerd over de knelpunten die er zijn
op het gebied van saneringen en hoe hier mee om te gaan. U wordt dan ook geïnformeerd
over de aanpak van fase 2.

Programma Bodem, Ondergrond en Grondwater

Zoals vermeld in het Regeerprogramma werkt het kabinet aan een programma Bodem, Ondergrond
en Grondwater onder de Omgevingswet. Het doel is om op weg naar 2030 en 2050 te komen
tot een gezonde, vitale, klimaatbestendige bodem en voldoende grondwater van goede
kwaliteit. Daarvoor is het nodig dat activiteiten – en de milieueisen die we aan die
activiteiten stellen – in lijn zijn met de kenmerken van het water- en bodemsysteem
in het betreffende gebied. In het programma Bodem, Ondergrond en Grondwater wordt
dit in samenhang bezien.

De thema’s waar het programma zich op richt:

– 4D regie op de ondiepe ondergrond

– 4D regie op de diepere ondergrond

– Gezonde en vitale bodems

– Bodemdaling

– Bodemherstel en diffuse en nieuwe stoffen

– Minder verstoren, meer hoogwaardig hergebruik van grond

– Borgen beschikbaarheid en kwaliteit grondwater

Het programma is een uitwerking van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI)8, de Structuurvisie Ondergrond (STRONG)9, de beleidsbrief Water en Bodem Sturend10, de kabinetsreactie op het advies van de studiegroep grondwater11 en het advies over bodemdaling en funderingsproblematiek van de Raad voor de Leefomgeving
en Infrastructuur (2024)12.

Het Rijk, de VNG, het IPO en de UvW hebben bestuurlijke afspraken gemaakt over het
programma. Deze afspraken staan in de bijgevoegde Contourennotitie.

Op dit moment worden onder meer de volgende activiteiten uitgevoerd: het bepalen van
de (strategische) doelen voor 2030 en 2050, het uitvoeren van een ruimtelijke verkenning
naar de ondergrond, het opstellen en doorlopen van een Plan MER (milieueffectrapportage).

Stand van zaken EU bodemmonitoringsrichtlijn

De Europese Commissie heeft op 5 juli 2023 het voorstel voor de richtlijn Bodemmonitoring
en -veerkracht13 gepresenteerd. Onder het Spaans en Belgisch voorzitterschap zijn de onderhandelingen
in Brussel over het voorstel gevoerd. Op de Milieuraad van 17 juni is onder het Belgisch
voorzitterschap de algemene oriëntatie, het akkoord van de lidstaten in de Raad, aangenomen.
Nederland heeft op deze Milieuraad voor het voorstel gestemd. Uw Kamer is over de
inzetgeïnformeerd via de geannoteerde agenda14 van deze Milieuraad en het verslag van de Milieuraad15.

Na het aannemen van de algemene oriëntatie op de Milieuraad moet er nog een definitief
akkoord bereikt worden met het Europees parlement (EP). Het EP heeft 9 april jl. gestemd
over de wijzigingsamendementen op het Commissievoorstel. Op onderdelen is het Europees
parlement ambitieuzer dan de Raad en zelfs ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel.

Het Hongaars voorzitterschap gaat de vervolgfase, de triloogfase tussen EP, de Raad
en Europese Commissie oppakken. Nederland zal, conform de motie van de leden Veltman
en Olger van Dijk16, in deze triloogfase blijven inzetten op geen bindende doelstellingen in het kader
van de richtlijn en zoveel mogelijk nationale flexibiliteit. Daarnaast zal dit najaar,
om uitvoering te geven aan de motie van het lid Veltman17, een impactstudie uitgevoerd worden op de tijdens de Milieuraad overeengekomen tekst.
Een definitieve richtlijn zal naar verwachting in 2025 vastgesteld worden.

Het kabinet zet nu ook al in op vitale bodems, de richtlijn ondersteunt deze inzet.
Zo is in de Kamerbrief «Water en bodem sturend» onder meer gesteld dat bodems niet
verontreinigd, zo min mogelijk verstoord (graven, grondverzet) en zo min mogelijk
verdicht moeten worden. Zowel «Water en bodem sturend» als het Programma Bodem en
Ondergrond en Grondwater (zie hierna) hebben vitale bodems als doelstelling. Het Nationaal
Programma Landbouwbodems van het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur uit 2019 ziet toe op duurzaam bodembeheer van agrarische gronden met als
doelstelling dat in 2030 alle landbouwbodems duurzaam worden beheerd en er extra koolstof
wordt opgeslagen.

De richtlijn kan helpen om op een meer vergelijkbare manier Europees breed aan een
gezonde bodem te gaan werken. Het verbeteren van de sponswerking van bodem-watersysteem
is waar ook op ingezet wordt met onze buurlanden. Op onderdelen laat de richtlijn
ruimte voor eigen invulling. Meer detailuitwerkingen van de vereisten van de richtlijn
zullen pas na vaststelling van de richtlijn door de Commissie in samenwerking met
de lidstaten nader uitgewerkt worden in de vorm van workshops, aanbevelingen en niet
wettelijk bindende richtsnoeren. Ik vind het belangrijk dat we als Nederland hieraan
actief bijdragen om zo de bestaande Nederlandse praktijk ook in Europees verband in
te brengen. Het is ook een goede manier om van de aanpak van andere landen te leren.

Hoewel de richtlijn in 2025 naar verwachting vastgesteld gaat worden en de implementatietermijn
van drie jaar pas dan gaat lopen is het belangrijk om nu al samen met andere overheden
en kennisinstellingen zoals het RIVM, Deltares en de WUR te werken aan de voorbereiding
van de implementatie.

Asbest in Overijssel

In de regio Twente is sprake van een historische diffuse verontreiniging in de bodem
met asbest. Deze is vanwege mogelijke risico’s voor de volksgezondheid in het verleden
programmatisch aangepakt door de provincie Overijssel samen met de zeven Twentse gemeenten:
Hof van Twente, Wierden, Borne, Twenterand, Hellendoorn, Rijssen-Holten en Haaksbergen.

Vanwege de aard en omvang van het probleem zijn er in 2001 afspraken gemaakt tussen
Rijk en provincie over financiële ondersteuning bij eerdere fases van de aanpak. Tussen
2001 en 2023 heeft het Rijk hieraan ruim 300 miljoen euro bijgedragen. Het afgelopen
jaar heeft overleg plaatsgevonden over de randvoorwaarden waarbinnen financiële ondersteuning
tot en met 2030 kan plaatsvinden. Op basis hiervan kan de provincie een aanvraag indienen
voor het onderdeel «oude afspraken»18 van de Tijdelijke regeling uitkering bodem 2024–2030. In de afspraken is opgenomen
dat het Rijk de aanpak via de provincie tot 2030 voortzet. Daarna zal echter nog op
veel plaatsen verontreiniging aanwezig zijn. Door de ontwikkeling van kennis en innovatie
is de verwachting dat de kosten voor toekomstige sanering lager zullen liggen, zodat
ook particulieren en bedrijven dit kunnen financieren. Voornemen is om daarnaast specifiek
te kijken naar natuurlijke afbraak en beheersing van risico’s. Hierdoor is op termijn
bij minder verontreinigde locaties mogelijk geen sanering meer nodig.

Binnen het budget dat voor «oude afspraken» beschikbaar is in de Tijdelijke regeling
uitkering bodem, is een bedrag van maximaal € 27 mln. beschikbaar voor de aanpak tot
en met 2030 en € 1,5 mln. voor projectgebonden kennisontwikkeling en innovatie. Dit
leidt tot een verbetering van de algemene kwaliteit van de leefomgeving en is een
belangrijke impuls voor de regio Twente.

Tot slot

Met de modernisering van de regelgeving, de acties in het kader van het programma
Bodem, Ondergrond en Grondwater en de ter beschikking gestelde middelen voor saneringen
werkt IenW aan de structurele verbetering van de kwaliteit van de bodem en de ondergrond
in Nederland. Dit is belangrijk voor de maatschappelijke opgaven waar we nu en in
de toekomst voor staan.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen