Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport 'Als je je huis moet verlaten'

Nr. 1211
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2024

Op 10 juni jl. hebben de Ombudsman en Kinderombudsvrouw mij hun gezamenlijke rapport
de titel «Als je je huis moet verlaten – Een onderzoek naar de positie van bewoners
– volwassen én kinderen – bij sloop/nieuwbouw en renovatieprojecten» aangeboden. Uw Kamer heeft mij 5 juli jl. verzocht om
een kabinetsreactie op dit rapport (kenmerk 2024Z10311/2024D28438). Bij deze stuur ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
deze kabinetsreactie toe.

Ik wil de Ombudsman en de Kinderombudsman bedanken voor het rapport dat zij mij hebben
toegestuurd. Ik heb met belangstelling kennisgenomen van dit rapport en de aanbevelingen
die erin gegeven worden. Het spreekt voor zich dat het (tijdelijk) moeten verlaten
van je woning voor sloop of renovatie voor alle bewoners – maar in het bijzonder voor
gezinnen met kinderen – erg ingrijpend is. Tijdige betrokkenheid bij besluitvorming
hierover is daarom cruciaal. Het rapport is een vervolg op het in januari 2023 door
de Ombudsmannen gepubliceerde rapport «Als de overheid niet thuis geeft.» Dit rapport
was het resultaat van onderzoek naar huisuitzettingen van gezinnen vanwege betaalachterstanden
en/of overlast. Hierop heeft het kabinet op 4 juli 2023 een reactie gegeven1 waarin is beschreven welke maatregelen het kabinet neemt om het aantal huisuitzettingen
tot een minimum te beperken. Ook is hier ingegaan op de samenwerking met gemeenten
en lokale partners, zoals woningcorporaties, om maatwerk te kunnen bieden bij dit
soort situaties. Tijdens dit onderzoek werd geconstateerd dat gezinnen ook problemen
ervaren als zij door sloop of grootschalige renovatie hun huis moeten verlaten. Naar
aanleiding hiervan hebben de Ombudsmannen besloten een apart onderzoek te doen naar
dit soort situaties.

In het rapport worden knelpunten beschreven voor bewoners als hun huis gesloopt of
gerenoveerd gaat worden en ze daardoor hun huis (tijdelijk) moeten verlaten. Er is
hierbij specifieke aandacht besteed aan gezinnen met kinderen. De Ombudsmannen plaats
de door hen geconstateerde problemen in het licht van het mensen- en kinderrechtelijk
toetsingskader. De knelpunten die zij aan het licht brengen, hebben betrekking op
de volgende verplichtingen:

• De ontwikkeling en het welzijn van kinderen moeten altijd beschermd worden. Ook tijdens
het proces van gedwongen verhuizing.

• De overheid moet voldoende rechtsbescherming bieden. Hieronder vallen toegankelijke
informatie over rechten en plichten en onafhankelijke cliëntondersteuning en een effectief
rechtsmiddel.

• De overheid is verplicht betekenisvol te consulteren met zowel volwassenen als kinderen.

De volkshuisvestelijke opgave is de komende jaren groot. De woningvoorraad van woningcorporaties
moet worden uitgebreid, verduurzaamd en verbeterd en dit onderwerp zal daarom niet
aan urgentie afdoen. Als je hiervoor je huis (tijdelijk) uit moet, is dat ingrijpend
voor volwassenen én kinderen. Dit onderwerp heeft daarom mijn volle aandacht en het
kabinet heeft de afgelopen tijd maatregelen genomen om de participatie van bewoners
bij dit soort trajecten te bevorderen. Dit blijkt onder andere uit het opstellen van
een Nationaal sloop- en renovatiestatuut dat mijn ambtsvoorganger in mei 2024 aan
de Tweede Kamer heeft gestuurd.2 Hiermee wordt het belang van vroegtijdige betrokkenheid van bewoners erkend en gewaarborgd.
Verderop in deze brief ga ik nader in op de betekenis van bewonersparticipatie bij
dergelijke trajecten.

Het Nationaal sloop- en renovatiestatuut is na zorgvuldig overleg tussen de Woonbond
en Aedes vastgesteld. Aedes heeft met het statuut ingestemd en richting de achterban
aangegeven het aan te moedigen dat woningcorporaties het statuut als startpunt nemen
voor nadere invulling in lokale afspraken. Het bestuur van de Woonbond heeft ook ingestemd
met het statuut; dat geldt echter niet voor de verenigingsraad. Leden van de verenigingsraad
hebben vooral als zorg geuit dat het landelijk statuut verdergaande afspraken op lokaal
niveau in de weg kan staan. Die zorg wil ik graag wegnemen: niets staat in de weg
om op lokaal niveau tussen woningcorporatie en huurdersvertegenwoordiging verdergaande
afspraken te maken over het verloop van en betrokkenheid bij dergelijke trajecten
dan in de nationale handreiking is beschreven. In alle gevallen is het Nationaal sloop-
en renovatiestatuut een grote verbetering voor situaties waar nog geen standaard kader
werd gehanteerd. Wat mij betreft is het statuut het minimum dat nu overal in het land
zal worden gebruikt bij sloop/nieuwbouw- en renovatietrajecten. Ik blijf de komende
tijd met Aedes en de Woonbond in gesprek over het bevorderen van goede betrokkenheid
van bewoners bij sloop en renovatie.

In deze brief ga ik in op de conclusies en aanbevelingen die in het rapport van de
Ombudsmannen worden heeft gedaan. Ik zal specifiek ingaan op de volgende drie onderwerpen
die in het rapport aan de orde komen:

1. De positie van kinderen als belanghebbenden;

2. De invloed van bewoners op het besluitvormingsproces;

3. De toegevoegde waarde van het Nationaal sloop- en renovatiestatuut

Het betrekken van kinderen

De eerste conclusie uit het rapport heeft betrekking op de positie van kinderen als
gesprekspartner tijdens sloop/nieuwbouw- en renovatietrajecten en beschrijft dat kinderen
moeten worden gezien als zelfstandig rechthebbende. Nederland vindt het van groot
belang dat kinderen en jongeren meedenken en meepraten over het beleid dat hen raakt.
Kinderen hebben volgens artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten
van het Kind (hierna: IVRK) het recht om, indien zij dat zelf willen, hun mening te
geven over beslissingen die hen aangaan. Zoals volgt uit bovengenoemd artikel en de
interpretatie daarvan van het VN-Kinderrechtencomité (in general comment no. 12) kan
een kind indien gewenst vertegenwoordigd worden door o.a. de ouders, maar moet het
kind in principe de mogelijkheid krijgen direct te participeren. De overheid moet
passende maatregelen nemen om dit recht te verwezenlijken.

Zoals in de brief bij het Nationaal sloop- en renovatiestatuut beschreven, is er gedacht
vanuit de veelvoorkomende praktijk dat het belang van het kind wordt vertegenwoordigd
door hun ouders. Hiermee wordt echter – zo stellen de Ombudsmannen – het zelfstandig
recht van kinderen op participatie niet erkend. Ik hecht waarde aan deze constatering.
Het werk van de Ombudsmannen is voor het kabinet belangrijk om meer aandacht te hebben
voor het perspectief en de positie van kinderen bij het maken van beleid.

De Rijksoverheid en medeoverheden zijn gebonden aan de mensenrechtenverplichtingen
die voortvloeien uit verdragen waarvan Nederland partij is. Bij alle maatregelen betreffende
kinderen moet het belang van het kind een eerste overweging zijn (IVRK artikel 3).
Daarbij moet recht worden gedaan aan een toereikende levensstandaard, waar ook het
recht op onderdak (artikel 27 IVRK) en het recht op gezinsleven (artikel 9 IVRK) onder
vallen. Woningcorporaties zijn echter private partijen en zijn niet gebonden aan alles
waar de overheid aan gebonden is. De aanzienlijke volkshuisvestelijke opgave van corporaties
vraagt hen alle belangen zorgvuldig tegen elkaar af te wegen; die van kinderen, andere
bewoners, toekomstige huurders, de wijk, het gemeentelijk beleid, de eigen portefeuillestrategie
en financiële mogelijkheden.

De Ombudsmannen stellen onder andere dat woningcorporaties gedurende het besluitvormingstraject
zoveel mogelijk maatwerk moeten bieden om het participatierecht van kinderen en daarmee
hun belangen te waarborgen. Ik herken dat momenteel in veel gevallen onduidelijk is
of kinderen voldoende zelfstandig worden betrokken bij dit soort processen. Ik onderschrijf
het uitgangspunt dat betekenisvolle participatie dient te beginnen bij het kind zelf.
Met de handreiking «in 4 stappen naar het beste besluit voor het kind»3 voorziet de Kinderombudsman in handvatten voor belangenafwegingen waar kinderen bij
betrokken zijn. Naast de inhoud van het gesprek staat in deze handreiking ook de wijze
waarop met kinderen gesproken kan worden centraal. Het onderzoek van de Ombudsmannen
is gedaan vanuit de praktijk van voor de totstandkoming van het Nationaal sloop- en
renovatiestatuut, waarin is beoogd de knelpunten voor gezinnen bij dit soort trajecten
verder te beperken door de betrokken bewoners vroegtijdig te betrekken en oog te hebben
voor maatwerk. Gegeven deze ontwikkeling zal samen met de woningcorporatiesector worden
bezien op welke manier de bovengenoemde handreiking in de praktijk kan worden gebruikt
naast de toepassing van het Nationaal sloop- en renovatiestatuut om uitvoering te
geven aan uw aanbeveling om kinderen op een andere manier te betrekken bij dergelijke
trajecten.

Invloed van bewoners op het besluitvormingsproces

De tweede conclusie uit het rapport is dat bewoners te weinig invloed hebben op het
besluitvormingsproces, terwijl de derde conclusie stelt dat het Nationaal sloop- en
renovatiestatuut in theorie tegemoet komt aan de vereiste van betekenisvolle participatie.
Het onderzoek van de Ombudsman en Kinderombudsvrouw is gedaan vanuit de praktijk in de periode vóór totstandkoming
van het Nationaal sloop- en renovatiestatuut. Ik ben dan ook blij dat de Ombudsmannen
middels de derde conclusie te kennen geven het statuut te zien als een stap vooruit
en een erkenning van het belang van tijdige en goede betrokkenheid van bewoners.

Ik herken dat het bij zulke ingrijpende trajecten nodig is om tijdige en goede betrokkenheid
van bewoners te borgen, en ik zie ook dat dat nog niet altijd goed gaat. Om deze reden
is in 2022 de afspraak gemaakt dat Aedes en Woonbond met betrokkenheid van het ministerie
een Nationaal sloop- en renovatiestatuut opstellen. Met dit statuut wordt beoogd de
knelpunten voor gezinnen bij dit soort trajecten verder te beperken door bewoners
vroegtijdig te betrekken en oog te hebben voor maatwerk, naast het formele kader dat
wetgeving reeds biedt. In het statuut is oog voor alle aspecten waarmee bewoners in
een dergelijk traject worden geconfronteerd; de fysieke ingrepen aan woningen, maar
ook de sociale aspecten voor de betrokken bewoners.

In het Nationaal sloop- en renovatiestatuut wordt het belang van wederzijdse tijdige
en transparante communicatie onderschreven door een fase voorafgaand aan de beslissing
te introduceren die momenteel niet altijd expliciet wordt gehanteerd: de oriëntatiefase.
Deze fase kenmerkt zich door het gesprek tussen de corporatie en direct betrokkenen.
Er wordt gestreefd naar draagvlak onder de bewoners die het betreft. Het komen tot
een breed gedragen besluit is een gedeelde verantwoordelijkheid van de corporatie
en huurdersvertegenwoordiging. In deze fase is expliciete aandacht geschonken aan
het bewustmaken van de positie van huurders(vertegenwoordiging) met de daarbij horende
rechten en plichten. Wanneer er geen huurdersvertegenwoordiging bestaat, spant de
corporatie zich actief in om te komen tot een huurdersvertegenwoordiging die voldoet
aan de randvoorwaarden die de Wet op het overleg huurders verhuurder stelt. De corporatie
informeert deze nieuw opgerichte huurdersvertegenwoordiging actief over het bestaan
van de rechten en verplichtingen uit de (overleg)wet.

Op grond van de Woningwet4 zijn woningcorporaties verplicht om een reglement op te stellen dat de rechten en
plichten voor slopen en ingrijpend renoveren van woningen en het hierbij betrekken
van de betrokken bewoners regelt. Dit is niet afhankelijk van lokale partijen, maar
wettelijk geregeld. Daaraan toevoegend is met het Nationaal sloop- en renovatiestatuut
verdere helderheid en een zekere mate van conformiteit voor de lokale praktijk geboden,
bijvoorbeeld door een lijst aan te bieden met concrete onderwerpen waarover afspraken
kunnen worden gemaakt. Middels deze genomen maatregelen wordt voorzien in het structureel
inbedden van gedegen belangenvertegenwoordiging en voldoende toegang tot informatie
bij dit soort trajecten. Hiermee geeft het statuut gehoor aan een van de aanbevelingen
van de Speciaal Rapporteur van de VN die in zijn rapport over adequate huisvesting
het belang van huurdersbetrokkenheid bij sloop/nieuwbouw- en renovatietrajecten onderstreept.5

Verder stelt het rapport dat de betrokkenheid van de gemeente in dit soort trajecten
in de praktijk verschillend is en geïntensiveerd zou moeten worden. Gemeenten zouden
zich actiever moeten opstellen door lokale afspraken te maken, waaronder afspraken
over de positie van alle bewoners, dus ook kinderen. Ook dienen gemeenten volgens
de Ombudsmannen zo nodig preventief in actie te komen als het overlegproces tussen
huurders en de woningcorporatie niet goed verloopt.

In formele zin is de rol van een gemeente bij een renovatie- of sloop/nieuwbouwtraject
redelijk beperkt. Wanneer sloop/nieuwbouw leidt tot een wijziging van het omgevingsplan
of een omgevingsvergunning, moet de gemeente bij de vaststelling van de wijziging
aangeven hoe zij burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen
heeft betrokken. De invalshoek hierbij is het gevolg van de sloop- of bouwactiviteit
voor de fysieke leefomgeving. Overleg over sloopplannen van sociale huurwoningen en
het op peil houden van de sociale woningvoorraad binnen een gemeente vindt plaats
in een ander kader: die van de Woningwet. De gemeente geeft vanuit dat perspectief
de lokale kaders aan voor het woonbeleid en deze zijn uitgangspunt bij het maken van
lokale prestatieafspraken tussen woningcorporatie, gemeente en huurdersorganisatie.
Een woningcorporatie dient naar redelijkheid bij te dragen aan de realisatie van het
gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid en heeft daarin ook vrijheid haar eigen afwegingen
te maken. Gemeenten hebben een adviesrol bij het maken van een sociaal statuut en
afspraken hierover kunnen deel uitmaken van de prestatieafspraken, maar dat hoeft
niet. Hoe gemeenten deze rol in de praktijk invullen, verschilt dan ook. De overheid
– en dat geldt ook voor de lokale overheid – heeft geen bevoegdheid om volledige controle
uit te oefenen op het verloop van dit soort trajecten. Dat is niet haalbaar en niet
passend. Wel biedt het statuut daarom een handreiking om op lokaal niveau verdere
afspraken vast te leggen. Gedurende het proces van het opstellen van het Nationaal
sloop- en renovatiestatuut is de VNG op de achtergrond betrokken geweest en na afloop
heeft zij het statuut onder de aandacht van haar achterban gebracht.

Nationaal sloop- en renovatiestatuut in de praktijk

De derde conclusie uit het rapport is dat het Nationaal sloop- en renovatiestatuut
in theorie tegemoet komt aan de vereisten van betekenisvolle participatie uit het
mensen- en kinderrechtelijke toetsingskader: de overheid is verplicht betekenisvol
te consulteren met zowel volwassenen als kinderen. Hierbij wordt de kanttekening geplaatst
dat in het statuut geen randvoorwaarden zijn opgenomen om kinderen betekenisvol te
laten participeren. Op de betrokkenheid van kinderen ben ik eerder in deze brief ingegaan.

Ik hecht waarde aan de constatering van de Ombudsmannen dat de positie van volwassen
bewoners bij sloop/nieuwbouw- of renovatieprojecten over het algemeen is geborgd en
dat het statuut het belang van betekenisvolle participatie verder onderstreept en
expliciteert. Ik ga ervan uit dat het statuut door woningcorporaties zal worden toegepast
en blijf de komende tijd met Aedes en de Woonbond in gesprek over het bevorderen van
goede betrokkenheid van bewoners, waaronder kinderen, bij dit soort trajecten en het
in de praktijk brengen van de afspraken uit het statuut.

Het rapport adviseert om de toepassing van het statuut te evalueren. Dit idee omarm
ik. Meer in den brede kunnen de stappen die het kabinet op dit thema heeft gezet hiermee
worden gemonitord. Ik kies hierbij voor een termijn van twee jaar in plaats van het
jaar dat de Ombudsmannen voorstellen, omdat dan meer trajecten kunnen worden meegenomen
en er een breder beeld ontstaat. Ik streef ernaar rond het einde van 2026 te kunnen
rapporteren over deze bevindingen.

Tot slot

Zoals in deze reactie is geschetst, kan ik mij vinden in veel van de aanbevelingen
van de Ombudsmannen en sluiten deze aan op beleid dat reeds in samenwerking met de
sector is ingezet. Op andere punten zal ik de aanbevelingen benutten om het beleid
te versterken en te monitoren. De effectiviteit van de verschillende genomen maatregelen
kan zo nauwlettend worden gevolgd.

De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, M.C.G. Keijzer