Brief regering : Evaluatie wet waardeoverdracht klein pensioen

Nr. 20 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 oktober 2024

Per 1 januari 2019 is het recht van de pensioenuitvoerder op waardeoverdracht van
een klein pensioen op grond van de Wet waardeoverdracht klein pensioen in werking
getreden. De Wet heeft pensioenuitvoerders het recht gegeven om kleine pensioenen,
dit zijn pensioenen die minder dan 592,51 euro bruto per jaar bedragen (2024), zonder
instemming van de deelnemer over te dragen aan de pensioenuitvoerder waar de werknemer
inmiddels pensioen opbouwt. Met de automatische waardeoverdracht van kleine ouderdomspensioenen
wordt beoogd dat meer kleine pensioenen de pensioenbestemming bereiken en de uitvoeringskosten
worden beperkt. Tot slot leidt het overdragen van kleine pensioenen tot een vereenvoudigde
en verbeterde voorlichting met meer overzicht voor de deelnemer.1 In de Wet waardeoverdracht klein pensioen is toegezegd om drie jaar na inwerkingtreding
te bezien of het proces van automatische waardeoverdracht werkt zoals is beoogd.2In 2023 is nog een aanvulling op deze wet in werking getreden, waardoor pensioenuitvoerders
geen onderscheid meer hoeven te maken tussen de ontstaansgeschiedenis van het kleine
pensioen. Om ook deze aanvullingen mee te kunnen nemen, is deze evaluatie uitgesteld
tot het moment waarop de aanvulling op de wet automatische waardeoverdracht klein
pensioen in werking was getreden. De evaluatie is gericht op alle kleine pensioenen
die door middel van automatische waardeoverdracht overgedragen kunnen worden aan de
nieuwe pensioenuitvoerder. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de toezegging
om te onderzoeken hoe deelnemers automatische waardeoverdracht van kleine pensioenen
ervaren en wat de voor- en nadelen zijn van het afkopen van een klein ingegaan ouderdomspensioen.3, 4

SEO Economisch Onderzoek (SEO) heeft een evaluatieonderzoek uitgevoerd dat heeft geleid
tot het rapport «Klein, maar waardevol».5 Het rapport is opgesteld in opdracht van het Ministerie van SZW en voor de begeleiding
van deze evaluatie was een begeleidingscommissie geïnstalleerd bestaande uit vertegenwoordigers
van de Pensioenfederatie, het Verbond van Verzekeraars, Stichting Pensioenregister
en de toezichthouders AFM en DNB en het Ministerie van SZW.

Uit deze evaluatie volgt dat de Wet Waardeoverdracht kleine pensioenen doelmatig en
doeltreffend is. De Wet bevordert pensioenbehoud en verlaagt de uitvoeringskosten
van pensioenuitvoerders. Daarnaast is het proces rondom de waardeoverdracht efficiënt.
Tot slot zijn de deelnemers in het algemeen tevreden over het verloop van dit proces
van waardeoverdracht. SEO is tevens gevraagd om een aantal beleidsopties te onderzoeken met
de vraag of deze de doeltreffendheid en doelmatigheid van de wet vergroten. De onderzochte
beleidsopties komen voort uit de totstandkoming van de wet, het politieke debat en
de gesprekken met de sector. Uit deze evaluatie volgt dat het huidige proces van automatische
waardeoverdracht naar tevredenheid verloopt en dat men hier zo min mogelijk aan wil
wijzigen. De meeste onderzochte beleidsopties leiden namelijk tot uitvoeringstechnische
problemen en grijpen daarmee in op de uitgangspunten van de wet. In het vervolg van
de brief ga ik nader in op het doel en de opzet van de wet en het onderzoek en de
beleidsvoornemens die hieruit volgen.

Doel van de wet

Het toenemende aantal kortlopende dienstverbanden als gevolg van de flexibilisering
op de arbeidsmarkt leidt ertoe dat steeds meer kleine pensioenen ontstaan. De toename
van het aantal kleine pensioenen in de administratie van pensioenuitvoerders leidt
tot hoge kosten voor pensioenuitvoerders; kosten die ten laste van de deelnemers komen.
Daarnaast zorgt de automatische waardeoverdracht ook voor meer pensioenbehoud, dit
doordat meer kleine pensioenen de pensioenbestemming bereiken.6Tot slot, leidt het overdragen van kleine pensioenen tot een vereenvoudigde en verbeterde
voorlichting met meer overzicht voor de deelnemer.7

De Wet waardeoverdracht kleine pensioenen heeft zoals hiervoor aangegeven pensioenuitvoerders
het recht gegeven om kleine pensioenen over te dragen naar de pensioenuitvoerder waar
de werknemer actief pensioen opbouwt. Dit recht tot overdracht vervangt het recht
op afkoop van kleine pensioenen. Pensioenuitvoerders hadden het recht om twee jaar
na beëindiging van de deelneming aan de pensioenregeling een klein pensioen af te
kopen, om zo de uitvoeringskosten te beperken. Dit recht op afkoop zorgde ervoor dat
deze opgebouwde pensioenen de pensioenbestemming niet bereikten en was daarmee nadelig
voor de pensioenopbouw. Daarnaast bracht het afkooprecht ook relatief hoge kosten
met zich mee.

De Wet waardeoverdracht kleine pensioenen maakte het in eerste instantie alleen mogelijk
dat kleine ouderdomspensioenen die waren ontstaan door beëindiging van deelneming
aan de pensioenregeling vanwege baanwisseling konden worden overgedragen. Dit bracht
echter enkele knelpunten met zich mee. Ten eerste bevatte de wet geen basis voor de
overdracht van kleine pensioenen ontstaan door collectieve beëindiging. Deze bleven
hierdoor in de administratie van uitvoerders staan. Daarnaast zorgde dit voor enkele
uitvoeringsproblemen bij de pensioenuitvoerders; niet alle pensioenuitvoerders konden
dit onderscheid maken waardoor die uitvoerders geen kleine pensioenen konden overdragen.
Ook kleine nettopensioenen konden niet worden overgedragen, en deze konden ook niet
meer worden afgekocht.8

Deze kleine nettopensioenen zouden daardoor in de administraties blijven staan en
de vermogens- en pensioenbeheerkosten zouden ten laste komen van degene die deelnemen
aan de nettopensioenregeling. Beide knelpunten zijn met deze Wetswijziging opgelost.9 Met deze aanpassing van de Wet is geregeld dat kleine nettopensioenen weer mogen
worden afgekocht, dit met instemming van de deelnemer. Verder regelt de aanpassing
van de wet dat ook bij collectieve beëindigingen een automatische overdracht kan plaatsvinden.
Een uitzondering is gemaakt voor uitkeringsregelingen die ondergebracht zijn bij een
verzekeraar en die niet zijn ontstaan door een individuele baanwisseling. Dit vanwege
het risico op een bijbetalingsplicht van de werkgever. De bijbetalingsplicht ontstaat
als er een verschil is tussen de afkoopwaarde en de overdrachtswaarde. De Stichting
van de Arbeid heeft samen met de Pensioenfederatie en het Verbond van Verzekeraars
een zestal denkrichtingen verkend over hoe kan worden omgegaan met deze kleine pensioenen.10 Mede op advies van deze partijen is het creëren van een extra samenvoegmoment vlak
voor pensioendatum meegenomen in deze evaluatie.

De pensioenen die voor 1 januari 2018 premievrij zijn geworden, vallen niet onder
de reikwijdte van deze wet. Voor deze kleine aanspraken geldt dat de destijds bestaande
regels voor tussentijdse afkoop zijn blijven bestaan, ook na de invoering van de Wet
waardeoverdracht klein pensioen. Wel konden deze kleine pensioenen tijdens een eenmalige
actie voor overdracht worden aangeboden. Dit was mogelijk tot eind 2023. Daarna is
er geen wettelijke basis meer om deze kleine pensioenen ontstaan voor 2018 nogmaals
voor overdracht aan te bieden.

Het doel van de evaluatie

Het doel van deze evaluatie was enerzijds om te bezien of het proces van automatische
waardeoverdracht werkt zoals verwacht en anderzijds om te bezien waar er aanpassingen
mogelijk zijn om het proces van automatische waardeoverdracht te verbeteren en/of
uit te breiden. Dit zodat meer kleine pensioenen overgedragen kunnen worden. In het
onderzoek stonden de volgende drie onderzoeksvragen centraal:

1. Doeltreffendheid: heeft de Wet geleid tot behoud van de pensioenbestemming van kleine
ouderdomspensioenen?

2. Doelmatigheid: heeft de Wet geleid tot een daling van de uitvoeringskosten van pensioenuitvoerders?

3. Beleidsopties: wat zijn de voor- en nadelen van verschillende beleidsopties om de
doeltreffendheid en doelmatigheid te vergroten?

Bij de evaluatie is gebruik gemaakt van kwalitatief en kwantitatief onderzoek. Het
kwalitatieve deel van het onderzoek heeft plaatsgevonden in de vorm van deskresearch
en interviews. Deze interviews zijn gehouden met zes pensioenuitvoerders, de Pensioenfederatie,
het Verbond van Verzekeraars, Stichting pensioenregister, de toezichthouders (AFM
en DNB) en het Ministerie van SZW. Het kwantitatieve deel van het onderzoek omvat
een informatie uitvraag over de overdrachten bij de pensioenuitvoerders en een enquête
bij deelnemers die van baan zijn veranderd na 2018.

Conclusies uit de evaluatie

Doeltreffendheid

Om te beginnen blijkt uit de evaluatie dat de wet waardeoverdracht klein pensioen
doeltreffend is. Het doel ten aanzien van pensioenbehoud is grotendeels behaald. De
kleine pensioenen worden overgedragen, zodat meer pensioenaanspraken uiteindelijk
worden uitgekeerd op pensioendatum. Pensioenuitvoerders zijn over het algemeen tevreden
over de behaalde succeskans. Een aantal pensioenuitvoerders geeft echter aan dat ze
een hogere succeskans hadden verwacht. Zij hadden verwacht dat het percentage overgedragen
kleine pensioenen rond de tachtig procent zou liggen, dit gebaseerd op eerder onderzoek
van het CBS. Het uiteindelijke percentage na vijf jaar is ruim zestig procent.

Doelmatigheid

De Wet waardeoverdracht klein pensioen is doelmatig. De kosten van automatische waardeoverdracht
zijn lager dan de beheerkosten wanneer het pensioen niet wordt overgedragen. Ook is
automatische waardeoverdracht efficiënter en goedkoper dan tussentijdse afkoop. Het
proces is efficiënt en vraagt nauwelijks nog om handmatige handelingen. Het proces
van (tussentijdse) afkoop vraagt wel om meerdere handmatige handelingen.

Tevredenheid deelnemers

Tot slot is naar aanleiding van een toezegging aan uw Kamer onderzocht hoe deelnemers
automatische waardeoverdracht van kleine pensioenen ervaren.11 Deelnemers blijken overwegend tevreden te zijn. Ongeveer 65 procent van de deelnemers
waarvan de overdracht van het kleine pensioen is gelukt, geeft aan de overdracht als
iets positiefs te zien. Zij geven aan dat het overzichtelijk is om pensioenaanspraken
bij elkaar te hebben staan. Daarnaast waardeert men het feit dat de overdracht automatisch
gaat. Het is fijn dat ze hier niets voor hoeven te doen. Een ruime vijf procent geeft
aan dit als iets negatiefs te zien, met name omdat ze graag toestemming hadden gegeven.
Twintig procent heeft hier geen mening over.

Beleidsopties

In de evaluatie zijn, zoals hierboven genoemd, verschillende beleidsopties onderzocht.
Deze onderzochte beleidsopties komen voort uit de totstandkoming van de wet, het politieke
debat en de gesprekken met de sector. In Bijlage 1 worden deze opties nader toegelicht.
Deze opties zijn getoetst op doelmatigheid (uitvoeringslasten) en doeltreffendheid
(pensioenbehoud). Deze criteria vormen een belangrijke maatstaf omdat deze aansluiten
bij de doelen van de Wet. Met de automatische waardeoverdracht van kleine ouderdomspensioenen
wordt immers beoogd dat meer kleine pensioenen de pensioenbestemming behouden en de
uitvoeringskosten worden beperkt. Daarnaast is gekeken in hoeverre de beleidsopties
daadwerkelijk uitvoerbaar zijn. Dit betreft zowel de uitvoerbaarheid bij pensioenuitvoerders
als bij het Pensioenregister. Op basis hiervan werd een algemeen oordeel over de wenselijkheid
van deze opties gegeven, zie tabel 1. Uit het onderzoek van SEO blijkt dat van de
voorgestelde beleidsopties, alleen het herhalen van de overdracht van vóór 2018 voldoet
aan de hiervoor genoemde criteria.

Tabel 1: Verschillende beleidsopties brengen verschillende problemen met zich mee
(+ is voordeel, – is nadeel).

Beleidsvoornemens

De meeste onderzochte beleidsopties dragen niet bij aan het vergroten van de doeltreffendheid
(pensioenbehoud) en doelmatigheid (uitvoeringslasten) of hebben een negatief effect
op de uitvoerbaarheid. Over de wenselijkheid van de optie «Directe afkoop bij emigratie»
verschillen in de sector de meningen. Alles afwegend, wegen voor mij de nadelen zwaarder
dan de voordelen. Het realiseren van dit beleidsvoornemen zou namelijk ten koste gaan
van het pensioenbehoud.

Het herhalen van de overdracht van pensioenen ontstaan voor 2018 draagt wel bij aan
het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid. Daarom wil ik de komende tijd
bezien of het mogelijk is om het onderscheid van kleine pensioenen ontstaan vóór en
ná 2018 op te heffen, zodat deze kunnen meelopen in het reguliere proces van automatische
waardeoverdracht van kleine pensioenen

Kortom, de uitkomsten van deze evaluatie leiden tot het voornemen om het onderscheid
tussen kleine pensioenen ontstaan vóór en ná 2018 op te heffen. Om dat te realiseren
moet de wet worden gewijzigd.

Tot slot heeft SEO in de evaluatie nog ter overweging meegegeven dat het op termijn,
wanneer iedereen is overgestapt naar een premieregeling, logischer lijkt om de afkoopgrens
(ook) uit te drukken in de waarde van het opgebouwde vermogen. Op dit moment wordt
de afkoopgrens uitgedrukt op basis van een bedrag bruto per jaar. Hoewel dit geen
beleidsoptie was die in de evaluatie is meegenomen en de huidige geformuleerde afkoopgrens
ook voor premieregelingen niet tot (grote) problemen heeft geleid, ben ik voornemens
de komende periode nader te onderzoeken op welke wijze de afkoopgrens geformuleerd
zou moeten worden.

Afsluitend, ten aanzien van de wetswijziging, ga ik de komende tijd de nodige voorbereidingen
treffen door onder andere met de pensioensector in overleg te treden over de vraag
of er nog randvoorwaarden gesteld moeten worden om de uitvoering ook daadwerkelijk
soepel te laten verlopen. Tevens maak ik van de mogelijkheid gebruik om een aantal
signalen uit de sector over de uitvoering van automatische waardeoverdracht kleine
pensioenen en over individuele waardeoverdracht mee te nemen, die onder andere samenhangen
met de overgang naar premieregelingen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum

Bijlage 1: Overzicht beleidsopties

In het uitgevoerde evaluatieonderzoek zijn een negental mogelijke beleidsopties onderzocht.
Deze opties zijn hieronder kort toegelicht. Verder is er ook een korte toelichting
gegeven hoe deze opties zich verhouden tot de drie criteria: uitvoeringslasten, pensioenbehoud
en uitvoerbaarheid. Deze criteria vormen een belangrijke maatstaf omdat deze aansluiten
bij het doelen van de wet.

1. Automatische waardeoverdracht verplichten

Op dit moment geldt al een ontvangstplicht van kleine pensioenen, maar is het niet
verplicht om alle kleine pensioenen over te dragen. Sommige pensioenuitvoerders kiezen
bewust voor het niet-automatisch overdragen van kleine pensioenen. Het verplicht stellen
van automatische waardeoverdracht heeft enkele «nadelige» gevolgen. Zo kan het zijn
dat de overdragende of ontvangende werkgever moet bijbetalen voor de overdracht van
een DB-regeling van een verzekeraar. Ook kan het verplichten van automatische waardeoverdracht
nadelige gevolgen hebben voor de deelnemer, deze kan namelijk zijn gegarandeerde uitkering
of gegarandeerde indexatie verliezen.

2. Automatische waardeoverdracht ook naar slapers-aanspraak

Voor het mogelijk maken van automatische waardeoverdracht ook naar een slapers-aanspraak
zijn er enkele uitvoeringstechnische complicaties. Bij de automatische waardeoverdracht
naar slapers-aanspraken zijn er veel uitvoeringstechnische aanpassingen vereist om
deze overdrachten mogelijk te maken. Het is bijvoorbeeld niet altijd makkelijk om
een aanspraak toe te voegen aan een slapers-aanspraak, ook zullen er aanpassingen
nodig zijn bij het Pensioenregister. Het is de vraag in hoeverre de benodigde investeringen
opwegen tegen de baten van deze overdrachten.

3. Aanpassing van de kwantitatieve grens voor kleine pensioenen.

De meeste partijen geven aan dat het belang van de deelnemer met de huidige kwantitatieve
grens is gewaarborgd. Op dit moment is deze kwantitatieve grens gekoppeld aan de afkoopgrens.
Een lagere grens leidt tot minder automatische overdrachten, dit gaat ten koste van
pensioenbehoud en verlaging van de administratieve lasten van de pensioenuitvoerders.
Een hogere grens zal juist zorgen voor meer overdrachten en verlaging van de administratieve
lasten. Een belangrijk nadeel van het verhogen van de grens is echter dat, hoe hoger
de kwantitatieve grens is, hoe meer het gaat wringen dat het pensioen zonder instemming
van de deelnemer wordt overgedragen.

4. Creëren van een samenvoegmoment vlak voor pensioendatum voor kleine DB-pensioenen

Deze beleidsoptie is bepleit door de Stichting van de Arbeid om de bijbetalingsproblematiek
voor DB-regelingen bij verzekeraars op te lossen.12 De beleidsoptie biedt volgens de geïnterviewden echter geen oplossing voor de bijbetalingsproblematiek.
Een voordeel zou zijn dat alle kleine pensioenaanspraken worden gebundeld tot één
pensioenaanspraak. Aangezien de bijbetalingsproblematiek hier niet mee wordt opgelost,
past deze oplossing niet binnen de gestelde randvoorwaarden. Verder zijn er voor het
mogelijk maken ook enkele uitvoeringstechnische problemen.

5. Automatische waardeoverdracht voor kleine nettopensioenen

Voor het mogelijk maken van automatische waardeoverdracht voor kleine nettopensioenen
zijn er enkele uitvoeringstechnische complicaties. Bij de overdracht van een klein
nettopensioen heeft dit te maken met het feit dat er maar weinig pensioenuitvoerders
een netto pensioen aanbieden en in veel gevallen zal de ontvangende pensioenuitvoerder
deze dus niet kunnen accepteren. Dit zou afbreuk doen aan het automatische proces.

6. Afkoop van al klein ingegaan ouderdomspensioen

Deze beleidsoptie maakt het mogelijk om ook nog na ingangsdatum van het pensioen dit
kleine pensioen af te kopen. Naar aanleiding van een toezegging aan uw Kamer is deze
beleidsoptie onderzocht.13 Momenteel bestaan er al twee afkoopmomenten, namelijk na minimaal vijf keer niet
succesvol te zijn aangeboden voor waardeoverdracht en op het moment van pensionering.
Vaak worden kleine pensioenen al afgekocht op de pensioendatum, de meerwaarde van
het creëren van een extra afkoopmoment is dus beperkt. Het is echter mogelijk dat
mensen dit afkoopmoment gemist hebben en alsnog graag tot afkoop over willen gaan.
Bijkomend voordeel hierbij is dat de afkoop van dit kleine pensioen ook gunstig is
voor de lasten van uitvoerders. Wat juist dan weer een nadeel kan zijn, is dat mensen
hun pensioen meer berekenend kunnen benaderen en kiezen voor een levenslange uitkering,
maar hier nog op terug kunnen komen wanneer zij bijvoorbeeld ziek worden. Dit is nadelig
voor zowel de pensioenuitvoerder als de overige deelnemers. De pensioendatum wordt
daarom als een juist keuzemoment voor afkoop gezien.

7. Eenzijdige afkoop na vijf pogingen tot overdracht

Pensioenuitvoerders geven aan dat ze na vijf mislukte pogingen liever doorgaan met
het proberen van de waardeoverdracht. De uitvoerders hechten er waarde aan dat afkoop
plaatsvindt met instemming van de deelnemer en vinden eenzijdige afkoop niet wenselijk.
Zij doen het voorstel tot afkoop bij voorkeur op de pensioendatum, omdat de deelnemer
dan een beter overzicht heeft van het te verwachten pensioen.

8. Directe afkoop bij emigratie

Emigratie is een belangrijke oorzaak van onsuccesvolle waardeoverdrachten. Na emigratie
kunnen pensioenen vaak niet worden overgedragen, omdat er geen nieuwe pensioenuitvoerder
gevonden kan worden. De voorgestelde beleidsoptie om bij emigratie direct over te
gaan tot afkoop, zou dit kunnen voorkomen en was voor het invoeren van de Wet waardeoverdracht
klein pensioen ook al mogelijk. De meningen over de wenselijkheid van deze optie zijn
echter verdeeld. Een deel van de pensioenuitvoerders geeft aan dat het lastig blijft
personen te vinden nadat zij zijn vertrokken voor emigratie, waardoor directe afkoop
van de kleine pensioenen een goede optie is. Een ander deel van de pensioenuitvoerders
geeft aan dat juist relatief veel personen te vinden zijn en dat dit aantal juist
alleen nog maar groeit. Mede ook door de servicepunten die de SVB heeft in landen
waar veel arbeidsmigranten vandaan komen. Doordat relatief veel personen na emigratie
gevonden kunnen worden, wordt de beleidsoptie als niet geheel nodig beschouwd.

9. Herhalen van de overdracht van pensioenen ontstaan voor 2018.14

Pensioenuitvoerders hadden volgens de wet éénmalig de kans om kleine pensioenen die
vóór 2018 waren ontstaan voor overdracht aan te bieden. De uitbreiding van de mogelijkheid
tot het aanbieden van deze kleine pensioenen vóór 2018 is positief ontvangen. Er zijn
nauwelijks aanpassingen in de uitvoering nodig. Bij pensioenen ontstaan na 2018 is
gebleken dat meerdere pogingen tot een toename van succesvolle overdrachten leiden.
Naar verwachting zal dit ook gelden voor pensioenen ontstaan vóór 2018. Op deze manier
kunnen er meer pensioenen worden overgedragen wat bijdraagt aan het behoud van de
pensioenbestemming.