Brief regering : Kabinetsreactie evaluaties fiscale regelingen

Nr. 210
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 oktober 2024

De afgelopen twee jaar zijn er meerdere evaluaties geweest van fiscale regelingen
waarop vanwege de demissionaire status van het vorige kabinet nog geen kabinetsreactie
is gegeven. Fiscale regelingen zijn uitzonderingen binnen het belastingstelsel – zoals
aftrekposten, vrijstellingen of kortingen – die de belastingopbrengsten verminderen.
In deze brief wordt ingegaan op de recente evaluaties en opvolging hiervan. Dit kan
niet los worden gezien van de bredere aanpak van fiscale regelingen van dit kabinet.
Deze brief geeft daarom ook een integrale beschrijving hiervan en het bijbehorende
proces.

Aanpak fiscale regelingen

Het belastingstelsel kent een groot aantal bijzondere regelingen en uitzonderingen
die de belasting voor een bepaalde groep belastingplichtigen verminderen. In de afgelopen
decennia is de fiscaliteit steeds meer als beleidsinstrument ingezet om maatschappelijke
doelen te bereiken en maatwerk te kunnen leveren voor specifieke doelgroepen. Dit
is begrijpelijk, maar maakt het belastingstelsel wel complexer voor burgers, bedrijven
en de uitvoering. Bovendien is een groot deel van de regelingen niet bewezen effectief
en doelmatig en/of ingehaald door de tijd. Een regeling is doeltreffend als deze leidt
tot het beoogde effect. Een regeling is doelmatig als de beoogde effecten behaald
worden met de minst mogelijke inzet van middelen en neveneffecten. Ondoelmatigheid
impliceert dan ook een niet efficiënte besteding van overheidsmiddelen.

Uit het ambtelijk rapport Aanpak fiscale regelingen1 en recente evaluaties blijkt dat van de 116 beoordeelde regelingen er 12 geëvalueerd
zijn als doeltreffend en doelmatig, 38 als «onzeker» en 33 als niet of beperkt doeltreffend
en/of doelmatig (33 regelingen zijn nog niet geëvalueerd).2 Daarnaast zijn er 24 regelingen als zeer complex beoordeeld voor de uitvoering.

Dit kabinet wil komen tot een minder complex fiscaal en doelmatiger stelsel. Fiscale
regelingen maken het stelsel complexer en daar kunnen goede redenen voor bestaan.
De periodieke evaluatie van fiscale regelingen maakt inzichtelijk of regelingen doelmatig
en doeltreffend zijn in het bereiken van doelstellingen. De begrotingsregels schrijven
voor hoe moet worden omgegaan met negatief geëvalueerde fiscale regelingen. De noodzaak
tot vereenvoudiging en doelmatiger beleid wordt ook in het maatschappelijk en politiek
debat breed gedeeld, zowel vanuit beleidsmatig-, burger-, ondernemers- als uitvoeringsperspectief.
In de budgettaire bijlage van het Hoofdlijnenakkoord (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 37) is daarnaast een taakstelling constructies en fiscale regelingen opgenomen van 250
mln. euro die ziet op het verder afbouwen van (negatief) geëvalueerde fiscale regelingen.

Vanuit maatschappelijk perspectief is het wenselijk om ondoelmatige, achterhaalde
of complexe regelingen af te schaffen. Het leidt tot een eenvoudiger stelsel en de
middelen kunnen ingezet worden voor (meer doelmatige) bestedingen. Tegelijkertijd
zijn er altijd specifieke groepen die geraakt worden door het verdwijnen van een fiscaal
voordeel. Ook kan het zijn dat de regeling niet goed werkt, maar dat het achterliggende
beleidsdoel van de regeling onverminderd relevant is. Een complicerende factor hierbij
is dat doelstellingen van fiscale regelingen niet altijd helder zijn geformuleerd.
Dat maakt het extra lastig om bij een evaluatie eenduidig de effectiviteit van een
regeling vast te stellen.

Het huidige kabinet werkt toe naar een herziening van het belasting- en toeslagenstelsel.
Bij een integrale herziening is het van belang de toekomstbestendigheid van fiscale
regelingen te wegen. Dat is één van de lessen geweest bij de invoering van de Wet
IB2001: toen zijn verschillende fiscale regelingen die destijds al ingehaald waren
door de tijd stilzwijgend voorgezet, mede omdat de aandacht vooral uitging naar de
grote stelselkeuzes. In aanloop naar een nieuw stelsel moeten we kritisch blijven
kijken naar de bestaande fiscale regelingen die negatief geëvalueerd zijn en complex
zijn voor bedrijven, burgers en de uitvoering. Juist ook de vereenvoudigingsambities
betekenen dat we het verplicht zijn om fiscale regelingen heel zorgvuldig te wegen.
Dat kan onder voorwaarden bovendien zorgen voor de nodige middelen om de effecten
van een stelselwijziging te verzachten.

De afgelopen jaren is er een flink aantal fiscale regelingen afgeschaft of aangepast.
Figuur 1 laat zien dat het met name de afgelopen twee jaar gelukt is om een groot
aantal regelingen af te schaffen of aan te passen. Het gaat onder meer om de schenkingsvrijstelling
eigen woning, de middelingsregeling en meerdere uitzonderingen in de autobelastingen
(BPM en MRB). Daarvoor zijn degelijke evaluaties, onderzoeken en impactanalyses van
groot belang. Dat geldt ook voor informatie over de complexiteit, doenlijkheid, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van de regelingen.

In aanloop naar het voorjaar en andere reguliere besluitvormingsmomenten ga ik een
breed scala aan beleidsmaatregelen uitwerken in samenwerking met relevante beleidsdepartementen
en de uitvoering. Beleidsmaatregelen die ook kunnen dienen als vervanging en meer
effectief middel om doelen te verwezenlijken. Het doel is om te komen tot een eenvoudiger
stelsel en een doelmatigere besteding van middelen. Naar aanleiding van het ambtelijk
rapport aanpak fiscale regelingen en recente evaluaties zijn er op dit moment verschillende
vervolgtrajecten opgestart naar alternatieve vormgeving of verbeteringen van negatief
geëvalueerde fiscale regelingen (zie ook hieronder bij de kabinetsreacties). Ook de
komende jaren zullen verschillende fiscale regelingen geëvalueerd worden, waarvan
de uitkomsten en kabinetsreactie daarop telkens met de Kamer gedeeld worden3. Daarnaast zal dit kabinet zoals aangekondigd in het Regeerprogramma (bijlage bij
Kamerstuk 36 471, nr. 96) het huidige overheidsbeleid in het licht van arbeidsmarktkrapte en andere schaarstes
bezien, waarbij onder andere fiscale faciliteiten worden doorgelicht.

Figuur 1: nieuwe en afgeschafte fiscale regelingen

Kabinetsreactie recente evaluaties

De afgelopen tijd zijn acht evaluatierapporten gepubliceerd waarin een veelvoud aan
regelingen is geëvalueerd en waarop vanwege de demissionaire status van het vorige
kabinet nog geen beleidsinhoudelijke reactie is gegeven4. Deze regelingen en bijbehorende evaluatie-uitkomsten staan in tabel 1. Hieronder
wordt per evaluatie kort ingegaan op de uitkomsten en het vervolg. Uitgebreidere toelichtingen
op deze uitkomsten zijn te vinden in de aanbiedingsbrieven bij betreffende evaluaties.

Evaluatie verlaagde btw-tarieven5

De verlaagde btw-tarieven zijn in algemene zin negatief geëvalueerd op doeltreffend-
en doelmatigheid. In specifieke gevallen kon dit niet altijd worden vastgesteld (cultuur,
personenvervoer), vaak omdat doelstellingen onduidelijk zijn geformuleerd. Verder
uiten de onderzoekers mede gelet op veranderende omstandigheden hun twijfels bij de
doelstellingen van een aantal verlaagde btw-tarieven zoals het stimuleren van werkgelegenheid
aan de onderkant van de arbeidsmarkt en het ondersteunen van specifieke sectoren.
In het Belastingplan 2024 was door het vorige kabinet al afschaffing van het verlaagde
btw-tarief op agrarische goederen opgenomen per 1-1-2025. Het kabinet brengt logiesverstrekking
(excl. kampeerterreinen) en culturele goederen en diensten (excl. bioscopen en dagrecreatie)
van het verlaagde btw-tarief naar het algemene 21%-tarief per 1-1-2026. De komende
periode wordt verder onderzoek gedaan naar alternatieven of verbeteringen (in de uitvoering)
voor het verlaagde btw-tarief op genees- en hulpmiddelen en de financiële effecten
hiervan, de doeltreffend- en doelmatigheid van het verlaagde tarief op isolatiewerkzaamheden
en hoe dit instrument zich verhoudt tot het bredere subsidie-instrumentarium en naar
afbakeningsmogelijkheden binnen het verlaagde btw-tarief op personenvervoer en restaurantdiensten
die de doelmatigheid kunnen verbeteren.

Evaluatie giftenaftrek6

De giftenaftrek is doeltreffend omdat het geven stimuleert. Tegelijkertijd is de giftenaftrek
ondoelmatig, slecht uitvoerbaar voor de Belastingdienst en is het niet-gebruik significant.
Het kabinet schrapt de giftenaftrek in de Vpb en het geven vanuit de vennootschap.
Verder doet het kabinet in lijn met de aanbevelingen uit de evaluatie onderzoek of
vormgeving aan de uitgavenkant («geefsubsidie») een goed alternatief is. In dat onderzoek
wordt ook gekeken naar mogelijke verbeteringen binnen de bestaande regeling.

Evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur7

De doeltreffendheid van het doel (gerichte) inkomensondersteuning wordt verminderd
doordat veel mensen al geen belasting betalen. Voor zover mensen zich door financiële
prikkels laten leiden concluderen de onderzoekers dat de arbeidskorting en IACK minder
effectief zijn door een gebrek aan kennis en begrip. Verder zijn de arbeidskorting
en IACK nog maar beperkt effectief om het arbeidsaanbod te stimuleren en zijn er vermoedelijk
doelmatigere alternatieven. De onderzoekers bevelen aan om de bekendheid en zichtbaarheid
van heffingskortingen te vergroten en dat het stelsel zelf begrijpelijker en eenvoudiger
moet zijn, bijvoorbeeld door het vervangen van heffingskortingen door extra belastingschijven.
Het kabinet herkent dat het stelsel ingewikkeld en moeilijk te doorgronden is. In
lijn met de aanbevelingen van de evaluatie is er daarom tijdens de besluitvorming
over de koopkrachtontwikkeling afgelopen zomer voor gekozen om een groot deel van
de lastenverlichting in te vullen door aanpassing van de tarieven, wat zichtbaarder
is dan wijzigingen in de heffingskortingen. Daarbij wordt de algemene heffingskorting
verlaagd. Daarnaast worden momenteel mogelijkheden verkend om de zichtbaarheid van
de heffingskortingen te vergroten. Zo wordt naar aanleiding van vragen van het lid
Van Rooijen van de fractie van 50PLUS in de Eerste Kamer8, de mogelijkheid verkend om tabellen of een rekentool te plaatsen op de website van
de Belastingdienst voor het berekenen van de hoogte van de arbeidskorting en de algemene
heffingskorting. Uw Kamer wordt op een later moment nader geïnformeerd over de uitkomsten
van deze verkenning.

Een belangrijke conclusie van de onderzoekers is dat het stelsel in beginsel begrijpelijker
en eenvoudiger zou moeten zijn. Daarbij kan de inkomstenbelasting ook niet los gezien
worden van het toeslagenstelsel. Het kabinet heeft in het hoofdlijnenakkoord en regeerprogramma
vastgelegd dat wetgeving zal worden voorbereid voor een hervorming van het toeslagen-
en belastingstelsel. Het doel is een stelsel van inkomensondersteuning dat mensen
zekerheid biedt en begrijpelijk is, en waarin werken loont. In het najaar zullen we
een taakopdracht voor de aanpak van de hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel
naar uw Kamer sturen. Vanaf het voorjaar 2025 willen wij met u een open gesprek aangaan
aan de hand van een brief met ook enkele varianten en keuzeopties.

Evaluatie fiscale ondernemerschapsregelingen9

De fiscale ondernemerschapsregelingen bestaan onder meer uit de zelfstandigen-, starters-,
meewerk- en stakingsaftrek en de mkb-winstvrijstelling. Uit de evaluatie blijkt dat
de fiscale ondernemerschapsregelingen (zeer) beperkt doeltreffend zijn in relatie
tot het overkoepelende doel van de regelingen: het realiseren van positieve maatschappelijke
effecten via het stimuleren van ondernemerschap. Het is lastig gebleken om kwantitatief
onderbouwde conclusies te trekken over de doelmatigheid van de regelingen. Wel wordt
geconcludeerd dat het budgettaire beslag van de meeste regelingen relatief groot is
in relatie tot de beperkte doeltreffendheid. Daarnaast zorgt een deel van de regelingen
voor negatieve neveneffecten, zoals verstoren van arbeidsmarktkeuzes en hogere socialezekerheidskosten.
Tot slot is de doelstelling van de meewerkaftrek achterhaald en is de probleem- en
doelstelling bij de stakingsaftrek niet helder. De komende tijd worden beleidsopties
verkend die recht doen aan de conclusies van de evaluatie. Hierbij kan worden gedacht
aan de afbouw of afschaffing van specifieke faciliteiten, waarbij tegelijkertijd oog
wordt gehouden voor de positie van ondernemers en het globale evenwicht tussen ondernemers
en werknemers in loondienst en directeuren-grootaandeelhouders met hun bv.

Evaluatie 30%-regeling en ETK-regeling10

De 30%-regeling is doeltreffend en levert een bijdrage aan het vestigingsklimaat en
is deels doelmatig. De regeling levert een bijdrage aan het vestigingsklimaat, is
succesvol in het aantrekken van kennismigranten en levert volgens de onderzoekers
per saldo geld op. De onderzoekers bevelen aan om één vast forfait te hanteren om
de uitvoeringslasten te beperken. Het kabinet geeft hier opvolging aan door het terugdraaien
van de differentiatie en het invoeren van een vast forfait van 27%. De ETK-regeling
is deels doeltreffend maar beperkt doelmatig. In het Hoofdlijnenakkoord 2024–2028
heeft het kabinet aangegeven dat nog wordt bezien of en zo ja welke fiscale voordelen
onder de ETK-regeling worden versoberd. In deze afweging zullen de uitkomsten uit
het evaluatierapport en het onlangs aan de Tweede Kamer aangeboden addendum worden
betrokken. De partiële buitenlandse belastingplicht is niet doeltreffend noch doelmatig,
deze wordt afgeschaft per 1-1-2025.

Evaluatie reisaftrek OV11

Uit de evaluatie van de reisaftrek OV blijkt dat de regeling beperkt is in gebruik
en daarnaast een klein financieel voordeel biedt voor gebruikers. De komende tijd
wordt bezien of een doelmatigere besteding van de middelen mogelijk is. Daarbij wordt
goed gekeken naar andere trajecten zoals de Verkenning integraal publiek mobiliteitsbudget
en het advies over de toekomst van de reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer naar
aanleiding van de motie van Olger van Dijk12.

Evaluatie landbouwvrijstelling13

De landbouwvrijstelling is negatief geëvalueerd op doeltreffend- en doelmatigheid
en de onderzoekers zien afschaffen met een vorm van overgangsrecht als de logische
beleidsoptie. In aanloop naar besluitvorming in het voorjaar ga ik in gesprek met
de Minister van LVVN over de uitkomsten en mogelijke vervolgstappen. Daarbij moeten
de evaluatie-uitkomsten bezien worden in relatie tot de positie van de agrarische
sector en het brede scala aan beleidsmaatregelen waar deze sector mee te maken heeft.

Evaluatie innovatiebox14

Uit de evaluatie van de innovatiebox is gebleken dat deze grotendeels doeltreffend
en deels doelmatig is ten aanzien van het bevorderen van het vestigingsklimaat. Verder
is gebleken dat de regeling deels doeltreffend maar niet doelmatig is ten aanzien
van het bevorderen van uitgaven aan research & development (R&D). Ook is de regeling
kostenefficiënt voor zowel de uitvoering als de gebruikers en is de regeling bij (potentiële)
gebruikers doorgaans bekend. De onderzoekers geven aan dat als algemene randvoorwaarde
voor een doeltreffende en doelmatige innovatiebox geldt dat het beleid daaromtrent
voorspelbaar en stabiel is. Dit kabinet stelt de verbetering van het vestigingsklimaat
voorop. Innovatieve bedrijven en ondernemers moeten zich in Nederland willen blijven
vestigen en hier ook (vervolg)investeringen doen. Daarvoor is duidelijk, stabiel en
voorspelbaar beleid belangrijk. Het kabinet onderschrijft in dit kader dat het (primaire)
doel van de innovatiebox is: het bevorderen van het vestigings- en investeringsklimaat
voor innovatieve ondernemingen. Gezien de waarneming van de onderzoekers dat de innovatiebox
daaraan bijdraagt, kiest dit kabinet ervoor om – in lijn met de aanbevelingen van
het voorgaande kabinet – de bestaande regeling in de huidige vorm voort te zetten.

Tabel 1: uitkomsten evaluaties fiscale regelingen

Jaar

Evaluatie

Doeltreffend

Doelmatig

Oordeel toetsingskader

2023

Verlaagde btw-tarief voedingsmiddelen en water

Ja

Nee

Voor alle tarieven geldt dat probleemstellingen en doelen niet helder zijn en kan
de voorkeur voor een fiscale subsidie niet eenduidig vastgesteld worden. Voor het
verlaagde btw-tarief op logies en sierteelt is de noodzaak voor financiële interventie
niet helder.

 

Verlaagde btw-tarief geneesmiddelen en hulpmiddelen

Onzeker

Nee

 

Verlaagde btw-tarief culturele goederen en diensten

Niet vast te stellen

Niet vast te stellen

 

Verlaagde btw-tarief arbeidsintensieve diensten1

Waarschijnlijk niet voor stimuleren werkgelegenheid, niet vast te stellen voor andere
doelstellingen

Niet doelmatig voor stimuleren werkgelegenheid, niet vast te stellen voor andere doelstellingen

 

Verlaagde btw-tarief personenvervoer

Onzeker

Nee

 

Verlaagde btw-tarief Sierteelt

Ja

Nee

 

Verlaagde btw-tarief Logiesverstrekking

Ja

Nee

 

Verlaagde btw-tarief agrarische goederen

Geen uitspraak

Geen uitspraak

Geen uitspraak, doel was niet langer relevant.

 

Innovatiebox

Wel voor stimuleren vestigingsklimaat, beperkt voor stimuleren R&D

Deels voor stimuleren vestigingsklimaat, niet doelmatig voor stimuleren R&D

Probleemstelling en doel deels helder, voorkeur fiscale subsidie boven directe subsidie
niet aangetoond.

2024

Landbouwvrijstelling

Nee

Nee

Negatieve beoordeling op alle aspecten vanwege vervallen oorspronkelijke doel.

 

Reisaftrek OV

Nee

Nee

Probleemstelling en doel deels helder, geen onderbouwing voor financiële interventie
en voorkeur fiscale subsidie niet aangetoond.

 

Giftenaftrek

Ja

Nee

Probleemstelling, doel en noodzaak financiële interventie zijn onderbouwd. De voorkeur
voor een fiscale boven een directe subsidie is niet aangetoond.

 

Algemene heffingskorting

Ja

Onzeker

Voor alle kortingen is sprake van een heldere probleemstelling en kan de noodzaak
van financiële interventie aangetoond worden. De voorkeur voor een fiscale boven een
directe subsidie is niet eenduidig vast te stellen.

 

Arbeidskorting

Nee

Nee

 

Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)

Nee

Nee

 

Ouderenkorting

Onzeker

Ja

 

Alleenstaande ouderenkorting

Onzeker

Ja

 

Jonggehandicaptenkorting

Ja

Ja

 

30%-regeling

Ja

Deels

Alle vragen uit het toetsingskader zijn positief beantwoord.

 

ETK-regeling

Deels

Deels

Alle vragen uit het toetsingskader zijn positief beantwoord.

 

Meewerkaftrek

Nee

Nee

Regeling heeft zijn doel verloren en dus geen heldere probleemstelling

 

Stakingsaftrek

Nee

Nee

Geen heldere probleemstelling omdat het doel een uitwerking van de regeling is.

 

Zelfstandigenaftrek

Nee

Onzeker

Probleemstellingen en doelen zijn helder, voorkeur voor fiscale boven directe subsidie
kan niet worden aangetoond

 

Startersaftrek en startersaftrek voor arbeidsongeschikten

Nee

Onzeker

 

Willekeurige afschrijving starters

Nee

Onzeker

 

MKB-winstvrijstelling

Deels

Deels

 

Terbeschikkingstellingsvrijstelling

Ja

Ja

X Noot

1

De evaluatie heeft niet naar het specifieke doel van energiebesparing gekeken bij
het verlaagde btw-tarief op isolatiewerkzaamheden

Horizonbepalingen

De aangenomen motie Maatoug c.s.15 roept op om geleidelijk aan alle bestaande en nog in te voeren fiscale regelingen
evaluatie- en horizonbepalingen toe te voegen. De opvolging van die motie is terug
te vinden in bijlage 9 van de Miljoenennota 2024. Tevens onderschrijft het kabinet
de richtlijnen die zijn opgenomen in het 17e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte (bijlage 12). Op basis van bovenstaande
is het uitgangspunt van het kabinet om bij negatieve of discutabele evaluatie-uitkomsten
een horizonbepaling op te nemen. In sommige gevallen kan hiervan worden afgeweken.
Dat kan bijvoorbeeld voor regelingen waarvan de afschaffing een disproportionele impact
op doelgroep teweeg zou brengen of als het opnemen van een horizonbepaling op zich
zelf het beleidsdoel zou ondergraven. Bij de voorjaarsbesluitvorming wordt voor hiervoor
genoemde evaluaties de afweging gemaakt of horizonbepalingen opgenomen moeten worden.

Tot slot

Fiscale regelingen moeten op een efficiënte wijze doen wat ze beogen. Waar dat niet
het geval is, is het uitgangspunt om ze af te schaffen of aan te passen. Hiermee wil
het kabinet bijdragen aan een eenvoudiger en doelmatiger belastingstelsel dat ook
voor de Belastingdienst beter uitvoerbaar is. In het hoofdlijnenakkoord is een taakstelling
opgenomen van 250 miljoen euro voor het afbouwen en aanpassen van (negatief) geëvalueerde
fiscale regelingen en constructies. Bij besluitvorming over de invulling hiervan in
het voorjaar kunnen ook de genoemde evaluaties en vervolgtrajecten worden betrokken.
Over de uitkomsten van de vervolgtrajecten wordt uw Kamer de komende periode en uiterlijk
in het voorjaar geïnformeerd. Ook los van de taakstelling kijkt het kabinet doorlopend
naar passende beleidsopties, in het bijzonder voor de recent (negatief) geëvalueerde
fiscale regelingen en regelingen die complex zijn voor de uitvoering en burgers. Dit
sluit aan bij de in deze brief toegelichte bredere aanpak van fiscale regelingen en
de ambitie om te komen tot een eenvoudiger en doelmatiger belastingstelsel. Om deze
doelen te bereiken werk ik in aanloop naar de voorjaarbesluitvorming en andere besluitvormingsmomenten
samen met beleidsdepartementen en de uitvoering aan een breed scala aan maatregelen.
De Kamer wordt hier in het voorjaar nader over geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga