Brief regering : Recent uitgevoerde evaluaties en impactanalyses van fiscale klimaatmaatregelen

Nr. 1414
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2024

Ik bied u, mede namens de Minister van Klimaat en Groene Groei (MKGG), middels deze
brief een aantal evaluaties en onderzoeken aan die recent op het gebied van fiscale
vergroeningsmaatregelen zijn uitgevoerd. Per onderzoek zal ik eerst de belangrijkste
conclusies beschrijven en vervolgens een reactie van de zijde van het kabinet geven.
De conclusies en aanbevelingen van de onderzoeken zal het kabinet meenemen in de voorjaarsbesluitvorming
van 2025. Het gaat om de volgende onderzoeken:

1. Evaluatie van de afvalstoffenbelasting;

2. Onderzoek naar flexibiliteitsopties in de CO2-heffing industrie;

3. Impactanalyse naar de fiscale klimaatmaatregelen voor de metallurgische en mineralogische
industrie;

4. Impactanalyse naar het beperken van de inputvrijstelling in de energiebelasting voor
gebruik van aardgas bij elektriciteitsopwekking.

1. Evaluatie afvalstoffenbelasting (zie bijlage 1)

Het samenwerkingsverband Ecorys en CE Delft is in het voorjaar 2024 gestart met de
evaluatie van de afvalstoffenbelasting en heeft het rapport in augustus jl. opgeleverd.
De evaluatie vloeit voort uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE), die
voorschrijft dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid periodiek moeten
worden geëvalueerd en dat de vragen uit het toetsingskader fiscale regelingen worden
beantwoord.

De onderzoekers zijn tot de conclusie gekomen dat de afvalstoffenbelasting zeer doeltreffend
is in haar budgettaire doelstelling en een financieel doelmatig beleidsinstrument
is. Volgende de onderzoekers kan de doelmatigheid van de afvalstoffenbelasting worden
vergroot door aanvullend niet-fiscaalbeleid en vermindering van de verbrandingscapaciteit
en betere handhaving van de afvalhiërarchie. De onderzoekers merken namelijk op dat
het onduidelijk is of het huidige toezichts- en handhavingsniveau toereikend is, waarbij
vanuit de sector een sterke vraag naar meer en beter toezicht is.

De afvalstoffenbelasting heeft in enige mate bijgedragen aan de preventie van afvalproductie
door bedrijven en huishoudens. Er zijn indicaties dat afvalverbrandingsinstallaties
(AVI’s) de kosten van de afvalstoffenbelasting absorberen, waardoor de prikkel slechts
in enige mate wordt doorgegeven aan de keten. De onderzoekers geven als aanbeveling
om de afvalstoffenbelasting te continueren en dat een tariefverhoging vanuit milieuperspectief
een meer regulerende werking kan hebben. Op basis van de uitgevoerde analyse verwachten
de onderzoekers dat een hoger tarief van de afvalstoffenbelasting een grotere prikkel
geeft voor investeringen in sorteer/scheidingsinstallaties en andere innovaties. De
effecten daarvan zullen naar verwachting wel pas op langere termijn zichtbaar worden,
omdat met name op korte termijn er sprake kan zijn van absorptie van de afvalstoffenbelasting
door AVI’s. De onderzoekers adviseren daarnaast om een eventuele tariefverhoging van
de afvalstoffenbelasting vanuit de milieudoelstelling, in combinatie te zien met aanpassingen
in normerend beleid elders in de keten.

Bij het toetsen van de drie vrijstellingen in de afvalstoffenbelasting (zuiveringsslib,
asbest en baggerspecie) aan het toetsingskader fiscale regelingen komen de onderzoekers
tot het oordeel dat de vrijstelling voor zuiveringsslib niet doeltreffend is, omdat
deze niet bijdraagt aan de gestelde milieudoelstelling. Ze bevelen aan deze vrijstelling
af te schaffen. Voor het storten van baggerspecie en asbest doen de onderzoekers de
aanbeveling om in de wet een horizonbepaling op te nemen. De vrijstellingen voor asbest
en baggerspecie zijn positief beoordeeld.

Ook hebben de onderzoekers gekeken naar de effecten van de introductie van de CO2-heffing industrie in 2021 voor afvalverbrandingsinstallaties als aanvulling op de
afvalstoffenbelasting. De onderzoekers stellen dat de combinatie van deze instrumenten
de overheid de mogelijkheid geeft om beter te sturen op de verschillende beleidsdoelen,
reductie van afval en reductie van CO2-uitstoot.

De onderzoekers adviseren tot slot om de verbrandingscapaciteit in balans met de vraag
te houden. Verlaging van verbrandingscapaciteit kan bij vermindering van afvalstromen
bijdragen aan een doeltreffende prikkel van de afvalstoffenbelasting en betere werking
van de markt.

Het kabinet vindt het belangrijk om resultaten van deze evaluatie, inclusief de negatief
beoordeelde vrijstelling, en de aanbevelingen zorgvuldig te bestuderen en mee te nemen
in de besluitvorming bij de Voorjaarsnota 2025.

2. Onderzoek flexibiliteitsopties CO2-heffing industrie (zie bijlage 2)

Met de motie Erkens c.s. verzoekt uw Kamer het kabinet om een hardheidsclausule in
de CO2-heffing industrie gericht op vermijdbare uitstoot uit te werken en te implementeren
per 1 januari 2025. In de voorjaarsnota is uw Kamer geïnformeerd dat een aparte hardheidsclausule,
in aanvulling op de al bestaande algemene hardheidsclausule, juridisch en uitvoeringstechnisch
onwenselijk en onuitvoerbaar is. Naar aanleiding daarvan heeft het kabinet extern
onderzoek laten uitvoeren naar mogelijke alternatieven voor een aparte hardheidsclausule.
Dit is geconcretiseerd als een verkenning naar nieuwe flexibiliteitsopties binnen
de CO2-heffing industrie, in aanvulling op de bestaande flexibiliteitsopties van handel
en verrekening.

Het onderzoeksbureau Trinomics heeft vier aanvullende flexibiliteitsopties uitgewerkt.
Hierbij hebben de onderzoekers zich gericht op opties die het handelingsperspectief
van bedrijven vergroten zonder dat het doelbereik van de CO2-heffing industrie in 2030 wordt aangetast. Twee opties zijn gericht op het nader
faciliteren van handel via publicatie van tekorten en overschotten in dispensatierechten
(optie 1) of via een handelsplatform (optie 2). Optie 3 ziet toe op het erkennen van
negatieve emissies, en optie 4 stelt een bedrijf in staat om eigen dispensatierechten
te lenen uit de toekomst.

Het kabinet gaat de optie van het opstellen van een handelsplatform nader uitwerken
en onderzoeken hoe deze in de praktijk kan werken. De kosten hiervan zijn beperkt,
en de bevordering van handel kan de kosten van de CO2-heffing voor marktpartijen beperken door vraag en aanbod beter op elkaar aan te laten
sluiten. Het kabinet verkiest deze optie boven de publicatie van een lijst van tekorten
en overschotten van dispensatierechten, omdat marktpartijen zorgen hebben uitgesproken
richting de onderzoekers over eventuele marktverstoring door publicatie van concurrentiegevoelige
informatie.

Wat betreft negatieve emissies zet het kabinet zich in Europees verband in om negatieve
emissies erkend te krijgen in het EU ETS. Hierop vooruitlopen in de CO2-heffing industrie kan leiden tot onwenselijke koerswijzigingen nadat helder is geworden
hoe EU ETS met negatieve emissies omgaat.

Het kabinet werkt de optie van lenen van toekomstige dispensatierechten verder uit
en onderzoekt of dit in de praktijk kan werken, omdat deze optie van de geïnventariseerde
opties de grootste impact op het handelingsperspectief voor bedrijven heeft. Hierbij
hoort de kanttekening dat deze optie uitvoeringstechnisch en juridisch uitdagend lijkt
en de complexiteit van het instrument verder vergroot. De Nederlandse Emissieautoriteit
zal, zoals gebruikelijk, door het kabinet worden verzocht een oordeel te geven over
de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en fraudebestendigheid (de HUF-toets) van de
maatregel. Een positief oordeel is voor het kabinet randvoorwaardelijk. Om nadelige
impact op het doelbereik te voorkomen, kan deze beleidsoptie daarnaast alleen beschikbaar
zijn voor bedrijven met voldoende concrete en realistische verduurzamingsplannen.
In de voorjaarsbesluitvorming 2025 besluit het kabinet of verder wordt gegaan met
de verder uitgewerkte en onderzochte flexibiliteitsopties in de CO2-heffing industrie.

3. Impactanalyse fiscale maatregelen voor de metallurgische en mineralogische industrie
(zie bijlage 3)

De energiebelasting kent sinds 2004 een vrijstelling voor elektriciteit die wordt
gebruikt voor zogenoemde chemische reductie, elektrolytische en metallurgische procedés.
Sinds 2017 kent de energiebelasting ook vrijstellingen op aardgas dat wordt gebruik
in metallurgische (o.a. staal) en mineralogische (glas, baksteen, etc.) procedés.
Ze zijn geïntroduceerd om de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie te versterken
ten opzichte van buitenlandse concurrenten die vergelijkbare vrijstellingen kennen.

In overeenstemming met de motie van het lid Erkens c.s1 van uw Kamer en de motie van de Eerste Kamer (Heijnen c.s.2) heeft het kabinet een nieuwe impactanalyse laten uitvoeren naar het afschaffen van
de vrijstelling in de energiebelasting voor metallurgische en mineralogische procedés.
Hierbij heeft het kabinet tevens de stapeling van de verschillende fiscale klimaatmaatregelen
voor deze industriële bedrijven onderzocht. De gebruikte gegevens zijn gevalideerd
bij de betrokken bedrijven, waarbij als uitgangspunt gold dat alle gebruikte data
openbaar en verifieerbaar moeten zijn. Bij de totstandkoming van deze impactanalyse
is, net als bij een reeks eerdere impactanalyses die gemaakt zijn rond voorgenomen
aanpassingen in de energiebelasting, samengewerkt tussen het Ministerie van Financiën
en het Ministerie van Klimaat en Groene Groei (voorheen het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat)3. In het onderzoek is alleen gekeken naar het effect op bestaande bedrijven en producten.
Er is niet gekeken naar de kansen die een afbouwpad voor de vrijstelling kan bieden
voor nieuwe duurzame technologieën, zoals circulaire bouwmaterialen, die mogelijk
makkelijker kunnen opkomen doordat het kostenverschil wordt verkleind.

De nieuwe impactanalyse van CE Delft laat vergelijkbare resultaten zien als het onderzoek
dat Trinomics vorig jaar in opdracht van het Ministerie van Financiën heeft uitgevoerd4. De belangrijkste verduurzamingsopties voor de metallurgische en mineralogische industrie
zijn volgens de onderzoekers de overstap op waterstof of groen gas, elektrificatie
en het nemen van efficiencymaatregelen. Diverse knelpunten leiden tot onzekerheid
over verduurzamingsplannen. Dit zijn met name de beschikbaarheid van elektriciteit
via het bestaande elektriciteitsnet, groengas en waterstof.

De lasteneffecten van het afschaffen van specifiek de vrijstelling voor mineralogische
en metallurgische procedés zijn gemiddeld gezien op sectorniveau relatief beperkt
en het grootst voor de bouwmaterialenindustrie en ijzer- en staalindustrie. Op korte
termijn gaat dit om ca. 3% van de bedrijfskosten in die sector, maar op bedrijfsniveau
kunnen effecten een factor 3 hoger liggen, zoals bij de bakstenenindustrie. De onderzoekers
geven aan dat de mate waarin de lastenstijging kan worden doorberekend verschilt per
deelsector. In de bouwmaterialen- en metaalproductenindustrie is er enige ruimte tot
doorberekening, terwijl de ruimte in de ijzer- en staal en non-ferro industrie relatief
beperkt is.

De onderzoekers bevelen aan om een gefaseerde en zorgvuldige aanpak voor de afschaffing
van de vrijstelling voor mineralogische en metallurgische processen. De onderzoekers
bevelen daarnaast aan om voor bedrijven die onder de CO2-heffing vallen te monitoren, in hoeverre verduurzamings-maatregelen haalbaar zijn
en hierop te anticiperen binnen de heffing en met aanvullend beleid.

Het kabinet neemt de aanbevelingen van de nieuwe impactanalyse mee in de voorjaarsbesluitvorming
2025. Overwegingen die hierbij een rol spelen is dat het voorstel van het vorige kabinet
voor het afschaffen van de vrijstellingen voor mineralogische en metallurgische procedés
in de Eerste Kamer is verworpen. Dit met name doordat de mogelijkheden tot verduurzaming
op korte termijn beperkt zijn en vanwege zorgen over de nadelige impact op de concurrentiepositie.

De nieuwe impactanalyse laat daarnaast zien dat het voor de verduurzamingsprikkel
effectiever is om in het beprijzingsbeleid direct te sturen op de CO2-emissies via een aparte CO2-heffing of het ETS in plaats van indirect via de energiebelasting. Voor een deel
van de metallurgische en mineralogische industrie gebeurt dit momenteel al via de
CO2-heffing industrie. In de overwegingen zal het kabinet ook de stapeling met ander
beleid meenemen. Zo wordt in het Belastingplan 2025 reeds voorgesteld om de vrijstelling
voor het duaal en non-energetisch gebruik van kolen per 1 januari 2027 af te schaffen.
Dit dient in samenhang te worden gezien met de effecten die het afschaffen van de
genoemde vrijstellingen in de Energiebelasting op de ijzer- en staalindustrie heeft.
Tot slot is een belangrijke overweging in hoeverre de industrie het doel voor CO2-reductie realiseert. Indien doelbereik achterwege blijft, dan zal het kabinet bezien
welk alternatief beleid nodig is om de afgesproken klimaatdoelen te halen.

Het afschaffen van de vrijstellingen voor metallurgische en mineralogische procedés
is door het vorige kabinet voorgesteld en opgenomen in het Nederlandse herstel en
veerkrachtplan (HVP). Het kabinet is voornemens om in gesprek te gaan met de Europese
Commissie over een vervangende hervormingsmaatregelen in het HVP. Hierbij zal in eerste
instantie worden gekeken naar fiscale vergroeningsmaatregelen die het kabinet al voornemens
is om te nemen. Een definitief besluit over de vrijstelling voor metallurgische en
mineralogische procedés en eventueel vervangende maatregelen onder het HVP, neemt
het kabinet in het voorjaar van 2025.

4. Impactanalyse beperken inputvrijstelling aardgas voor elektriciteitsopwekking (zie
bijlage 4)

Met het pakket Belastingplan 2024 is wettelijk vastgelegd dat de inputvrijstelling
in de energiebelasting voor gebruik van aardgas bij elektriciteitsopwekking stapsgewijs
wordt beperkt tussen 2025 en 2030. Momenteel is de aardgasinput volledig vrijgesteld
bij installaties met een elektrisch rendement hoger dan 30%. Met deze aanpassing neemt
de hoeveelheid vrijgestelde aardgasinput per geproduceerde kWh elektriciteit stapsgewijs
af. Vanaf 2030 is de aardgasinput alleen nog volledig vrijgesteld bij een elektrisch
rendement hoger dan 60%. Bij een lager elektrisch rendement is een deel van de aardgasinput
vrijgesteld, naar rato van de output van elektriciteit.

Tijdens de parlementaire behandeling heeft de Eerste Kamer middels de motie Heijnen
c.s. verzocht om een aanvullende impactanalyse. De analyse gaat in het effect op netcongestie,
de bijdrage die Warmte Krachtkoppelingsinstallaties (WKK’s) kunnen leveren aan de
flexibilisering van het stroomnet, de reële alternatieven die industriële bedrijven
hebben voor emissiereductie vóór 2030, de impact op de CO2-emissies en tot slot de kosten voor de afnemers van industriële WKK’s.

Het kabinet heeft deze impactanalyse door Trinomics en Blueterra laten uitvoeren.
Hiermee is tevens invulling gegeven aan de toezegging door de Minister van Klimaat
en Energie naar aanleiding van een vraag het lid Heijnen (BBB) om de impact van de
bijdrage van wkk’s aan de flexibilisering van het stroomnet nader te analyseren.5

De onderzoekers concluderen dat de versobering van de inputvrijstelling het fiscale
voordeel voor warmte uit warmtekrachtkoppelinstallaties (wkk’s) verkleint, waardoor
de lasten stijgen voor sectoren met WKK's. Deze lastenstijging bedraagt in totaal
€ 330 mln. in 2030. Hierdoor verlaagt de maatregel de onrendabele top van verschillende
verduurzamingsopties en leidt volgens de onderzoekers tot een jaarlijkse emissiereductie
van 0,4 Mton. Het grootste deel van de lastenstijging en de emissiereductie vindt
plaats in de glastuinbouwsector. De glastuinbouw ondervindt de meest substantiële
lastenverzwaring, doordat meer dan 80% van het gasgebruik in de sector in een WKK
wordt gebruikt in combinatie met de degressieve energiebelasting. In de glastuinbouw
zijn er relatief veel bedrijven die met hun aardgasverbruik in de lagere schijven
van de energiebelasting vallen, waarvoor (door de degressieve tariefstructuur) hogere
tarieven gelden. De verduurzamingsprikkel in de industrie is beperkt tot 0,06 Mton.
De lasten voor de industrie stijgen met circa € 50 mln., voornamelijk bij de cluster
6 bedrijven waar de meeste wkk's van de industriesector staan.

De onderzoekers concluderen daarnaast dat bedrijven beperkt in staat zijn om de lastenverzwaring
te dempen via rendabele investeringen in verduurzaming, waardoor de concurrentiepositie
achteruit gaat. Met rendabele investeringen wordt bedoeld dat bedrijven weliswaar
technisch wel kunnen verduurzamen, maar dat duurzamere productietechnieken in een
aantal gevallen duurder blijven dan de huidige fossiele productietechniek (ondanks
het versoberen van de inputvrijstelling). De glastuinbouw ondervindt de grootste lastenverzwaring.

Naar verwachting van de onderzoekers leidt het versoberen van de inputvrijstelling
tot en met 2030 niet tot een significante afname van het wkk-vermogen. Het vermogen
blijft vrijwel constant, maar het aantal draaiuren zal volgens de onderzoekers wel
lager worden. De directe impact op het ontstaan van netcongestie is beperkt, maar
de onderzoekers signaleren wel een aantal aandachtspunten. Zo kan de wkk wel een positief effect op het voorkomen van netcongestie hebben, zolang het
wkk-vermogen behouden blijft en de wkk’s worden ingezet in congestiemanagement op
basis van de lokale netsituatie. Anderzijds kan netcongestie elektrificatie en de snelheid waarmee de inzet van WKK’s gedeeltelijk
worden vervangen, belemmeren. Tot slot concluderen de onderzoekers dat het versoberen
van de inputvrijstelling, los van de lokale congestie-gerelateerde effecten, geen
significante impact heeft op de leveringszekerheid tot en met 2030 en dat het geen
substantiële impact lijkt te hebben op netbalancering. Voor netbalancering zijn ook
na 2030 naar verwachting voldoende alternatieven om flexdiensten te leveren, ook bij
eventuele uitbedrijfname van wkk’s. Na 2030 neemt de leveringszekerheid in algemene
zin wel af (los van het versoberen van de inputvrijstelling), wat door een eventuele
versnelde afname van het wkk-vermogen verder onder druk kan komen te staan.

In grote lijnen bevestigt de nieuwe impactanalyse het beeld van de beleidseffecten
die vorig jaar naar zijn gekomen in de studie die vorig jaar is uitgevoerd. De maatregel
verkleint het fiscale voordeel dat momenteel bestaat voor fossiele warmteproductie
in wkk’s en leidt met name in de glastuinbouwsector tot een extra prikkel om de CO2-emissies te reduceren. Hier staat tegenover dat met name in de glastuinbouwsector
de lasteneffecten fors zijn.Het kabinet heeft op basis van deze impactanalyse geen
aanleiding om de maatregel te heroverwegen. De effecten op leveringszekerheid en netcongestie
blijft het kabinet nauwgezet monitoren. Ook blijft het kabinet inzetten op het wegnemen
van knelpunten in de transitie, zodat ondernemers die willen verduurzamen dat ook
kúnnen. Het kabinet houdt, conform het Convenant Energietransitie Glastuinbouw 2022
– 2030 daarnaast voor de glastuinbouw vast aan het samenhangende pakket dat vorig
jaar voor de glastuinbouwsector is afgesproken, waarbij naast de beprijzende maatregelen
ook extra subsidiemiddelen beschikbaar zijn gesteld om de glastuinbouwsector te helpen
bij de verduurzaming. Indien doelbereik in de glastuinbouwsector achterwege blijft,
zal het kabinet bezien welke aanpassing aan het beprijzingsinstrumentarium en het
beleid gericht op het in orde brengen van de randvoorwaarden voor verduurzaming, nodig
is om te borgen dat de klimaatdoelen worden gerealiseerd.

Tijdens de plenaire behandeling heeft uw Kamer daarnaast middels het amendement Grinwis
c.s.6 een evaluatiebepaling in de wet opgenomen, waarin is vastgelegd dat binnen twee jaar
na inwerkingtreding van de wet en vervolgens ieder jaar, een verslag over de effecten
van het beperken van de inputvrijstelling op de omvang van het regelbaar vermogen
binnen het Nederlandse energiesysteem wordt gemaakt. Hierbij moet tevens aandacht
worden besteed aan de impact op de glastuinbouw en aan de vraag of de geraamde budgettaire
opbrengst van het beperken van de inputvrijstelling overeenkomt met de gerealiseerde
budgettaire opbrengst. De impact op de omvang van het regelbaar vermogen zijn onderdeel
van de jaarlijkse monitoring van TenneT over de leveringszekerheid. Om de gerealiseerde
budgettaire opbrengst goed te kunnen monitoren, zijn meer gegevens over de opgestelde
warmtekrachtkoppelinginstallaties (wkk’s) nodig. Het kabinet zal hiertoe volgend jaar
een grondslag in de wet voorstellen om deze gegevens te kunnen verzamelen.

Tijdens de plenaire behandeling van het Pakket Belastingplan 2024 heeft de Minister
voor Klimaat en Energie tot slot een toezegging gedaan aan het lid Schalk (SGP). Dit
betreft een verzoek aan de Ministeries van Financiën en Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur om de komende jaren regelmatig de in 2024 uitgevoerde analyses te herhalen.
Het gaat hierbij om analyses waaruit blijkt wat de impact is van fiscale maatregelen
op bedrijven in de glastuinbouwsector, waarbij het maken van onderscheid tussen de
kleine en grote tuinders een specifiek aandachtspunt is7. In eerdere evaluaties is gewerkt met bedrijfstypes, wat inzicht geeft in de effecten
van maatregelen op verschillende

soorten glastuinbouwbedrijven. Dit is gedaan omdat de diversiteit in de glastuinbouw
zeer groot is; een gemiddeld bedrijf bestaat niet. Deze bedrijfstypes kennen ook grote
en kleine bedrijven. In de komende beleidsanalyses wordt invulling gegeven aan deze
toezegging door wederom gebruik te maken van deze bedrijfstypes. Het betreft onder
andere de nieuwe tariefstudie voor de CO2-heffing glastuinbouw, die komend voorjaar mede op basis van de nieuwe Klimaat- en
Energieverkenning 2024 zal worden uitgevoerd.

Tot slot

Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd en ga graag met uw Kamer in debat
over de inzichten en conclusies van deze onderzoeken.

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga