Brief regering : Toezeggingen gedaan tijdens het commissiedebat over de financiën van decentrale overheden van 1 oktober 2024

36 600
C Vaststelling van de begrotingsstaat van het provinciefonds voor het jaar 2025

Nr. 9
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 oktober 2024

Op 1 oktober 2024 heeft een vergadering plaatsgevonden van de commissie voor Binnenlandse
Zaken over de financiën van decentrale overheden. Tijdens deze vergadering zijn enkele
toezeggingen gedaan.

In deze brief ga ik in op het informatieverzoek van uw Kamer op de volgende terreinen:

• Het Integraal Overzicht Financiën gemeentes en provincies 2024.

• De uitgewerkte uitleg over de overheveling van specifieke uitkeringen.

• Een lijst van de specifieke uitkeringen die vanaf 2026 doorlopen.

• De inzet van reserves door gemeenten als dekkingsmiddel.

Integraal overzicht financiën gemeenten

Op 30 september jl. heb ik de Tweede Kamer de Kamerbrief bij de Integrale Overzichten
Financiën gemeenten en provincies 2024 toegezonden (Kamerstukken 36 600 B en 36 600 C, nr. 6). In de vergadering van de commissie van Binnenlandse Zaken van 1 oktober 2024 is
mij gevraagd om nader te reflecteren op de bovengenoemde brief, met name in relatie
tot de opmerkingen over de gemeentefinanciën die door de VNG naar aanleiding van deze
brief gemaakt zijn. Vanzelfsprekend doe ik dat graag.

Uit de titel van de Kamerbrief blijkt dat het hier een integraal overzicht betreft,
waarin een objectief en veelomvattend overzicht geboden wordt van de stand van zaken
rond de financiën van gemeenten en provincies. Het overzicht is bedoeld om het brede
gesprek over de bestuurlijke en financiële verhouding met medeoverheden te voeden
en te verrijken met betrouwbare cijfers en feiten. Dit document is een terugblik en
is daarmee nadrukkelijk niet het enige relevante document op het terrein van de gemeente-
en provinciefinanciën.

In het genoemde overzicht, dat nu voor de derde keer op rij is verschenen, wordt teruggekeken
op het afgelopen jaar op basis van de laatst bekende realisatiecijfers. In het overzicht
wordt een feitelijk en overkoepelend beeld geschetst van de financiële positie, inkomsten
en uitgaven van gemeenten. Dat gebeurt aan de hand van onder meer data en definities
van het CBS, bijvoorbeeld voor de berekening van het exploitatiesaldo. Deze gegevens
zijn mede ontleend aan de jaarrekeningcijfers van gemeenten.

De VNG geeft aan dat gemeenten ook investeringen moeten financieren uit een positief
exploitatieresultaat, voor een houdbare schuldpositie. Een hoger percentage netto
schuldquote betekent meer schuld ten opzichte van de baten. In verband hiermee wijst
de VNG ook op de stijging van de netto schuldquote naar 41% voor 2023. Ik benadruk
hierbij dat de netto schuldquote jaarlijks fluctueert, dus op en neer beweegt. In
2019 was deze nog 55%, dit is aanzienlijk hoger dan het percentage voor 2023.

Uit dit overzicht blijkt dat de gezamenlijke financiële positie van gemeenten de afgelopen
jaren verbeterd is, mede door de gezamenlijke overschotten die de laatste vier jaar
werden gerealiseerd. Met deze terugblik is echter niet beoogd om een rooskleurig beeld
te schetsen van de toekomstige financiële positie van gemeenten. Ik heb ter nuancering
in mijn brief ook nadrukkelijk gewezen op de deels incidentele factoren, die de exploitatieoverschotten
van gemeenten verklaren. Verder heb ik gewezen op de achterblijvende uitvoeringskracht
van gemeenten bij een takenpakket dat snel is gegroeid. Dit hangt nauw samen met de
arbeidsmarktsituatie. Mede hierdoor worden niet alle beschikbare middelen besteed,
terwijl dat gezien de grote opgaven wel wenselijk is. Ik vind het belangrijk om de
Kamer vanuit deze brede blik te informeren over de financiële situatie bij medeoverheden.
Ik zal bezien hoe het integraal overzicht voor de toekomst verrijkt kan worden, bijvoorbeeld
met meer inzicht in de – met onzekerheden omgeven – toekomstige ontwikkeling van de
financiële positie van medeoverheden.

Vanwege het primair retrospectieve karakter van het huidige integraal financieel overzicht
zijn niet de ontwikkelingen 2024 en verder meegenomen, zoals opgenomen in de Voorjaarsnota
20241 en de Miljoenennota 20252. In constructief overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal
Overleg (IPO) – in gewaardeerde aanwezigheid van de Unie van Waterschappen (UvW) –
is besloten over te gaan tot het schrappen van de oploop van de opschalingskorting
in combinatie met het vervroegd invoeren van de nieuwe financieringssystematiek in
2024.

Het besluit tot het vervroegd invoeren van de nieuwe financieringssystematiek heeft
invloed op de lopende begroting van gemeenten en provincies. Om die reden is besloten
de impact hiervan volledig (2024) en deels (2025) te dempen. Ook voor 2026 tot en
met 2029 vindt compensatie plaats. Deze is zodanig dat dit per saldo voor de periode
2026 tot en met 2029 resulteert in een plus van 675 miljoen euro voor gemeenten en
44 miljoen euro voor provincies.

Verder is afgesproken dat in de toekomst (een nader te bepalen deel van de) Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds gaat,
maar via een aparte financiering. Afhankelijk van de gekozen bekostigingsvorm wordt
een passende geobjectiveerde indexering onderzocht, welke aansluit bij de CPB-raming
in het kader van het houdbaarheidsonderzoek en daardoor ook rekening houdt met kostenontwikkeling
en demografische factoren als vergrijzing. Het Rijk heeft vooruitlopend op de uitwerking
een reservering voor een aanvullende indexering voor demografie bovenop de bbp-systematiek
getroffen. Uitgaande van de demografieraming van het CPB voor de Wet langdurige zorg
(Wlz) van 1,7 procent en de actuele CBS-realisatie, heeft het Rijk vanaf 2026 een jaarlijkse
tranche van circa 75 miljoen euro voor gemeenten beschikbaar gesteld, additioneel
oplopend tot 300 miljoen euro in 2029.

Tot slot is bij Miljoenennota 2025 door het huidige kabinet besloten dat het kabinet
de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd door zet. De ingeboekte besparing van
511 miljoen euro op de jeugdzorg is structureel komen te vervallen.

Als er behoefte is aan een technische briefing over de BBP-systematiek, ben ik daar
altijd toe bereid.

Ten slotte, in mijn brief van 30 september jl. aan uw Kamer is de financiële situatie
van de afgelopen periode weergegeven. Daarnaast erken ik de zorgen die zich richten
op stabiliteit van de financiën, ook op langere termijn, en de verwachte toekomstige
tekorten op gemeentelijke begrotingen, met name in het jaar 2026. Het is van belang
dat er balans is tussen ambities, taken, middelen en uitvoeringskracht.

Over de belangrijkste initiatieven van het kabinet, die gemeenten en provincies raken,
is het kabinet dan ook al met gemeenten in gesprek. In het Overhedenoverleg van augustus
jl. heeft het kabinet samen met gemeenten en provincies gesproken over de uitwerking
van het regeerprogramma waar het gemeenten en provincies aan gaat. Dit najaar zal
er wederom een Overhedenoverleg plaatsvinden over de mogelijke gevolgen van de beleidsvoornemens
uit het Regeerprogramma voor de hierboven genoemde «balans». Ter voorbereiding hierop
werken Rijk en koepels de komende maanden ambtelijk gezamenlijk aan het inzichtelijk
maken van de consequenties van het Regeerprogramma voor de uitvoerbaarheid.

Kortom, ik ben en blijf de komende tijd met gemeenten, provincies, gemeenteraadsleden
en betrokken koepelorganisaties in gesprek over de balans tussen taken, middelen en
uitvoeringskracht, en over de werkelijkheid achter de cijfers de komende tijd.

Proces overheveling specifieke uitkeringen

In dit onderdeel van de brief zal ik nader ingaan op het proces van omzetting van
specifieke uitkeringen in uitkeringen uit het gemeente- en provinciefonds en de nadere
keuzes die in dit proces de komende tijd nodig zijn.

Achtergrond

De afgelopen jaren is het gebruik van de specifieke uitkering sterk toegenomen; van
21 in 2017 naar 153 in 20233. Dit beperkt de autonomie van gemeenten en zorgt voor een «potjescultuur». Uitkeringen
uit het gemeente- en provinciefonds zijn daarentegen bestedingsvrij en kunnen zonder
belemmering door decentrale overheden, naar eigen inzicht, effectief en efficiënt
ingezet worden. Bovendien zijn de verantwoordingslasten van specifieke uitkeringen
hoog voor decentrale overheden. Er moet in de jaarrekening een gedetailleerde verantwoording
over de rechtmatigheid van de bestedingen worden afgelegd aan het Rijk. Deze verantwoording
wordt – eveneens tegen substantiële kosten – gecontroleerd door de accountant van
de gemeente of de provincie. Zowel VNG als IPO4 hebben verzocht om een vermindering van het aantal specifieke uitkeringen.

De omzetting van specifieke uitkeringen zal plaatsvinden via een zorgvuldig proces,
waarbij de VNG en het IPO nauw betrokken zijn. De vakministers, beleidsmatig en budgettair
verantwoordelijk voor de specifieke uitkering op hun begroting, zijn hierbij aan zet
wat betreft het voorbereiden van de omzetting en het borgen dat eventuele bestedingsvoorwaarden
daarbij geschrapt worden en er daadwerkelijk meer autonomie en beleidsruimte voor
medeoverheden ontstaat. De fondsbeheerders hebben hierbij een toetsende en coördinerende
rol.

In de Miljoenennota 2026 zal het bovenstaande verwerkt worden. De Kamer zal in het
voorjaar 2025 geïnformeerd worden over welke specifieke uitkeringen wel en niet omgezet
kunnen worden.

Hoofdlijnenakkoord en Regeerprogramma

In de budgettaire bijlage bij het Hoofdlijnenakkoord is op bladzijde 8 de volgende
passage opgenomen: «Het aantal specifieke uitkeringen is sinds 2018 fors gestegen.
Gemeenten en provincies geven aan dat specifieke uitkeringen hen beperkt in autonomie.
Dit vanwege de strikte en gedetailleerde eisen die vanuit het Rijk worden gesteld
aan de besteding van de gelden uit een specifieke uitkering. Daarnaast kennen deze
uitkeringen zware administratieve- en controlelasten. Met deze maatregel worden specifieke
uitkeringen overgeheveld naar het Gemeente- of Provinciefonds met een budgetkorting
van 10 procent. De Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorzieningen Gemeenten (BUIG) blijft
hierbij buiten beschouwing.»

In het Regeerprogramma is hier verder uitvoering en uitwerking aan gegeven, op blz.
90 en verder: «Om de autonomie van gemeenten te vergroten en administratieve- en controlelasten
te verminderen, moeten specifieke uitkeringen in 2026 zijn omgezet in fondsuitkeringen.
Het voortzetten van bestaande specifieke uitkeringen of het toekennen van nieuwe specifieke
uitkeringen, is slechts mogelijk op basis van een kabinetsbesluit. Het uitkeringsstelsel
wordt in deze kabinetsperiode gemoderniseerd door wijziging van de Financiële-verhoudingswet.
We introduceren de bijzondere fondsuitkering, waarbij op basis van betrouwbare informatie
de balans beter bewaakt kan worden en waarbij er ook oog is voor de financiële risicoverdeling
tussen Rijk en medeoverheden.»

Procedure voor omzetting

Ik ben voornemens om op korte termijn aan de ministerraad een afwegingskader ter vaststelling
voor te leggen, dat het proces aangeeft waarlangs de omzetting van specifieke uitkeringen
naar uitkeringen uit het gemeente- en provinciefonds zal gaan plaatsvinden. Na besluitvorming
in de ministerraad kan ik u hierover nader informeren.

Op basis van eerdere besluitvorming in de ministerraad is de genoemde budgetkorting
ten laste gebracht van de departementale begrotingen, naar rato van de uitgaven van
de specifieke uitkeringen die nog van kracht zijn in 2026 en daarna. Dit is ook verwerkt
in de Miljoennota 2025.

Mijn inzet is, in lijn met het Regeerprogramma, dat omzetting van specifieke uitkeringen
in fondsuitkeringen de hoofdregel is. Dan kunnen ook daadwerkelijk de voordelen voor
medeoverheden behaald worden op het terrein van verlaging van controlelasten en vergroten
van bestedingsvrijheid. De wijze waarop de budgetkorting in de richting van de medeoverheid
geëffectueerd wordt, is onderdeel van het afwegingskader. De ministerraad kan daarnaast
besluiten om een specifieke uitkering niet om te zetten, bijvoorbeeld vanwege een
potentiële onrechtmatigheid of vanwege politieke wenselijkheid. In dat laatste geval
blijft de budgetkorting voor het vakdepartement wel gelden.

Desgewenst kan de Kamer in de vorm van een technische briefing nader geïnformeerd
worden over de (wijze van) omzetting, eventueel in combinatie met nadere informatie
over de beoogde wijziging van de Financiële-verhoudingswet.

In de bijlage bij deze brief is een overzicht opgenomen van de om te zetten specifieke
uitkeringen, voor zover bekend.

Herziening Financiële-verhoudingswet

Een belangrijk vertrekpunt bij de herziening van de Financiële verhoudingswet5is dat het uitkeringsstelsel de interbestuurlijke samenwerking niet moet belemmeren,
maar ondersteunen en de bekostiging plaats moet vinden tegen zo laag mogelijk administratieve
kosten.

Er zijn twee sporen waarlangs het kabinet, samen met VNG en IPO, stappen wil zetten
in betere vormgeving van het uitkeringsstelsel:

1. De decentralisatie-uitkering wordt aangepast aan de eisen van de tijd en omgevormd
tot de «bijzondere fondsuitkering» (BFU). De BFU moet een volwaardig alternatief vormen
voor de specifieke uitkering, zonder dat deze daarvoor geheel in de plaats kan komen.

2. De specifieke uitkering moet een minder belastende uitkeringsvorm worden, voor zowel
medeoverheden als het Rijk.

Het voornemen is om in 2024 het wetsontwerp voor de herziening van de Financiële-verhoudingswet
te consulteren, met een beoogde inwerkingtreding in 2026.

BFU

De voorgestelde BFU is het meest geëigende instrument voor onder meer de vormgeving
van de bekostiging van majeure medebewindstaken, waarbij ook rekening gehouden kan
worden met de risicoverdeling tussen Rijk en medeoverheden. Daarnaast biedt de BFU
ook de mogelijkheid om een (niet-vrijblijvend) informatiearrangement af te spreken,
waarbij de sturing niet ziet op de rechtmatigheid van de aanwending van de middelen,
maar op de prestaties of de beleidseffecten. Vooruitlopend op de komst van de BFU
zal de omzetting van specifieke uitkeringen met name geschieden door deze om te vormen
in decentralisatie uitkeringen.

Specifieke uitkering

Voor de specifieke uitkeringen worden voorstellen gedaan in het conceptwetsvoorstel
om deze minder belastend te maken voor zowel de verstrekker als de ontvanger. Onder
andere door uniformering, standaardisering en ook door lichtere verantwoordingsregimes.
Ik kijk hierbij ook naar de mogelijkheid dat de toekenning van een specifieke uitkering
beneden een nog nader te bepalen drempelbedrag niet langer mogelijk is. Dit om te
voorkomen dat in de toekomst weer grote aantallen specifieke uitkeringen met een gering
bedrag verstrekt worden, waarbij de lusten voor een medeoverheid niet opwegen tegen
de lasten.

Inzet reserves

Diverse leden van uw commissie hebben gevraagd naar de mogelijkheden van gemeenten
om reserves in te zetten als dekkingsmiddel, aangezien de begrotingsregels hierbij
soms als knellend worden ervaren. Daarnaast is aangegeven dat het als lastig ervaren
kan worden om reserves, gezien het incidentele en eindige karakter hiervan, aan te
wenden voor de dekking van structurele lasten.

Mijn ambtsvoorganger heeft vorig jaar erop gewezen dat een ruimere structurele inzet
van reserves mogelijk is. Dit kan bijdragen aan de wendbaarheid van de financiën van
medeoverheden en is mogelijk omdat de reservepositie van een groot deel van de gemeenten
de afgelopen vier jaar is verbeterd.

De verbetering van de reservepositie van gemeenten blijkt uit de jaarrekeningen van
de gemeenten gezamenlijk, die in de afgelopen jaren een overschot lieten zien (bandbreedte
van € 1,7–€ 3,7 miljard per jaar). Daarom is in nauw overleg met de fondsbeheerders,
VNG, IPO en financieel toezichthouders de notitie «incidenteel-structureel»6 tot stand gebracht en vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen
van november 2023. In de notitie zijn allereerst mogelijke onduidelijkheden weggenomen,
door middel van toelichting op de reeds bestaande mogelijkheden, die medeoverheden
hebben om hun reserves op een degelijke en solide wijze als dekkingsmiddel in te zetten.

Tevens zijn in deze notitie de mogelijkheden verruimd om bij een omvangrijke reservepositie
onder voorwaarden structurele lasten te dekken met het vrije deel van de algemene
reserve. De financieel toezichthouders zullen beoordelen of de inzet van de reserve
aan de voorwaarden voldoet. Medeoverheden kunnen van deze nieuwe mogelijkheid gebruik
maken met ingang van de begrotingen 2025, die nu worden voorbereid. Het is op dit
moment dus nog niet duidelijk hoeveel gemeenten van deze nieuwe mogelijkheid gebruik
hebben gemaakt. In de loop van 2025 zal hier meer duidelijkheid over komen. Het inzetten
van reserves als structureel dekkingsmiddel kan overigens niet oneindig doorgaan,
maar biedt medeoverheden die over een goede financiële basis beschikken wel de nodige
wendbaarheid.

In het commissiedebat is mij verder gevraagd om te kijken naar de voorwaarde dat het
weerstandsvermogen 1 of meer moet zijn. Dit zou betekenen dat een groot deel van de
reserves gebruikt moet worden om de risico’s geheel af te dekken. Medeoverheden hanteren
hierbij echter veelal een systematiek waarbij niet de volledige omvang van de geïnventariseerde
risico’s wordt betrokken, maar de ingeschatte kans dat een risico van een bepaalde
omvang zich voordoet. De omvang van ieder risico wordt dan ook mede bepaald door de
ingeschatte kans dat het risico zich voordoet. Ook wordt rekening gehouden met de
verwachting dat niet alle risico’s zich tegelijk voordoen. Ik zie hierin dan ook geen
aanleiding om nadere richtlijnen te geven over de aan te houden weerstandscapaciteit.

Ik merk nog op dat ik wil bezien of bij de financiële beoordeling van gemeenten de
huidige norm van structureel en reëel evenwicht aangevuld kan worden. Te denken daarbij
valt aan het meer meewegen van de vermogenspositie ten aanzien van de risico’s, de
wendbaarheid en weerbaarheid van een gemeente, een breder risicomodel en bepaalde
financiële kengetallen. Op het ogenblik vinden hierover gesprekken plaats met de provinciale
toezichthouders. Naar verwachting kan ik uw Kamer hierover nader informeren in het
tweede kwartaal van 2025.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark

BIJLAGE: OM TE ZETTEN SPECIFIEKE UITKERINGEN

Hieronder is de lijst weergegeven van de bekende specifieke uitkeringen met betalingen
2026 en verder die mee worden genomen in het proces van omzetting specifieke uitkeringen.
In het hoofdlijnenakkoord was de BUIG reeds uitgezonderd. In aanvulling op de BUIG
heeft het kabinet ook specifieke uitkeringen uitgezonderd die verstrekt worden in
het kader van: de toeslagenaffaire, Oekraïne, herstel van de schade in verband met
de afhandeling van de gaswinning in Groningen en Corona. De namen van de departementen
zijn niet aangepast naar de nieuwe vakdepartementen.

Dept.

Naam van de specifieke uitkering

BZK

Groeiopgave Almere

BZK

Regio Deals

BZK

Volkshuisvestingsfonds

BZK

Versnelling huisvesting/ stimuleringsregeling flex

BZK

Informatiepunten digitale overheid

BZK

Verduurzaming maatschappelijk vastgoed

BZK

Grote gezinnen

BZK

Nationaal Groeifonds (Ruimtelijke ordening)

BZK

Overheid brede loketten gemeenten

BZK

Overheid brede loketten provincies

BZK

Diverse projecten Ruimtelijke kwaliteit

BZK

Regeling specifieke uitkering verbetering digitale dienstverlening

EZK

MIT- middelen SPUKS 2024

EZK

Regeling toezicht energiebesparingsplicht

EZK

Uitvoeringskosten klimaat medeoverheden

EZK

Gebiedsinvesteringen

IenW

Subsidieregeling sanering verkeerslawaai

IenW

Brede doeluitkering verkeer en vervoer – Wet BDU Verkeer en Vervoer (art. 10) – Vervoerregio's

IenW

Tijdelijke regeling specifieke uitkering Zero Emissiebussen 2022–2024

IenW

Regeling specifieke uitkering kademuren Goederencorridors Oost en Zuidoost 2022 –
2026

IenW

Tijdelijke stimuleringsregeling slim, veilig, doelmatig en duurzaam gebruik van mobiliteitsinfrastructuur
2023–2027

IenW

Regeling specifieke uitkering woningbouw op korte termijn door bovenplanse infrastructuur

IenW

Regeling specifieke uitkering Regionale Aanpak Laadinfrastructuur 2023 – 2030

IenW

Tijdelijke regeling specifieke uitkering mobiliteitspakketten ten behoeve van woningbouw

IenW

Regeling specifieke uitkering bodemsanering 2024–2026

IenW

Eenmalige specifieke uitkeringen NGF-project NL2120 (3x, 2024 e.v.)

IenW

Schoon en emissieloos bouwen

JenV

Regeling eenmalige uitkering gemeenten voor maatregelen ter vermindering overlast
en criminaliteit asielzoekers

JenV

Specifieke uitkering versterking van de lokale aanpak van radicalisering, extremisme
en terrorisme 2023–2026

JenV

Specifieke uitkering mainports

JenV

Regeling specifieke uitkering ter voorkoming van jeugdcriminaliteit 2024

LNV

Legalisatie PAS-melders

LNV

Programma natuur

LNV

Financiering Maatregelpakketten

OCW

Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid

OCW

Educatie

OCW

RMC's

OCW

Regionaal programma

OCW

Landelijke erfgoedregistratie

SZW

Wet inburgering 2021

SZW

reservering NPLV armoede en schulden

SZW

reservering NPLV re-integratie

SZW

transformatiebudget sociale ontwikkelbedrijven

SZW

SPUK grensinformatiepunten

VWS

Specifieke uitkering sport en bewegen, gezondheidsbevordering, cultuurparticipatie
en de sociale basis 2023–2026

VWS

Brede SPUK onderdeel terugdringen gezondheidsachterstanden

VWS

Brede SPUK onderdeel kansrijke start

VWS

Brede SPUK onderdeel valpreventie

VWS

Brede SPUK onderdeel Lokaal Sportakkoord

VWS

Brede SPUK onderdeel Brede Regeling Combinatiefunctie

VWS

Brede SPUK onderdeel Mantelzorg

VWS

Regeling heroinebehandeling

VWS

Specifieke uitkering stimulering sport

VWS

Specifieke uitkering stimulering sport – ontvangsten

VWS

Specifieke uitkering specialistische functies aanpak huiselijk geweld en kindermishandeling

VWS

Specifieke uitkering rand voorwaardelijke functies jeugdhulp

VWS

Specifieke uitkering IZA

VWS

Specifieke uitkering Transformatiemiddelen

VWS

Frictiekosten Jeugd

VWS

Specifieke uitkering versterking GGD «en

VWS

Specifieke uitkering PrEP/aanvullende seksuele gezondheidzorg

VWS

Correctie grondslag VWS i.v.m. interactie effect op artikel 1 door maatregel 31 HLA.