Brief regering : Appreciatie NLFI-advies toekomstopties de Volksbank

Nr. 98
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2024

Na een verkenning van de toekomstopties van de Volksbank in 20211, is door mijn voorganger Minister Kaag in februari 20232 aangekondigd dat een richtinggevend besluit zal worden genomen over de toekomst van
de Volksbank. Het voorgenomen proces om tot het richtinggevend besluit te komen is
in de brief van mei 20233 toegelicht. Kortgezegd bestaat het proces uit twee deelanalyses, namelijk een analyse
van de publieke belangen en een analyse van de toekomstopties.

Over de afronding van de eerste analyse (de publieke-belangen-analyse) is uw Kamer
geïnformeerd op oktober 2023.4 Op 10 juni 2024 heeft mijn voorganger Minister van Weyenberg ten behoeve van de tweede
analyse een NLFI-advies met uw Kamer gedeeld.5 Destijds was het kabinet demissionair en daarom heeft mijn voorganger het aan mij
gelaten om het NLFI-advies te appreciëren en het richtinggevend besluit te nemen.

NLFI concludeert in haar advies dat de opties onderhandse verkoop of beursintroductie
realistische toekomstopties zijn en dat de opties staatsbank, coöperatieve bank en
stichting beheer niet worden aanbevolen. Ik volg de conclusies van NLFI. Conform eerdere
toezegging door Minister Kaag krijgt uw Kamer eerst de gelegenheid om met mij te spreken
over de conclusies van het advies en mijn appreciatie voordat het richtinggevend besluit
wordt genomen.

In deze brief zal ik de volgende onderwerpen bespreken:

i. Terugblik op de verkenning en de publieke-belangen-analyse

ii. Advies NLFI over de toekomstopties voor de Volksbank

iii. Appreciatie advies NLFI en tussenconclusie richtinggevend besluit

iv. Proces en vervolgstappen

v. Moties Grinwis/Slootweg6

i. Terugblik op de verkenning en publieke-belangen-analyse

De verkenning uit 2021 en de publieke-belangen-analyse zijn relevant voor de tweede
analyse. Om die reden sta ik eerst kort stil bij beide analyses.

Verkenning van toekomstopties 2021

De verkenning van 2021 betrof een eerste nadere verkenning van de toekomstmogelijkheden
voor de Volksbank en bestond uit:

1. de mogelijke toekomstopties voor de bank, en op welke wijze de bank in de toekomst
geprivatiseerd kon worden of in staatshanden kon blijven (de «toekomstopties»); en

2. op welke het wijze het maatschappelijk karakter van de bank eventueel (nader) geborgd
kon worden in de governance van de bank (de «governancemodellen»).

Beide onderwerpen zijn vervolgens beoordeeld op basis van een aantal beoordelingscriteria.
Dit heeft geleid tot een overzicht van hoe de verschillende toekomstopties en governancemodellen
bijdragen aan de stabiliteit en diversiteit van de financiële sector, en hoe deze
varianten impact hebben op de verkoopbaarheid en de uiteindelijke opbrengst. Gezien
het verkennende karakter is daaraan toen geen politieke weging gekoppeld.

Publieke-belangen-analyse

Het doel van de publieke-belangen-analyse was het beoordelen of er binnen de financiële
sector publieke belangen zijn die nog onvoldoende geborgd worden en, indien dat het
geval zou zijn, of de Volksbank daar een specifieke rol in dient te spelen. Qua publieke
belangen is gekeken naar de toegankelijkheid van contant geld, giraal betalingsverkeer,
fysieke dienstverlening en basisdiensten in Caribisch Nederland. Daarnaast is ook
gekeken naar voldoende toegang tot kredietverlening voor het MKB, de financiering
van de duurzame transitie en veilig sparen.

Uit de brief van mijn voorganger Minister Kaag van oktober 2023 bleek dat er geen
specifieke rol voor de Volksbank is weggelegd bij de borging van publieke belangen
in de financiële sector en dat er dus geen aanleiding is om de Volksbank als permanente
staatsdeelneming te houden. Voorts concludeerde mijn voorganger Minister van Weyenberg
in zijn brief van april 20247 dat hij op basis van het rapport «beleidsrichtingen voor een weerbare bankensector»
ook geen rol voor de Volksbank als publieke depositobank ziet.

ii. Advies NLFI over de toekomstopties voor de Volksbank

Als enig aandeelhouder van de Volksbank heeft NLFI onder andere de taak mij te adviseren
over de strategie. Daarom is NLFI gevraagd een advies te geven over de toekomstopties
ten behoeve van het te nemen richtinggevend besluit. Dit heeft geleid tot het NLFI-advies:
«Analyse van toekomstopties voor de Volksbank». Dit advies is in mei 2024 door mijn
voorganger Minister van Weyenberg met uw Kamer gedeeld.

In het voornoemde advies heeft NLFI de volgende toekomstopties geanalyseerd:

a. Staatsbank;

b. Coöperatieve bank;

c. Stichting beheer;

d. Onderhandse verkoop; en

e. Beursintroductie.

NLFI heeft de Volksbank ook gevraagd om ook een eigen perspectief op de toekomstopties
te formuleren. Een vergelijking tussen de eigen analyse van NLFI en het perspectief
van de Volksbank maakt deel uit van het advies van NLFI. Als laatste heeft NLFI ook
een aantal implementatieoverwegingen opgenomen in haar advies.

Conclusies analyse NLFI

Samengevat concludeert NLFI dat twee toekomstopties als realistische toekomstopties
gezien kunnen worden, te weten een onderhandse verkoop of een beursintroductie. De
overige opties vallen volgens NLFI om verschillende redenen af. Volledigheidshalve
heb ik de conclusies van NLFI per onderzochte toekomstoptie kort samengevat:

a. Staatsbank

NLFI concludeert dat de optie van een permanente staatsbank niet wordt aanbevolen.
NLFI wijst hierbij op de conclusies van de publieke-belangen-analyse die mijn voorganger
in oktober 2023 met uw Kamer heeft gedeeld en het rapport «beleidsrichtingen voor
een weerbare bankensector» van maart 2024. Hieruit volgt dat er geen publieke belangen
zijn die geborgd zouden moeten worden door de Volksbank als staatsbank. Ook merkt
NLFI op dat de producten die de Volksbank aanbiedt door relatief veel aanbieders op
de markt worden aangeboden.

b. Coöperatieve bank

NLFI concludeert dat de optie van een coöperatieve bank niet wordt aanbevolen, omdat
het niet reëel is dat de klanten van de Volksbank voldoende kapitaal willen en/of
kunnen verschaffen. Dit heeft impact op de stabiliteit van de bank en hierdoor zou
blijvende betrokkenheid van de staat noodzakelijk zijn, onder meer als kapitaalverschaffer.

c. Stichting beheer

De stichting beheer wordt niet aanbevolen door NLFI. Ook hier betreft het belangrijkste
obstakel de kapitalisatie van de bank. De stichting zou bij zwaar weer geen toegang
hebben tot de kapitaalmarkt. Daarnaast kan de stichting de staat geen passende compensatie
bieden voor de verkoop van de Volksbank.

d. Onderhandse verkoop

NLFI ziet een onderhandse verkoop als een te overwegen optie. In haar analyse maakt
NLFI daarbij onderscheid tussen onderhandse verkoop van de bank in één geheel aan
één koper en een onderhandse verkoop van de bank aan een consortium waarna het consortium
de bank in delen opsplitst. In dit stadium sluit NLFI geen van deze opties uit.

NLFI merkt op dat het voor een succesvolle onderhandse verkoop van belang is om een
overtuigende waardepropositie te hebben, die aansluit bij de belangen van de koper
ten aanzien van waardecreatie. Over de uitvoerbaarheid schrijft NLFI dat een onderhandse
verkoop vaak als aantrekkelijk gezien wordt, omdat het een relatief beperkte inspanning
vereist. Het is de inschatting van NLFI dat de Volksbank gereed kan zijn voor een
onderhandse verkoop binnen één tot drie jaar.

NLFI adviseert om in dit stadium geen specifieke governancevoorziening op te nemen,
omdat dat belemmerend kan werken in het verkoopproces.

e. Beursintroductie.

Ook een beursintroductie is volgens NLFI een te overwegen optie. Voor een succesvolle
beursintroductie zijn de eisen hoger dan bij bijvoorbeeld een onderhandse verkoop,
waardoor een beursintroductie een zeer gedegen voorbereiding vereist. NLFI schrijft
dat deze optie daarom ambitie zal vergen van het management en de medewerkers van
de bank om de toekomstbestendigheid van het bedrijfs- en verdienmodel sterk te verbeteren.
Met de juiste voorbereiding zou de Volksbank gereed zijn voor een beursintroductie
over vijf tot zeven jaar.

Vergelijking beoordeling NLFI en de Volksbank

Volgens NLFI komen de analyses en conclusies van NLFI en de Volksbank grotendeels
overeen. Ook de Volksbank concludeert dat een onderhandse verkoop en beursintroductie
de te overwegen verkoopopties vormen en dat de andere drie opties om verschillende
redenen niet realistisch zijn. Voor wat betreft de onderhandse verkoop verschillen
de analyses van NLFI en de bank op twee specifieke punten, namelijk de appreciatie
van een verkoop in delen en het op voorhand invoeren van een governancemodel.

De Volksbank wijst de optie van verkoop in delen af, omdat dit zou zorgen voor synergieverlies
en de afzonderlijke delen volgens de Volksbank op zichzelf niet voldoende rendabel
zijn. NLFI begrijpt deze redenatie en zou een verkoop in delen niet per se aanbevelen,
maar in dit stadium kan een verkoop in delen volgens NLFI ook niet uitgesloten worden.
NLFI denkt daarbij specifiek aan een variant waarbij de Volksbank als één geheel verkocht
wordt aan een consortium, waarbij dat consortium vervolgens zorgdraagt voor de opsplitsing.

Wat betreft het op voorhand invoeren van een governancemodel bij een onderhandse verkoop
is de Volksbank van oordeel dat haar maatschappelijke identiteit op voorhand beschermd
dient te worden via voorzieningen in de governance. Wat deze maatschappelijke identiteit
inhoudt, heeft de Volksbank uiteengezet in bijlage 2 bij het eerder met uw Kamer gedeelde
NLFI-advies. Samengevat wil de Volksbank het verschil maken op twee belangrijke kernthema’s,
namelijk (i) sociale en (ii) ecologische vooruitgang. NLFI geeft aan dat het op voorhand
vaststellen van een specifieke governancevoorziening, het aantal verkoopmogelijkheden
zal belemmeren. NLFI benoemt dat «indien de optie van onderhandse verkoop verder zou worden verkend, met de potentiële
nieuwe eigenaar in overleg getreden zal dienen te worden in hoeverre de uitgangspunten
en ambities van de Volksbank worden beïnvloed door de verkoop en in een nieuwe opzet
een plek zullen krijgen. Of daar specifieke voorzieningen in de sfeer van governance
of andersoortige beschermingsafspraken bij horen kan te zijner tijd worden beoordeeld». Daarbij merkt NLFI op «dat de Volksbank (als onderdeel van voormalig SNS Reaal) niet is genationaliseerd
om haar maatschappelijke identiteit te beschermen, maar om haar klanten te beschermen
en de stabiliteit van het financiële systeem te ondersteunen. Dit sluit ook aan bij
de analyse van het Ministerie van Financiën dat er geen uitzonderlijk rol voor de
Volksbank is weggelegd bij de borging van de publieke belangen in de financiële sector.»

Implementatieoverwegingen NLFI

Om de potentiële slagingskans van de twee te overwegen toekomstopties te vergroten
geeft NLFI in haar advies mee dat het van belang is dat de voorbereiding voor beide
opties parallel van start gaat. Volgens NLFI kan dit in de vorm van een «twee-sporen-aanpak», waarbij de toekomstopties parallel worden uitgewerkt. Volgens NLFI versterkt dit
de positie van de staat als aanbiedende partij en vergroot dit de flexibiliteit van
het verkoopproces in wijzigende marktomstandigheden.

iii. Appreciatie advies NLFI en tussenconclusie van het richtinggevend besluit met
betrekking tot de analyse van de toekomstopties voor de Volksbank

Appreciatie advies NLFI over toekomstopties

Het doel van de tweede analyse van het proces voor het richtinggevend besluit is om
te beoordelen welke toekomstopties voor de Volksbank niet realistisch zijn. Ik ga
daarom in het bijzonder in op de drie opties die volgens NLFI niet realistisch zijn.
Ik onderschrijf het advies van NLFI om de opties staatsbank, coöperatie en stichting
beheer te laten afvallen. Voor de optie staatsbank geldt dat mijn voorgangers al geconcludeerd
hebben dat er geen publieke belangen in de financiële sector zijn waarbij specifiek
de Volksbank een rol dient te spelen. Voor de opties coöperatie en stichting beheer
geldt dat de obstakels met betrekking tot de kapitalisatie van de bank en het ontvangen
van een marktconforme verkoopprijs te groot zijn. In de verkenning uit 2021 is eerder
al benoemd dat de bank in elk toekomstscenario voldoende wendbaar, weerbaar en schokbestendig
dient te zijn. Bij de genoemde opties zou langdurige betrokkenheid van de staat noodzakelijk
zijn om dit te bereiken. Dit vind ik ongewenst.

Wat betreft de resterende opties onderhandse verkoop en een beursintroductie ben ik
het met NLFI eens dat er op voorhand geen doorslaggevende redenen zijn om (een van)
deze opties te laten afvallen. Beide opties zijn daarom realistische toekomstopties.

Appreciatie advies over maatschappelijk karakter de Volksbank en governancemodellen

Kort gezegd heeft de Volksbank haar maatschappelijke karakter samengevat als het verschil
maken op het gebied van sociale en ecologische vooruitgang. A certificaathouder op
afstand, via NLFI, ga ik niet over het maatschappelijke karakter van de Volksbank.
Ook zie ik in de beschreven identiteit van de bank geen onderdelen die verdere (strikte)
borging daarvan in de governance van de bank noodzakelijk maken. Samen met de eerdere
conclusie dat er geen publieke belangen in de financiële sector zijn die met de Volksbank
geborgd zouden moeten worden, deel ik de conclusie van NLFI dat er geen aanleiding
is om van te voren te kiezen voor een bepaald governancemodel.

Tijdens eventuele onderhandelingen met (een) potentiële koper(s) kan gekeken worden
of bepaalde governancemodaliteiten, zoals omschreven in de verkenning van 2021, wenselijk
zijn. Daarbij merk ik op dat uit de verkenning bleek dat een aantal governancemodellen
op het gebied van toegang tot financiering, efficiënte besluitvorming en verkoopopbrengst
minder goed scoorden. Dit waren de modellen «aanbevelingsrechten voor commissarissen»,
«Algemene vergadering van stakeholders» en «Stakeholders met stemrechten». Gezien
de genoemde nadelen, de uitkomst van de publieke-belangen-analyse en de beoordeling
van het maatschappelijke karakter van de Volksbank ligt het wat mij betreft niet direct
voor de hand om deze modellen in te voeren.

In de verkenning van 2021 is ook aandacht geschonken aan de diversiteit van de sector.
Net als mijn voorgangers hecht ik er grote waarde aan dat het Nederlandse bankenlandschap
voldoende divers is. Ik kan me voorstellen dat dit een rol heeft bij een eventuele
privatisering. Echter, zoals mijn voorganger Van Weyenberg ook heeft aangegeven in
het Commissiedebat Staatsdeelnemingen van 27 maart 20248, ben ik ook van mening dat de diversiteit van de volledige sector niet afhankelijk
kan zijn van één bank. Daarom zie ik hier geen specifieke rol voor de Volksbank weggelegd.
Bij een eventuele onderhandse verkoop zal, afhankelijk van de koper, ook getoetst
worden door de relevante mededingingsautoriteit om te borgen dat er voldoende concurrentie
is.

iv. Proces en vervolgstappen

In de Kamerbrief van mei 2023 heeft mijn voorganger Minister Kaag aangegeven dat zij
na het delen van de analyse van de toekomstopties uw Kamer de gelegenheid zou bieden
om hierover in gesprek te gaan. Conform deze toezegging nodig ik uw Kamer uit om met
mij in gesprek te gaan over de conclusies van het NLFI-advies en mijn appreciatie.

Uit de analyse van NLFI blijkt dat de Volksbank nog een aantal jaar nodig heeft om
helemaal verkoopgereed te zijn. Bij een onderhandse verkoop rekent NLFI op één tot
drie jaar en bij een beursgang op vijf tot zeven jaar. NLFI heeft geadviseerd om voor
beide toekomstopties een parallel voorbereidingsproces te starten, om de positie van
de staat als verkopende partij te versterken en de flexibiliteit van het verkoopproces
te vergroten. Ik heb NLFI en de Volksbank gevraagd parallel het voorbereidingsproces
voor de toekomstopties onderhandse verkoop en beursgang uit te werken.

Zoals bekend stelt NLFI jaarlijks een voortgangsrapportage op over de stand van zaken
bij de Volksbank en de gereedheid van de bank voor een besluit over haar toekomst.
Ik heb NLFI gevraagd of zij in de voortgangsrapportages vanaf volgend jaar ook rekening
kan houden met de uitkomsten van het uiteindelijke richtinggevend besluit.

v. Moties Grinwis/Slootweg

Met deze brief geef ik ook opvolging aan twee moties. Dit betreft de motie Grinwis/Slootweg
om de Volksbank als coöperatieve bank te verkennen9 en de motie Grinwis/Slootweg om het perspectief van de klanten en de karakteristieken
van de Volksbank mee te wegen en de voorwaarden te schetsen voor een coöperatieve
bank10.

In het advies van NLFI is de toekomstoptie coöperatieve bank expliciet meegenomen
en beoordeeld. Wat betreft de tweede motie merk ik op dat de Volksbank bij de eigen
analyse van de toekomstopties het perspectief van de klanten heeft meegenomen. De
eigendomsstructuur van de bank heeft op zichzelf echter geen impact op het productaanbod
en/of de klantervaring. Wat betreft de karakteristieken van de Volksbank, de maatschappelijke
identiteit van de bank is door (het bestuur van) de Volksbank zelf geformuleerd en
meegenomen in de eigen analyse van de bank. NLFI heeft dit ook betrokken in haar advies.
Zoals hiervoor aangegeven zijn er volgens het advies van NLFI bij de optie coöperatieve
bank substantiële nadelen, waardoor ik niet zie onder welke omstandigheden dit een
realistische optie is voor de Volksbank.

De Minister van Financiën,
E. Heinen