Brief regering : Positie Nederland ten aanzien van de CSAM-Verordening

31 015
Kindermishandeling

Nr. 113
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 oktober 2024

Op 16 september jl. heb ik, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Staatssecretaris van Digitalisering en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid, uw Kamer geïnformeerd inzake het kabinetsstandpunt over
de EU-Verordening ter bestrijding van online seksueel kindermisbruik (CSAM-Verordening)
(Kamerstuk 34 843, nr. 112). Door middel van deze brief wordt uw Kamer nader geïnformeerd over de positie die
Nederland ten aanzien van het laatste compromisvoorstel in de Raad wil innemen. Alvorens
hieraan toe te komen, wordt de beleidscontext waartegen de Verordening is opgesteld
geschetst, evenals een korte weergave van de historie van de Nederlandse positie op
dit dossier.

1. Context en inhoud Verordening

Wereldwijd wordt jaarlijks een enorm aantal meldingen gedaan van de verspreiding van
kinderpornografisch materiaal op het internet en in berichtendiensten. Om daartegen
op te treden bevat de Verordening een uitgebreid stelsel van maatregelen om internetbedrijven
te verplichten om risico’s op de verspreiding van kinderpornografisch materiaal tegen
te gaan en om dit materiaal, indien onderkend, snel te verwijderen. Centraal onderdeel,
waarover met uw Kamer veelvuldig is gesproken, betreft de bevoegdheid tot het kunnen
geven van een zogeheten «detectiebevel», dat het onder strikte voorwaarden mogelijk
maakt internetbedrijven op te dragen in specifieke diensten waarvan het risico hoog
is dat zij worden misbruikt voor de verspreiding van kinderpornografisch beeldmateriaal,
te scannen op de aanwezigheid daarvan. De bevoegdheid tot het afgeven van een detectiebevel
is in de Verordening neergezet als een «last resort». Van een dergelijk bevel kan
alleen sprake zijn als wordt vastgesteld dat een dienst, of bepaalde onderdelen van
een dienst, een hoog risico vormen voor de verspreiding van kinderpornografisch materiaal.
Alvorens een detectiebevel aan de orde is, dienen bedrijven evenwel eerst de risico’s
op hun diensten in kaart te brengen, vindt daarover toetsing plaats, en worden bedrijven
in de gelegenheid gesteld om zogeheten «risicomitigerende maatregelen» te nemen. Pas
als dit onvoldoende heeft opgeleverd, kan de aan te wijzen «Coördinerende Autoriteit»
van de lidstaten eventueel overgaan tot het indienen van een verzoek om een detectiebevel
af te geven. Lidstaten houden daarbij de ruimte om dit verzoek eerst te laten beoordelen
door een rechter. Nederland heeft zich daar altijd sterk voor uitgesproken.

2. Historie van de Nederlandse positie

Zoals uw Kamer weet, onderhandelt Nederland al geruime tijd over de Verordening. Het
BNC-fiche daarover is op 17 juni 2022 met uw Kamer gedeeld.1 Gedurende de onderhandelingen zijn meerdere voorstellen op tafel gekomen. Voor Nederland
werd het in de loop van de onderhandelingen duidelijk dat geen ruimte bestaat om voorstellen
te ondersteunen betreffende de detectie van onbekend materiaal en grooming. Een van de redenen daarvoor is dat de huidige technologie onvoldoende betrouwbaar
is om de toepassing van een detectiebevel uit te voeren op een wijze die proportioneel
is. Het kabinet maakte in een op 28 juni 2023 aan uw Kamer gestuurde brief duidelijk
dat het geen voorstellen kan ondersteunen die voorzien in een bevoegdheid om te detecteren
op onbekend materiaal en grooming.2 Daarnaast stelde Nederland zich op het standpunt dat het detectiebevel ten aanzien
van reeds bekend materiaal alleen onder strikte voorwaarden proportioneel zou kunnen
zijn. Nederland heeft altijd onderhandeld binnen het kader van de in 2022 aangenomen
motie-Van Raan, die inhoudt dat Nederland geen voorstellen ondersteunt die end-to-end encryptie onmogelijk maken.3 Ook stelde het kabinet vast dat client-side scanning ten aanzien van end-to-endencrypted berichtendiensten de enige technische manier
is om het detectiebevel uit te voeren op een wijze die end-to-endencryptie niet onmogelijk
maakt, reden waarom het kabinet uw Kamer in voornoemde brief meedeelde de motie-Van
Ginneken c.s. niet te kunnen uitvoeren (Kamerstuk 26 643, nr. 1043). Nederland heeft zich verder telkens ervoor ingezet dat de rechter over het inzetten
van de bevoegdheid tot verplichte detectie beslist alvorens dit bevel aan een internetdienst
wordt opgelegd.

3. Compromisvoorstel 9 september 2024

Op 9 september jl. hebben de lidstaten van de EU, waaronder Nederland, van het Hongaarse
voorzitterschap een compromisvoorstel ontvangen. Het Hongaars voorzitterschap stelt
in haar compromisvoorstel voor de reikwijdte van de bevoegdheid tot het inzetten van
het detectiebevel in de Verordening te beperken tot het detecteren van reeds bekend
kinderpornografisch materiaal. Het beperken van de reikwijdte is een stap die tegemoetkomt
aan een van de grote bezwaren die door Nederland gedurende het onderhandelingsproces
naar voren is gebracht. Nederland heeft hiervoor in Brussel haar erkentelijkheid uitgesproken,
maar tegelijkertijd benoemd dat nog steeds zorgen bestaan en dat, als gevolg van de
recente kabinetswissel, politieke besluitvorming nog in voorbereiding is.

Het voorzitterschap heeft inmiddels laten weten te streven naar het bereiken van een
zogeheten «algemene oriëntatie» over het voorstel. Dit betekent dat de Raad van de
EU – bestaande uit de EU-ministers op dit dossier – het voorstel in zijn huidige vorm
doorstuurt naar het Europees parlement om de onderhandelingen over de verdere inhoud
van de Verordening aan te vangen. Dit volgende stadium in de onderhandelingen wordt
de «triloogfase» genoemd. Pas na afronding van die fase zullen lidstaten in de JBZ-Raad
gevraagd worden om ten aanzien van de gehele Verordening hun definitieve standpunt
te bepalen door voor of tegen te stemmen of zich van stemmen te onthouden. Op dit
moment bevindt de onderhandelingsfase zich hier dus nog niet.

Bij de beoordeling van de vraag of het huidige voorstel naar het Europees parlement
kan worden doorgestuurd, hebben verschillende perspectieven een rol gespeeld – zowel
ten aanzien van de inhoud van de Verordening als ten aanzien van de Nederlandse positie
in het krachtenveld van de Europese Unie.

Ten aanzien van de inhoud van de Verordening geldt voor het kabinet als uitgangspunt
dat in het voorstel een juiste balans wordt gevonden tussen het effectief bestrijden
van kinderpornografisch materiaal en het daarmee beschermen van fundamentele kinderrechten,
en het aan de andere kant waarborgen van fundamentele grondrechten, ook die van kinderen,
zoals met name het beschermen van de privacy en het waarborgen van het brief- en telecommunicatiegeheim.
Zoals bij elke inbreuk op de grondrechten, moet een zorgvuldige belangenafweging worden
gemaakt, waarbij de vraag voorop staat of die inbreuk gezien alle samenhangende belangen
gerechtvaardigd is. Ook is bezien of het voorstel onbedoelde risico’s voor de cyberveiligheid
en de digitale weerbaarheid van Nederland meebrengt. Deze Verordening en met name
het detectiebevel illustreren hoe complex het kan zijn om een evenwicht te vinden
wanneer fundamentele waarden met elkaar in conflict komen.

Met betrekking tot de positie in het krachtenveld van de Europese Unie geldt hoewel
over de positie van specifieke lidstaten in het kader van de vertrouwelijkheid niets
kan worden gezegd, is er een grote groep lidstaten die dit voorstel kan steunen en
tot een algemene oriëntatie wil komen. Tegelijk bestaat ook een kleine groep kritische
lidstaten die het huidige voorstel nog niet kan steunen. Zou er nu geen algemene oriëntatie
kunnen worden bereikt door het ontstaat een zogeheten «blokkerende minderheid» voor
het voorstel, dan zal het voorzitterschap moeten werken aan een nieuw voorstel. Komt
er wel een algemene oriëntatie, dan is het de verwachting dat naar de huidige omstandigheden
het voorstel naar het Europees parlement kan worden doorgestuurd. Pas na afloop van
deze onderhandelingsfase wordt over de Verordening gestemd en wordt lidstaten gevraagd
of zij voor of tegen stemmen of zich van de stemmingen onthouden.

4. Kabinetsstandpunt

Bij de vraag welke positie Nederland ten aanzien van het voorstel moet innemen is
er zowel aandacht geweest voor de complexe inhoudelijke belangenafweging als voor
de positie van ons land in het Europese krachtenveld. Nederland erkent de urgentie
van de bestrijding van kinderpornografisch materiaal volledig en is voorstander van
effectieve EU-regelgeving voor het tegengaan van de verspreiding van kinderpornografisch
materiaal. Tegelijkertijd is het kabinet van mening dat er op dit moment onvoldoende
duidelijk is over de impact van de voorgestelde maatregelen. De zorgen van het kabinet
over de bescherming van in het geding zijnde fundamentele grondrechten, met name op
het gebied van de privacy en het brief- en telecommunicatiegeheim, en de veiligheid
van het digitale domein zijn op dit moment onvoldoende weggenomen. Het kabinet heeft
daarom besloten om zich te onthouden van het innemen van een positie en dit actief
kenbaar te maken. Nederland zal daarmee worden gerekend tot de landen die de algemene
oriëntatie niet steunen.

Tot slot verwijs ik – mede indachtig het informatieverzoek van uw Kamer van 26 september
jl. – naar de beslisnota bij deze brief, waarin alle adviezen en gemaakte afwegingen
zijn meegenomen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel