Brief regering : Forensische zorg

Nr. 104
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 september 2024

Een aanzienlijk deel van de veroordeelden in Nederland heeft te maken met een psychische
stoornis, een verslaving en/of een verstandelijke beperking. Door hen te behandelen
en te begeleiden, werkt de forensische zorg aan het beperken van de recidive en aan
het voorkomen van slachtoffers. Daarmee is de forensische zorg cruciaal voor de veiligheid
in ons land. Door mijn werkbezoeken is mijn waardering voor de inzet van de mensen
die met deze moeilijke groep patiënten werkt, alleen maar gegroeid.

Vanwege een toename van het aantal tbs-veroordelingen is er sprake van een stijgende
capaciteitsdruk binnen forensische zorginstellingen. Ondanks eerdere uitbreidingen
zijn er nog steeds onvoldoende plekken in hoog beveiligde klinieken, waardoor tbs-gestelden
vaak te lang in de gevangenis moeten wachten op behandeling. Ik zal mij de komende
periode onvermoeibaar inzetten om dit capaciteitsvraagstuk structureel op te lossen.

Met steun vanuit het Regeerprogramma wil ik het voor zorgaanbieders makkelijker maken
om meer plekken te realiseren. Er komt een vorm van beschikbaarheidsfinanciering waarmee
het aantrekkelijker wordt te investeren in extra plaatsen op de hogere beveiligingsniveaus
voor de tbs. Ook werk ik aan een garantieregeling voor de tbs, zodat aanbieders tegen
een lager rente kunnen lenen om te kunnen uitbreiden. Daarnaast wil ik de doorstroom
binnen forensische zorg bevorderen, en werk ik aan betere samenwerking met gemeenten
om de re-integratie van patiënten te bevorderen. In deze voortgangsbrief Forensische
Zorg zet ik uiteen welke concrete stappen ik de komende periode wil zetten, en ga
ik in op de volgende onderwerpen:

1. Aanpak capaciteitsdruk:

1.1 Uitbreiden capaciteit (beschikbaarheidsfinanciering en garantieregeling)

2.1 Verbeteren doorstroom

3.1 Bevorderen uitstroom

4.1 Inzet Meerjarenagenda

5.1 Opvang en nazorg personeel

2. Verbetering kwaliteit forensische zorg:

2.1 Evaluatie Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden

2.2 Inzet ervaringsdeskundigen

2.3 Aanpak weigerende observandi

2.4 Bevorderen integriteit sector

In de bijlage treft u een overzicht aan van lopende onderzoeken van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). De procesevaluatie van de Wet forensische
zorg waarin het WODC de processen indicatiestelling en plaatsing heeft onderzocht,
is recent door het WODC gepubliceerd en als bijlage van deze voortgangsbrief bijgevoegd.
Mijn beleidsreactie op dit onderzoek zal ik met uw Kamer delen in de eerstvolgende
voortgangsbrief Forensische Zorg in het voorjaar van 2025.

1. Aanpak capaciteitsdruk

Er is sprake van een toenemende druk op forensische instellingen en een langere wachttijd
voor de behandeling van patiënten. De behoefte aan plekken is onder meer toegenomen
aangezien tbs door rechters steeds vaker wordt opgelegd. Ondanks een forse uitbreiding
van het aantal tbs-plekken bij rijks- en particuliere klinieken in de afgelopen jaren1 zijn er bij de hoog beveiligde klinieken (beveiligingsniveaus 3 en 4) onvoldoende
plekken beschikbaar. Het tekort aan plekken heeft tot gevolg dat tbs-gestelden in
de gevangenis moeten wachten op de start van hun behandeling. Zo verbleven op peildatum
13 augustus jl. 173 tbs-passanten in detentie, die wachten op een passende plek in
een kliniek. Daarnaast houden tbs-gestelden die vanuit behandel- en beveiligingsoogpunt
kunnen doorstromen naar een voorziening met lager beveiligingsniveau, een schaarse
plek in een hoog beveiligde kliniek bezet.

Het kabinet wil de capaciteitsdruk binnen de forensische zorg aanpakken, zowel door
middel van het uitbreiden van de capaciteit, als het verbeteren van de door- en uitstroom.
Een en ander licht ik hierna toe.

1.1 Uitbreiding capaciteit

Om het aantal beschikbare plekken binnen de forensische zorg binnen afzienbare termijn
uit te breiden voer ik intensief overleg met alle tbs-klinieken. Hierbij wordt als
kanttekening geplaatst dat er sprake is van de krapte op de arbeidsmarkt. Voldoende
personeel is een voorwaarde om te kunnen uitbreiden.

Daarnaast zijn in het Regeerprogramma van dit kabinet twee maatregelen opgenomen voor
de Forensisch Psychiatrische Centra (FPC’s), de klinieken met het hoogste beveiligingsniveau:
een vorm van beschikbaarheidsfinanciering en garantieregeling. Door een vorm van beschikbaarheidsfinanciering
in te voeren, zorg ik ervoor dat FPC’s bij eventuele toekomstige leegstand (over een
periode van 30 jaar) zijn verzekerd van voldoende inkomsten om de vaste lasten te
kunnen dragen. Dat is voor FPC’s een belangrijke voorwaarde bij de afweging om al
dan niet uit te breiden. Met een garantieregeling kunnen de FPC’s tegen een lagere
rente geld lenen omdat de overheid garant staat voor (een deel van) de lening. Met
deze twee instrumenten wil ik het financiële risico voor FPC’s verlagen om te kunnen
investeren in extra plaatsen.

Hiermee kom ik gedeeltelijk tegemoet aan de motie van de leden Van Nispen (SP) en
El Abassi (DENK) die de regering oproept om met voorstellen te komen om gestaag meer
plekken beschikbaar te hebben en te houden in eigen, publiek beheer.2 Zoals door mijn ambtsvoorganger in de appreciatie van deze motie is aangegeven, zijn
naast de uitbreiding van de rijksklinieken ook plekken binnen de particuliere FPC’s
hard nodig. Daarom vindt een deel van de gerealiseerde en geplande uitbreidingen ook
plaats bij particuliere instellingen.

1.2 Verbeteren doorstroom

Naast het uitbreiden van de capaciteit zet ik in op verbeteren van de doorstroom door
ervoor te zorgen dat tbs-gestelden niet langer dan nodig op de hoog beveiligde plekken
verblijven. Tbs-gestelden beginnen hun behandeling op een hoog beveiligingsniveau.
Naarmate de behandeling vordert, kan in de meeste gevallen de zorg en beveiliging
minder intensief. In zo’n geval worden tbs-gestelden overgeplaatst naar een lager
beveiligingsniveau, met meer vrijheden om toe te werken naar een veilige terugkeer
in de samenleving.

Om het benodigde aanbod aan vervolgzorg te realiseren voert Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI) intensief overleg met de zorgaanbieders. Daarnaast wordt ingezet op het bevorderen
van de doorstroom via het opstellen van uitvoeringskader voor zorgconferenties. Een
zorgconferentie is een overleg tussen onder meer de behandelend kliniek, DJI en de
advocaat van de tbs-gestelde. Uit een evaluatie uitgevoerd in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) blijkt dat zorgconferenties een toegevoegde
waarde hebben bij aan het doorbreken van behandelimpasses en daarmee bijdragen aan
het bevorderen van doorstroom.3 Het opstellen van een uitvoeringskader kan daarbij helpen door vast te leggen onder
welke voorwaarden een zorgconferentie kan plaatsvinden en hoe de opvolging er uit
ziet. Het uitvoeringskader zorgconferenties is eind 2024 gereed.

Tevens werk ik samen met mijn collega’s van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
aan een werkagenda om de aansluiting tussen de forensische en de reguliere zorg te
verbeteren. Met deze werkagenda willen wij meer passend zorgaanbod realiseren voor
mensen die langdurig beveiligde zorg nodig hebben. Daarnaast werken wij aan een betere
aansluiting tussen de wettelijke stelsels van zorg en straf; de mogelijke introductie
van een extra wettelijke titel in het strafrecht; meer aandacht voor veiligheidsrisico’s
tijdens de behandeling in de reguliere zorg; en een betere begeleiding bij de overgang
van het straf- naar zorgdomein en andersom. Deze werkagenda wordt voor het einde van
2024 met uw Kamer gedeeld.

1.3 Bevorderen uitstroom

Om uiteindelijk succesvol te kunnen re-integreren in de samenleving is het van belang
dat binnen de forensische zorg een goede overdracht plaatsvindt aan organisaties die
na afloop van de strafrechtelijke titel betrokken zijn. Gemeenten zijn daarin een
belangrijke partner. Onderzoeksbureau Significant heeft daarom in opdracht van VWS
en het Bestuurlijk Overleg Forensische Zorg een onderzoek uitgevoerd naar de samenwerking
tussen de forensische zorg en gemeenten.

Hierbij bied ik het rapport aan uw Kamer aan.

Vanuit het belang van continuering van zorg en/of ondersteuning voor forensische zorgpatiënten
bij hun overgang naar de gemeente, zijn de volgende vragen beantwoord: hoe ziet deze
groep forensische zorgpatiënten eruit; hoe lopen de processen in de samenwerking,
welke verbeterpunten zijn er; waar kunnen afspraken op bestuurlijk niveau worden geborgd?

Het onderzoek laat vooral zien dat het vaak niet lukt om tijdig een passende vervolgplek
te vinden, zowel vanuit een klinische setting naar forensisch beschermd wonen als
bij doorstroom naar het gemeentelijk domein (WMO: Wet maatschappelijke ondersteuning).
Door gefragmenteerde en verschillende registraties is het moeilijk een goed beeld
van de doelgroep te krijgen. Tevens wordt geconstateerd dat de overgang tussen de
forensische zorg naar de WMO-zorg vaak te groot is. De forensische zorg biedt intensievere
begeleiding, is meer van verplichtend karakter en ook meer op het voorkomen van recidive
gericht dan de WMO-zorg. Gemeenten geven in dit verband aan dat zij eerder betrokken
willen worden bij de re-integratie om beter voorbereid te zijn op het moment van overdracht.
Als mogelijke oplossing voor de betere aansluiting op de forensische zorg wordt een
regionale aanpak via zorg- en veiligheidshuizen voorgesteld. De onderzoekers adviseren
om gemaakte afspraken onder te brengen bij het Bestuurlijk Akkoord re-integratie van
(ex)gedetineerden.

Onder regie van JenV en VWS en in overleg met ketenpartners worden de aanbevelingen
uitgewerkt in een concreet actieplan. Hierbij wordt rekening gehouden met het verandervermogen
van de betrokken partners. Samen met mijn collega van VWS zal ik uw Kamer hierover
verder informeren in het voorjaar van 2025.

1.4 Meerjarenagenda

Om beter te zijn voorbereid op de toekomst is de afgelopen jaren gewerkt aan een meerjarenagenda
Forensische Zorg 2024–2029.4 Deze meerjarenagenda anticipeert op ontwikkelingen zoals het risico op personeelsschaarste,
en legt de basis een stevig fundament van de forensische zorg.

Hierbij bied ik de meerjarenagenda aan uw Kamer aan met een korte toelichting hoe
deze de komende periode wordt ingevuld:

• Met oog op de krapte op de arbeidsmarkt zet ik in op het versnellen van innovaties
in de forensische zorg. Hiervoor wordt een innovatiemanager aangesteld bij het Expertisecentrum
voor Forensische Psychiatrie (EFP) als verbindende schakel tussen instellingen om
innovaties en best practices te bevorderen en te delen.

• Door middel van pilots in drie klinieken wordt verkend of en zo ja, hoe het personeel
in de instellingen kan worden ondersteund met behulp van technologie, betere organisatie
van werk, en HR-beleid. Parallel hieraan is de Raad voor de Strafrechtstoepassing
en Jeugdbescherming (RSJ) om advies gevraagd over ethische vraagstukken bij de inzet
van technologische innovaties binnen de forensische zorg.5

• Daarnaast wordt onderzocht hoe binnen de behandeling van forensische patiënten de
beveiliging flexibeler kan worden op- en afgeschaald. Dat heeft te maken met het eerder
in deze brief aangehaalde knelpunt dat de doorstroom vanuit hoog beveiligde klinieken
naar lager beveiligde klinieken. Mogelijk is er winst te behalen als die processen
worden vereenvoudigd zolang dit niet ten koste gaat van de veiligheid.

1.5 Opvang en nazorg personeel

DJI investeert in het trainen van personeel om hen weerbaar te maken tegen de emotionele
belasting van hun werk. Dit gebeurt bijvoorbeeld door trainingen in stressmanagement,
conflicthantering en het omgaan met agressie. Desondanks heeft gevangenispersoneel
of personeel van een forensische zorginstelling vanwege de aard van de werkzaamheden,
een reële kans om te worden geconfronteerd met geweldsincidenten of andere schokkende
gebeurtenissen tijdens het werk. Het is daarom van essentieel belang dat de opvang
en nazorg van en voor medewerkers na een incident adequaat is geregeld. Het verlenen
van goede nazorg is mede daarom ook opgenomen in het Kwaliteitskader Forensische Zorg.6 Hierbij gaat het zowel om nazorg aan personeel als om nazorg aan patiënten.

De motie van de leden Van Nispen (SP) en Hijink (SP) verzoekt mij om de zorg en nazorg
voor het gevangenispersoneel en medewerkers van alle tbs-klinieken te verbeteren.7 Waar het de Rijksinstellingen betreft (zowel de penitentiaire inrichtingen als de
twee rijksklinieken), geldt hiervoor het beleidskader Opvang en Nazorg van DJI. Het
DJI-beleid is gebaseerd op de landelijke richtlijn psychosociale opvang geüniformeerden.8 In het geval medewerkers een schokkende en/of indringende gebeurtenis meemaken, krijgen
zij die de benodigde opvang en zorg op maat. Er wordt nazorg geboden door medewerkers
die ondersteuning bieden aan betrokken collega’s ter plaatse. Bij ernstige incidenten
en als blijkt dat het natuurlijk herstel van de medewerker stagneert, komen de specialisten
opvang en nazorg (de traumapsychologen) in beeld. DJI ondersteunt medewerkers bij
een veilige en verantwoorde terugkeer naar hun werk na een ingrijpende gebeurtenis.
Dit kan gepaard gaan met re-integratieprogramma’s of aanpassingen op de werkplek. Daarnaast heeft DJI afspraken met meerdere
GGZ-instellingen over versnelde kwalitatieve en specialistische hulp indien geïndiceerd.

In opdracht van de Minister van Justitie en Veiligheid wordt de richtlijn psychosociale
ondersteuning geüniformeerden herzien in de Richtlijn Psychosociale Ondersteuning
binnen Hoog-risicoberoepen welke evidence-based aanbevelingen geeft over het inrichten en het uitvoeren van psychosociale ondersteuning
van medewerkers met hoog-risicoberoepen.9 Op basis van de nieuwe richtlijn zal worden bezien welke verbeteringen mogelijk kunnen
bijdragen aan de (communicatie over de) psychosociale ondersteuning van DJI-collega’s.

Particuliere instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het bieden van nazorg aan
hun medewerkers; de manier waarop dit gebeurt kan variëren binnen de regels van goed
werkgeverschap bij arbeidsongevallen. Hierop wordt toegezien door de Nederlandse Arbeidsinspectie
en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. In de meeste gevallen geldt dat conform
het nazorgbeleid dat hiervoor wordt beschreven, binnen de particuliere instellingen
wordt gewerkt met collegiale opvang en begeleiding. Indien nodig wordt opgeschaald
naar specialistische ondersteuning bijvoorbeeld in de vorm van een traumapsycholoog.

2. Inzet verbetering kwaliteit forensische zorg

Naast de aanpak van de capaciteitsdruk, wordt ingezet op de volgende maatregelen ter
verbetering van de kwaliteit van de forensische zorg.

2.1 Evaluatie Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden

In de vorige voortgangsbrief forensische zorg is uw Kamer geïnformeerd over de vierde
evaluatie van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) en hoe deze
is vormgegeven. Op basis van de evaluatie zijn samen met de sector tien prioritaire
thema’s aangemerkt. Het gaat onder meer over het gebruik van bodyscans, communicatiemiddelen,
beheersbevoegdheden en gegevensdeling. Hierbij betrek ik ook de motie van het lid
Boswijk (CDA) over het in kaart brengen van knelpunten voor adequate informatiedeling
tussen zorgaanbieders in de forensische zorg en het zorgen voor wettelijke grondslagen.10

Met de betrokken partijen uit het veld worden rond deze tien thema’s beleidsanalyses
uitgewerkt. In de eerstvolgende voortgangsbrief Forensische Zorg zal ik uw Kamer informeren
over de uitkomsten van de beleidsanalyses en de gevolgen voor Bvt.

2.2 Inzet ervaringsdeskundigen

In de forensische zorg wordt sinds enige tijd gewerkt met ervaringsdeskundigen. Dat
zijn personen die zelf patiënt zijn geweest in de reguliere en/of forensische zorg
en zich nu inzetten voor de behandeling van forensische patiënten. Dankzij hun verleden
kunnen zij op een andere manier contact maken met patiënten en hen motiveren mee te
werken aan de behandeling. Ook in de reguliere zorg zijn positieve ervaringen opgedaan
met de inzet van ervaringsdeskundigen. Juist vanwege de meerwaarde voor de behandeling
is het gebruik van ervaringsdeskundigen opgenomen in het Kwaliteitskader forensische
zorg.11

Van alle medewerkers in de forensische zorg wordt vanwege de aard van het werk een
hoge mate van integriteit verwacht. Om die reden is in ieder geval een Verklaring
Omtrent het Gedrag (VOG) verplicht en voor een groot aantal functies een VOG politiegegevens.12 Juist vanwege hun strafrechtelijk verleden komen veel ervaringsdeskundigen niet in
aanmerking voor een VOG. Dit kwam ook aan de orde in een recente rechtszaak die was
aangespannen door een ervaringsdeskundige.13 Samen met de sector en het EFP wordt uitgewerkt hoe ervaringsdeskundigheid in de
forensische op een veilige en verantwoorde manier kan worden ingezet.

2.3 Aanpak weigerende observandi

Weigerende observandi in de tbs zijn patiënten die weigeren mee te werken aan observaties
of psychologisch onderzoek. Dit kan problematisch zijn voor het vaststellen van hun
mentale gezondheidstoestand en het bepalen van een passend behandeltraject. Om deze
weigerproblematiek terug te dringen is in 2018 een weigeraanpak ingezet. De weigeraanpak
komt er op neer dat men minder afhankelijk is van vrijwillige medewerking van de weigeraar.

Het WODC voert een meerjarig onderzoek uit naar de weigeraanpak. Op 31 januari 2023
is het eerste deelrapport aan uw Kamer aangeboden.14 Het tweede deelrapport is op 13 juni jl. aan uw Kamer aangeboden.15 Het onderzoek laat zien wordt dat de weigeraanpak bijdraagt aan het terugdringen
van het aantal weigeraars, de toename van informatie over de psychische gesteldheid
van de weigerende observandus en het makkelijker kunnen opleggen van een passende
straf en/of maatregel, zoals een tbs-maatregel. Zo hebben rechters na de weigeraanpak
veel vaker een tbs-maatregel opgelegd aan weigerende verdachten uit het Pieter Baan
Centrum (PBC).

Hiermee zijn de meeste doelen van de weigeraanpak bereikt. Daarbij wordt opgemerkt
dat ook andere factoren, zoals een pilot-project in het PBC en de toegenomen bewustwording
naar aanleiding van incidenten rondom weigerende observandi, hebben bijgedragen aan
deze ontwikkeling. Het WODC kan vooralsnog nog niet vaststellen of de weigeraanpak
helpt bij het vergroten van de veiligheid van de maatschappij door het voorkomen van
recidive. Een betrouwbare analyse van de recidivecijfers in dit verband is niet eerder
mogelijk dan 2031.

Ik vind het positief dat het WODC concludeert dat de weigeraanpak heeft bijgedragen
aan het verminderen van het aantal weigeraars en de effecten van weigeren. Het WODC
doet een aantal aanbevelingen voor vervolgonderzoek en de aanpak van de weigerproblematiek.
Gelet op de positieve uitkomsten van deze evaluatie beraad ik mij of vervolgonderzoek
nodig is. Het WODC doet ook aanbevelingen om de expertise bij rechters en de positieve
mentaliteitsverandering bij PJ-rapporteurs en onderzoekers van het PBC te behouden.
In lijn met de aanbeveling en de huidige praktijk hebben De Raad voor de Rechtspraak
en het PBC bevestigd te blijven inzetten op behoud en verdieping van expertise op
dit gebied.

2.4 Bevorderen integriteit sector

Ook in de forensische zorg worden fouten gemaakt en komen fraudegevallen voor. Dit
is vanuit maatschappelijk oogpunt onwenselijk. Omwille van goede en betaalbare forensische
zorg, is het essentieel om onrechtmatige en ondoelmatige facturering tegen te gaan.
Het is voor mij van groot belang om deze praktijken te bestrijden. Waar van toepassing
streef ik ernaar aansluiting te zoeken bij wetgeving van VWS, aangezien zorgaanbieders
die werkzaam zijn binnen de forensische zorg vrijwel allemaal ook actief zijn in de
reguliere zorg. Dit voorkomt bovendien dat ongewenste situaties die in de reguliere
zorg worden aangepakt, zich kunnen verplaatsen naar de forensische zorg.

De aansluiting zal onder andere plaatsvinden op het terrein van de Wet bevorderen
samenwerking en rechtmatige zorg (Wbsrz). Hierdoor kunnen DJI en andere in die wet
opgenomen instanties domein overstijgend samenwerken en gegevens kunnen uitwisselen
ten behoeve van fraudebestrijding. Dit biedt DJI die verantwoordelijk is voor de inkoop,
financiering en kwaliteit van de forensische zorg, aanvullende mogelijkheden om proactief
in te grijpen en herhaling te voorkomen.

Ook is in het wetsvoorstel integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders (Wibz)
vastgelegd dat de daarin opgenomen bepalingen eveneens gelden forensische zorgaanbieders.
Hierdoor kunnen zij worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor een integere
bedrijfsvoering die geen ruimte laat voor het ontwijken van regelgeving, misbruik
en excessen. Voorts wordt gewerkt aan een wettelijke bevoegdheid om gegevensdeling
tussen DJI en de Nederlandse Zorgautoriteit mogelijk te maken, zodat beide organisaties
relevante signalen over zorgaanbieders rechtstreeks met elkaar kunnen delen.

Tot slot

Voldoende aanbod van kwalitatief hoogwaardige forensische zorg draagt bij aan een
veiliger Nederland. Daarom richt ik mij deze kabinetsperiode op het realiseren van
meer capaciteit en het verbeteren van de door- en uitstroom. Hiermee kan iedereen
die forensische zorg krijgt opgelegd, tijdig en adequaat worden behandeld. Tegelijkertijd
is essentieel dat de medewerkers die zich hier dag en nacht voor inzetten, kunnen
werken in een veilige omgeving. Ook daar maak ik mij sterk voor.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
I. Coenradie