Brief regering : Voortgangsbrief alleenverdienersproblematiek

Nr. 773
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARISSEN
VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 september 2024

Een groep alleenverdienende huishoudens heeft door een samenloop van sociale zekerheid,
toeslagen, en fiscaliteit een lager besteedbaar inkomen dan een vergelijkbaar huishouden
in de bijstand. Uw Kamer en onze ambtsvoorgangers hebben zich het afgelopen jaar ingezet
om hen een oplossing te bieden. Het kabinet deelt de noodzaak hiertoe. Duizenden huishoudens
moeten als gevolg van overheidsbeleid rondkomen van minder dan het bestaansminimum.
Vaak weten zij niet dat dit hen overkomt en kunnen zij dus niet om compensatie vragen.
Dit vinden wij schrijnend en onwenselijk; bestaanszekerheid bieden is één van de belangrijkste
taken van de overheid. Daarbij hoort de zekerheid van een bestaansminimum. Wij zetten
de voorgenomen oplossing daarom onverminderd door. Samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties
werken de Ministeries van Financiën en SZW aan de uitvoering van de drie stappen in
deze oplossing: individuele bijzondere bijstand en de motie Warmerdam c.s.1 (2023–2024), de tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek (2025–2027) en de fiscale oplossing (2028 en verder). Hierbij betrekken
we ook de Landelijke Cliëntenraad (LCR) en de Landelijke Organisatie Sociaal Raadslieden
(LOSR).

Met de voorliggende brief komen wij tegemoet aan de toezegging uw Kamer periodiek
te informeren over de alleenverdienersproblematiek.2 Eerst beschrijven wij de voortgang op de drie stappen sinds de Kamerbrief van 24 juni
jl.3 Daarna gaan wij in op de resultaten van de lerende evaluatie die in de brief van
2 juni 2023 door het toenmalig kabinet is aangekondigd.4

Individuele bijzondere bijstand en de motie Warmerdam c.s. (2023–2024)

In 2023 en 2024 kunnen gemeenten huishoudens die geraakt worden door de alleenverdienersproblematiek
en zich melden, compenseren via de individuele bijzondere bijstand.5 Uw Kamer heeft met de motie Warmerdam c.s. opgeroepen om mogelijk gedupeerde huishoudens
proactief te benaderen. Hiervoor is het noodzakelijk dat gemeenten kunnen beschikken
over een lijst van mogelijke alleenverdienershuishoudens.

Een dergelijke lijst hebben gemeenten zowel nodig voor de huidige ondersteuning via
de individuele bijzondere bijstand als voor de aankomende tijdelijke regeling. Zoals
toegelicht in de voortgangsbrief van 24 juni jl. konden gemeenten via het Inlichtingenbureau
een verzoek indienen bij de Belastingdienst om een lijst te ontvangen met burgerservicenummers
(BSN’s) van inwoners die vermoedelijk onder het bestaansminimum leven als gevolg van
de alleenverdienersproblematiek. Inmiddels zijn al deze BSN’s doorgegeven aan de gemeenten.
Dit is een belangrijke stap in de uitvoering van de motie. We danken de Belastingdienst,
Dienst Toeslagen en het Inlichtingenbureau voor hun inspanningen. Daarnaast danken
wij de gemeenten voor hun waardevolle inzet om alleenverdieners te helpen. Om gemeenten
te ondersteunen bij deze inzet heeft het Ministerie van SZW een handreiking en modelteksten
laten maken.6 Deze zijn recent bijgewerkt. Daarnaast heeft het kabinet met de septembercirculaire
van het gemeentefonds financiering beschikbaar gesteld aan gemeenten.7

Tijdelijke regeling via gemeenten (2025–2027)

Om de ondersteuning eenvoudiger en uitvoerbaarder te maken voor inwoners en gemeenten,
kiest het kabinet ervoor om in afwachting van de fiscale oplossing de betrokken huishoudens
zoveel mogelijk ambtshalve een vaste tegemoetkoming te geven voor de jaren 2025, 2026
en 2027. Het kabinet geeft hiermee invulling aan de randvoorwaarden die door gemeenten
gesteld zijn om voor deze periode de betrokken huishoudens te helpen. Voor deze vereenvoudiging
is een wijziging van de Participatiewet nodig. Het wetsvoorstel hiertoe is op 19 september jl.
aangeboden aan uw Kamer voor behandeling.8 Met de motie Maatoug c.s. heeft uw Kamer uitgesproken het wetsvoorstel met voorrang
te willen behandelen.9 Gelet op het belang van inwerkingtreding van de regeling per 1 januari 2025 waarderen
wij dit voornemen.

Fiscale oplossing (2028 en verder)

Met Prinsjesdag is het wetsvoorstel Belastingplan 2025 aan de Tweede Kamer aangeboden,
met daarin het voorstel tot een gerichte verruiming van de uitbetaling van de algemene
heffingskorting (AHK).10 Het voorstel wordt daarom behandeld in de vaste commissie Financiën van uw Kamer.

De inwerkingtredingsdatum van de voorgestelde verruiming wordt vastgesteld bij koninklijk
besluit. Beoogd is 2028, zoals toegezegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) in de brief van 19 september 2023.11 Welke inwerkingtredingsdatum haalbaar is, is vanwege de overvolle IV-planning van
de Belastingdienst op dit moment nog niet met zekerheid vast te stellen. Na inwerkingtreding
van de voorgestelde verruiming, vormt de versobering van de uitbetaling AHK12 in de inkomstenbelasting geen oorzaak meer voor huishoudens om bij de gemeente aan
te kloppen voor aanvullende bijstand. Alleenverdienershuishoudens met een belastbaar
inkomen op of boven het wettelijk minimumloon komen na het doen van aangifte inkomstenbelasting
netto niet meer onder het sociaal minimum. Er is ook geen sprake meer van de samenlopende
gevolgen: de verhoging van het bruto-inkomen die leidt tot afbouw van toeslagen. De
insteek van deze oplossing is daarmee anders dan de tijdelijke regeling. Met de tijdelijke
regeling wordt beoogd helemaal aan het einde van de samenloop van regelingen de afbouw
van toeslagen te compenseren. Met de fiscale oplossing wordt de oorzaak aan het begin
weggenomen.

De fiscale oplossing neemt de oorzaak systemisch weg, maar is tegelijkertijd – net
zoals voor de versobering van de uitbetaling AHK – ingebed in de systematiek van Wet
inkomstenbelasting 2001 met de daarbij behorende voor- en nadelen.

Dat betekent dat betrokkenen aangifte inkomstenbelasting moeten doen om de uitbetaling
van de AHK te ontvangen. Het exacte bedrag van de uitbetaling AHK wordt pas definitief
bij de definitieve aanslag inkomstenbelasting, op het moment dat het belastbare (arbeids)inkomen
van het afgelopen kalenderjaar wordt vastgesteld. Als huishoudens de uitbetaling in
de actualiteit willen ontvangen, is een voorlopige aangifte met een schatting van
het (arbeids)inkomen nodig. Dat vraagt veel doenvermogen en er bestaat een risico
op terugvorderen en niet-gebruik – iets waar de Belastingdienst met haar ervaring
bij deze doelgroep ook voor waarschuwt in de uitvoeringstoets bij het voorstel. De
Belastingdienst geeft aan zich in te spannen om belastingplichtigen zo goed mogelijk
te helpen, maar de risico’s van terugvorderen en niet-gebruik daarmee niet weg te
kunnen nemen.

Kabinetsreactie lerende evaluatie NSOB

Het is niet alleen noodzakelijk dat de alleenverdienersproblematiek alsnog wordt aangepakt,
maar ook dat er lessen worden getrokken uit het ontstaan en verloop van de problematiek.
Er kwam gedurende lange tijd geen oplossing voor een reeds in 2016 geconstateerd probleem.
Het toenmalig kabinet heeft in de brief van 2 juni 2023 aangekondigd een lerende evaluatie
te laten uitvoeren naar de alleenverdienersproblematiek. Deze evaluatie is onlangs
afgerond.

De evaluatie heeft betrekking op de periode van 2016 tot en met Prinsjesdag 2023 en
is in opdracht van onze ministeries uitgevoerd door de Nederlandse School voor het
Openbaar Bestuur (NSOB). De NSOB heeft de evaluatie opgeschreven in het essay «Sterke
signalen, wisselende verhalen». Dit essay bieden wij uw Kamer met deze brief aan.
De onderzoeksvraag voor de evaluatie luidt: «Welke lessen zijn te trekken uit de manier
waarop de Ministeries van SZW en Financiën en andere betrokkenen zijn omgegaan met
signalen van het ontstaan en voortbestaan van de zogenoemde «alleenverdienersproblematiek»
(het nadelige effect van de samenloop van regelingen op de toeslagen van alleenverdieners)?»

Uit deze evaluatie trekt de NSOB vijf lessen, namelijk:

1. Meervoudig kijken, voorbij de dominantie van bepaalde verhalen en geluiden.

2. Bewustwording van de tijdelijkheid van dominante overtuigingen.

3. Investeren in productieve (in plaats van verlammende) verhoudingen.

4. Voorbij de verkokering komen.

5. Principes van «backward mapping» én «forward mapping» toepassen.

Het kabinet herkent deze lessen en ziet dat de overheid deze in toenemende mate toepast
in haar manier van werken. Lessen 1, 3 en 4 zien op het betrekken van meerdere perspectieven
bij het beleidsproces. Dit was cruciaal om te komen tot een passende oplossing voor
de alleenverdienersproblematiek. Sinds begin 2023 werken de Ministeries van SZW en Financiën, de
VNG, Divosa, gemeenten, LOSR, LCR, Belastingdienst, Toeslagenen, UWV en het Inlichtingenbureau
actief met elkaar samen. Hierdoor ontstond een beter zicht op de alleenverdienersproblematiek
en de mogelijkheden om deze op te lossen.

Daarnaast wordt gekeken naar andere sectoren met vergelijkbare (deel)problematieken.
Met het domeinoverstijgende programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen
(VIM) wordt het gehele stelsel van inkomensondersteuning in ogenschouw genomen via
een nauwe samenwerking tussen beleid en publieke dienstverleners. Het kabinet werkt
samen met gemeenten en publieke dienstverleners stapsgewijs aan verbeteringen van
ons stelsel, waarbij wij het perspectief van mensen zo goed mogelijk betrekken. Het
burgerperspectief en de effecten op de (gemeentelijke) uitvoering worden continu in
acht genomen en gewogen. Veel publieke dienstverleners zijn zich bewust van de noodzaak
van maatwerk en hebben een vorm van een maatwerkaanpak geïmplementeerd. Naast het
oplossen van individuele vraagstukken, dienen praktijksignalen als beleidsinput voor
de oplossing van structurele problemen die zich voor een grotere groep mensen voordoen.
We houden elkaar scherp.

Tegelijkertijd zijn we er ons van bewust dat er vaak niet één oplossing is die vanuit
alle perspectieven perfect is. Dit geldt ook voor oplossingen voor de alleenverdienersproblematiek.
We moeten keuzes maken, maar door deze werkwijze zijn we ons wel bewuster van de effecten
van een keuze. Het kabinet onderschrijft dat hiervoor meer geïnvesteerd moet worden
in productieve verhoudingen. Daarom staat het veranderen en verbeteren van de overheidscultuur
prominent in het regeerprogramma. Wij zien voor onszelf, maar ook voor de politiek
en media een rol om kritisch zaken tegen het licht te houden.

Keuzes worden gemaakt op een moment in de tijd. Les 2 benoemt dat beleidskeuzes niet
afhankelijk moeten zijn van de waan van de dag. Hiervoor is het belangrijk om alle
perspectieven betrokken te houden. Tegelijkertijd moet er ruimte zijn voor nieuwe
wegingen en inzichten. De overheid hanteert hier onder meer periodieke beleidsonderzoeken
en -evaluaties voor. Terugkijken op eerdere beleidskeuzes moet daarbij met begrip
voor de context uit het verleden, zoals les 5 benadrukt. Naast evalueren met de kennis
van nu (backward mapping) is «forward mapping» nodig om te begrijpen welke opties
destijds beschikbaar waren en waarom bepaalde keuzes legitiem leken. Dit is een van
de redenen waarom het toenmalig kabinet een lerende evaluatie heeft doen laten uitvoeren.
Het tijdsbestek van 2016 tot en met Prinsjesdag 2023 heeft ons, zoals te lezen in
de evaluatie, veel gelegenheid gegeven uitvoerig terug te kijken naar gebeurtenissen
en het handelen in de context van toen te begrijpen. Het kabinet dankt de NSOB voor
het uitvoeren van deze evaluatie. Het kabinet en de overheid blijven kritisch naar
zichzelf kijken om beleid en dienstverlening aan inwoners constant te verbeteren.

De alleenverdienersproblematiek laat zien dat ingewikkelde stelsels van fiscaliteit,
toeslagen en sociale zekerheid soms zorgen voor bestaansonzekerheid. Het kabinet start
een hervormingsagenda om de inkomensondersteuning te vereenvoudigen. Daarmee wil het
kabinet bereiken dat regelingen zekerheid bieden en begrijpelijk zijn en dat werken
(meer) loont. De huishoudens in de alleenverdienersproblematiek hebben echter in het
hier en nu problemen. Gegeven het stelsel dat we nu hebben, willen wij hen zo goed
mogelijk helpen. Daarbij staat voorop dat we zoveel mogelijk betrokken huishoudens
in de actualiteit de inkomensondersteuning willen bieden die nodig is, op een uitvoerbare
wijze. Dit leidt niet tot een volmaakte oplossing. Desondanks doen we zo, samen met
gemeenten en de Belastingdienst, wat kan voor deze mensen in een kwetsbare situatie.

Wij werken daarom de komende maanden graag samen met uw Kamer om de benodigde wet-
en regelgeving tot stand te brengen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel

De Staatssecretaris van Financiën,
F.L. Idsinga

De Staatssecretaris van Financiën,
N. Achahbar