Brief regering : E-brief deelproject 'Groot pantserwielvoertuig Boxer'

Nr. 445
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2024

Het project «Vervanging pantservoertuigen M-577 en YPR» bestaat uit drie deelprojecten.
Deze projecten voorzien in de verwerving van een klein pantserwielvoertuig (Fennek
MRAT/AD), een infanteriegevechtsvoertuig (CV-90) en een groot pantserwielvoertuig
(Boxer). De Kamer heeft het project «Vervanging pantservoertuigen M-577 en YPR» op
26 juni 1997 aangemerkt als «groot project» in het kader van de Regeling Grote Projecten
(RGP).1 Overeenkomstig artikel 16 van de RGP evalueert Defensie dit project en informeert
de Kamer daarover met een E-brief.

De projectevaluaties van de drie deelprojecten lopen in tijd uit elkaar. Eerder ontving
uw Kamer de E-brief «Klein pantserwielvoertuig Fennek MRAT/AD» (2011) en de E-brief
«Infanteriegevechtsvoertuig CV-90» (2017).2 In 2018 besloot uw Kamer de grootprojectstatus te beëindigen en verzocht Defensie
een eindevaluatie op te stellen voor het deelproject Boxer. Het ontwikkeltraject en
de latere leveringen van de Boxer leidden tot een langere doorlooptijd en daarmee
tot een latere evaluatie. Daarnaast heeft Defensie de afgelopen twee jaar de prioriteit
gegeven aan de verwerving van nieuw materieel op basis van de Defensienota 2022.3

Met deze E-brief informeer ik uw Kamer over de projectevaluatie van het derde deelproject;
het groot pantserwielvoertuig Boxer, «het Boxer-project».4 Met het afronden van dit deelproject is het volledige project «Vervanging pantservoertuigen
M-577 en YPR» voltooid. Eveneens informeer ik u met deze brief over het voornemen
uit de Defensienota 2024 om 72 additionele Boxers met RCT30 toren te verwerven ter
versterking van de vuurkracht van de 13 Lichte Brigade van de landmacht.5

Evaluatieopdracht

Overeenkomstig artikel 16 van de RGP geeft Defensie in deze evaluatie van het Boxer-project
informatie over de volgende elementen: doelstellingen, projectactiviteiten, kosten,
planning, risicobeheersing, projectorganisatie, publiek-private samenwerking en private
cofinanciering, exploitatie en de gehanteerde verwervingsstrategie.

In het kader van recente ontwikkelingen in het DMP acht Defensie het van belang aanvullende
elementen mee te wegen. Daarom gaat deze brief, waar mogelijk en relevant, ook in
op personeel, internationale samenwerking, interoperabiliteit, innovatie, participatie
van de Nederlandse industrie en duurzaamheid. Dit is in lijn met de geactualiseerde
brochure «DMP bij de tijd 2.0'6 en recent aan uw Kamer verstuurde DMP-brieven.

Achtergrond

Pantservoertuigen zijn essentiële systemen in het operationeel grondgebonden optreden.
De voertuigen worden ingezet voor vuurkracht, mobiliteit, bescherming, commandovoering,
inlichtingen en verzorging. Zo dragen pantservoertuigen bij aan het vergroten van
de capaciteiten van de landmacht over de gehele breedte.

De pantservoertuigen van het type M-577 en YPR bereikten in de loop van de jaren ’90
het einde van de operationele en technologische levensduur en waren daarmee toe aan
vervanging. Het Boxer-deelproject voorzag in de vervanging van de pantserrups commandovoertuigen
M-577 en diverse typen pantserrupsvoertuigen YPR.

Het Boxer-project diende, door middel van de ontwikkeling van een nieuw pantserwielvoertuig,
de operationele inzetbaarheid van de krijgsmacht en de interoperabiliteit in nationaal
en internationaal verband te verbeteren.7 Het resultaat van dit ontwikkelingsproject is een gemeenschappelijk basisvoertuig
en negen missiemodules. Nederland heeft vier versies voor operationeel gebruik verworven,
namelijk: commandopost, ambulance, vracht en genie. Ook schafte Nederland rijlesvoertuigen
aan.

Gerelateerde projecten

Dit project heeft relatie met de volgende lopende projecten:

• «Defensiebrede vervanging van ondersteunende Klein Kaliber Wapens»: dit project behelst
de vervanging van de zware mitrailleur op de Boxer-commandopost, -genie en -vracht;

• «Joint Electronic Attack (EOV)»: voor de vervanging en vernieuwing van de mobiele
elektronische capaciteiten worden in de toekomst nog eens 10 extra Boxers besteld;

• «Geïnstrumenteerde oefen- en trainingscapaciteit voor grondgebonden eenheden»: levensduurverlenging
en modernisering van het trainingssysteem van de Boxer-gebruikerseenheden;

• «Verbeterd Operationeel Soldaat Systeem (VOSS)»: dit project voorziet in de vernieuwde
uitrusting van de uitgestegen soldaat. Deze nieuwe communicatiemiddelen moeten in
het uitgestegen optreden aansluiten op de Command, Control, Communication, Computers
& Information (C4I) architectuur van de Boxer.

Uitwerking evaluatieopdracht

Doelstellingen

Kwalitatieve behoefte

In de behoeftestellingsfase (A-fase) is voor het groot pantserwielvoertuig een aantal
algemene eisen geformuleerd op het gebied van flexibiliteit, mobiliteit, vuurkracht,
bescherming en commandovoering. Voor de voorziene taken op het gebied van gewondentransport,
vrachtvervoer, constructie en commandovoering moest het voertuig ook voldoen aan specifieke
eisen als hoge mobiliteit, een relatief groot laadvolume en laadgewicht, en goede
ballistische bescherming.8 Daarnaast moesten de voertuigen over voldoende groeipotentieel beschikken om tijdens
de verwachte levensduur te kunnen worden aangepast.

De combinatie van de algemene en specifieke eisen was richtinggevend in de keuze om
samen met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk een basisvoertuig voor de Boxer te
ontwikkelen, met daarop land-specifieke missiemodules en in verschillende configuraties.
Tijdens het ontwikkelproces leidden veranderende operationele behoeften en financiële
overwegingen tot aanpassingen in een aantal van de eisen. Zo voerde Nederland aanpassingen
door in het wapenstation (van bemand naar onbemand), stelde een aanvullende behoefte
aan Command, Control, Communication, Computers & Information (C4I) middelen, voegde een laserafstandsmeter toe en breidde de behoefte uit met
opleidingsvoertuigen en een rijsimulator.

Tijdens het kwalificatieprogramma is vastgesteld dat de Boxer voldoet aan de algemene
en specifieke eisen en daarmee aan het doel van de aanschaf. Hiermee is het Boxer-project
in termen van «product» succesvol. De aanschaf van de extra voertuigen uit de Defensienota
2018, 2022 en 2024 onderschrijft deze beoordeling.9

Kwantitatieve behoefte

In de A-fase stelde Defensie de behoefte vast op 210 voertuigen. Gedurende de looptijd
van het Boxer-project veranderde deze behoefte door verschillende beleidswijzigingen,
zoals het vervallen van de behoefte mortierversie, de bijstelling naar het beschikbare
budget en de aanvullende behoefte Boxer-ambulance. De uiteindelijke behoefte werd
vastgesteld op 200 Boxers in vijf versies:

1. Boxer-commandopost (36 stuks);

2. Boxer-ambulance (52 stuks);

3. Boxer-genie (92 stuks);

4. Boxer-vracht (12 stuks);

5. Boxer-rijles (8 stuks).

Naast de verwerving en invoering van deze voertuigen voorzag het Boxer-project ook
in de aanschaf van opleidingsmiddelen en de benodigde logistieke ondersteuning, waaronder
technische documentatie, speciaal gereedschap, testapparatuur en reserveonderdelen.10 In 2020 ontving de landmacht de laatste Boxers. Hiermee is aan de initiële behoefte
voldaan.

Internationale samenwerking en interoperabiliteit

Het Boxer project geldt als voorbeeld van succesvolle internationale samenwerking
in het ontwikkeltraject. Begin 2001 trad Nederland toe tot het bestaande Brits-Duitse
project. In 2004 trok het Verenigd Koninkrijk zich terug, waarna Nederland en Duitsland
het Boxer-project binationaal voortzetten, met Duitsland als lead nation. Deze samenwerking is vastgelegd in een Memorandum of Understanding (MoU). De landen gaven het project bij het internationaal materieelagentschap Organisme Conjoint de Cooperation en Matière d’Armements (OCCAR) in uitvoering. OCCAR was verantwoordelijk voor het management voor de realisatie
van het bilaterale contract. Duitsland en Nederland deelden de verantwoordelijkheid
voor de realisatie en deelden de kosten in gelijke mate. Om aansluiting op nationale
behoeften te garanderen leverden beide landen ook ondersteuning aan OCCAR op het gebied
van techniek, logistiek en beproevingen.

Internationale samenwerking had zowel voor- als nadelen. Het internationale karakter
maakte het Boxer-project op organisatorisch gebied complex, door bijvoorbeeld taalverschillen,
maar ook door het afstemmen van behoeften en het doorvoeren van wijzingen op verschillende
niveaus. Zo moest alle besluitvorming internationaal worden afgestemd en via OCCAR
plaatsvinden. Dit beperkte de Nederlandse autonomie in de besluitvorming. Bovendien
vroeg deze vorm van afstemming om tijd en projectcapaciteit aan de zijde van het nationale
projectteam. Tegelijkertijd hielp internationale samenwerking de technische complexiteit
juist verminderen. Via OCCAR kon het Boxer-project namelijk gebruik maken van de gemeenschappelijke
technische en organisatorische kennis aanwezig in deze internationale organisatie.

Hoewel Nederland en Duitsland verschillende missiemodules in gebruik hebben is het
basisvoertuig van de Boxer voor beide landen gelijk. Deze standaardisatie bood mogelijkheden
tot verdere samenwerking. Zo hebben Nederland en Duitsland verschillende taken met
betrekking tot de instandhouding en het configuratiemanagement van de Boxer belegd
bij de NATO Support and Procurement Agency (NSPA). Recent is de Boxer ook in gebruik genomen door Litouwen, Australië en het
Verenigd Koninkrijk. Samen hebben deze landen de «Boxer User Working Group» opgezet
om de interoperabiliteit te vergroten. De landen gebruiken dit forum om kennisdeling
en samenwerking op het gebied van ontwikkeling, opleidingen en trainingen te promoten.

De nauwe samenwerking met Duitsland was bovendien doelmatig omdat schaalvergroting
tot prijsvoordelen leidt. Zo deelden Nederland en Duitsland de ontwikkelkosten. Ook
bood deelname mogelijkheden voor Nederland om invloed en inzicht te verwerven in de
ontwikkeling en productie van deze voertuigen. Daarnaast leidde de gezamenlijke uitvoering
van de ontwikkeling, verwerving van reserveonderdelen en de reparatie van defecte
componenten tot schaalvoordelen. Omdat er geen referentie is wat de zelfstandige ontwikkeling
en aanschaf zou hebben gekost, is het voor Defensie niet mogelijk om de waarde van
de behaalde schaalvoordelen te kwantificeren.

Industriële participatie

Voor de internationale samenwerking voor het Boxer-project werd afgesproken dat het
systeem door de industriële partijen uit de aanbestedende landen zou worden ontwikkeld
en geproduceerd. Die keuze werd gemaakt om de industrie van de deelnemende landen
te versterken.

Voor het Boxer-project was het uitgangspunt dat ieder land net zoveel recht had op
werkaandeel als het aandeel in de totale waarde waarvoor landen de systemen aan hadden
geschaft. Daarom gold hier dat het aandeel van de Nederlandse industrie gelijk moest
zijn aan de Nederlandse opdrachtwaarde van € 480 miljoen. Door de latere toetreding
van Nederland tot het Duits-Britse ontwikkelproject leek het initieel niet mogelijk
om de werkzaamheden zo te verdelen dat het volledige werkaandeel werd gehaald. € 360
miljoen was belegd in het lassen van 400 modules. Daarnaast wordt de overdracht van
technologie voor het lassen van modules gezien als Nederlands werkaandeel met een
waarde van maximaal € 60 miljoen. Voor de overige € 60 miljoen sloot het Ministerie
van Economische Zaken (EZ) separate compensatieovereenkomsten met de Duitse partijen
Krauss-Maffei Wegmann (KMW) en Rheinmetall Landsysteme GmbH (RLS). KMW en RLS zijn
deze afspraken volledig nagekomen via niet-Boxer gerelateerde compensatieactiviteiten.
Daarvoor hebben ze onder andere opdrachten geplaatst bij Waeles, Van Halteren Metaal,
DSM, Sensata Technologies Holland, Neways, Nedschroef Weerd en Gieterij Doesburg.
Het consortium ARTEC heeft meer dan 100 procent van de initiële contractwaarde bij
het Nederlandse bedrijfsleven gecompenseerd. Zo leverde de Nederlandse industrie subsystemen
en elektrische componenten, lastte Dutch Defense Vehicle Systems (DDVS) alle 472 basismodules
en assembleerde Rheinmetall-Nederland de Nederlandse Boxer-voertuigen.

Via de afspraken die zijn gemaakt over industriële betrokkenheid, heeft het Boxer-project
een positieve invloed gehad op de participatie en capaciteitsopbouw van de Nederlandse
defensie-industrie. De opbouw van deze eigen capaciteiten stelt Nederland in staat
om ook voor toekomstige projecten een beroep te doen op haar eigen defensie-industrie.

Innovatie

In de ontwikkeling van het nieuwe groot pantserwielvoertuig werd flexibiliteit meegenomen
als eis. De Boxer is een modulair systeem, bestaande uit het basisvoertuig (bestuurdersdeel
en onderstel) en een specifieke missiemodule. Hierdoor kan de uitvoering makkelijk
worden aangepast voor de uitvoering van verschillende taken. Door het meegenomen groeipotentieel
biedt het ontwerp de ruimte om in de toekomst nieuwe technologische ontwikkelingen
door te voeren, bijvoorbeeld op gebied van (militaire) communicatiesystemen en het
verhogen van vuurkracht.

Doeltreffendheid en doelmatigheid

Met de uitvoering van het Boxer-project gaf Defensie, onder verwijzing naar art. 3.1
van de Comptabiliteitswet 2016, invulling aan doeltreffendheid en doelmatigheid:

– Doeltreffendheid: Met de aanschaf van de Boxer heeft Defensie de operationele capaciteit verbeterd.
Door de ontwikkeling van de Boxer beschikt Defensie over een kwalitatief hoogwaardig
systeem wat voldoet aan de eisen. Het modulaire karakter van het voertuig zorgt er
bovendien voor dat Defensie beschikt over een moderne technologie waarmee Defensie
in staat is te blijven voldoen aan de toekomstige operationele eisen.

– Doelmatigheid: Door de nauwe internationale samenwerking zijn belangrijke voordelen behaald. Ontwikkelkosten
werden bijvoorbeeld gedeeld. De kennisoverdracht tussen de deelnemende industrieën
resulteerde in een significant werkaandeel voor de Nederlandse industrie. Ook kon
door samen een standaard basisvoertuig te ontwikkelen de interoperabiliteit tussen
de Boxer-gebruikerslanden worden vergroot.

Projectactiviteiten

In het Boxer-project werkten verschillende spelers nauw samen, waaronder OCCAR, ARTEC,
NSPA, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland. De uitgevoerde projectactiviteiten
waren daarom voornamelijk internationaal van aard. In de A-fase formuleerde Defensie
de behoeftestelling voor de vervanging van de M-577 en de YPR in algemene zin. Nadat
Nederland aansloot bij het Duits-Britse ontwikkelproject zetten deze landen de operationele
eisen uit de behoeftestelling om in specifieke functionele eisen voor de Boxer in
één gezamenlijk Programma van Eisen (PvE).

In de gecombineerde B-/C-fase stelde Nederland na een verkenning van alternatieven
vast dat alleen de Boxer voldeed aan de gestelde eisen. In 2005 tekenden Nederland
en Duitsland het contract met het consortium ARTEC en ging het Boxer-project over
naar de gezamenlijke ontwikkelingsfase.

Tijdens de beproevingen is een aantal verbetermaartegelen geïdentificeerd ten aanzien
van het ontwerp van het voertuigdak, de werkposities van de bemanning en de C4I-inrichting.
De leverancier nam deze retrofit-activiteiten voor eigen rekening. Het betrekken van
de gebruiker in deze fase droeg in belangrijke mate bij aan de kwaliteit van het voertuig.
Na kwalificatie van het basisvoertuig vond de serielevering van 200 operationele Boxers
tussen 2014 en 2020 plaats.

Kosten

Bij de oorspronkelijke behoeftestelling (A-fase) van het project «Vervanging Panstervoertuigen
M-577 en YPR» maakte Defensie nog geen financieel onderscheid tussen de drie deelprojecten.
Het initiële budget voor de verwerving van het groot pantserwielvoertuig werd in de
B/C-brief vastgesteld op € 862,2 miljoen voor 384 stuks. Bij contractsluiting in 2006
werd dit verlaagd tot een taakstellend budget van € 737 miljoen voor 200 voertuigen.
De reden voor deze aanpassing was de reductie van de kwantitatieve behoefte van 384
naar 200 stuks en de uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit het ontwikkeltraject.
Hierdoor wijzigde de samenstelling van het consortium en de omvang van de serieproductie
en moesten de kosten anders worden verdeeld.

Jaar

Budget in € miljoen

Toelichting

1999

–

Budget nog niet gespecificeerd aan Boxer-project

2000

–

Budget nog niet gespecificeerd aan Boxer-project

2001

862,2

Budget conform B/C-brief

2002

885,0

Prijspeilaanpassing

2003

547,0

Aantal naar beneden bijgesteld (384 naar 200 stuks) door vervallen behoefte mortierversie

2004

547,0

–

2005

617,0

Herijking operationele behoefte op basis van Prinsjesdagbrief (257 stuks)

2006

617,0

–

2007

737,0

Boxer-contract met ARTEC; toename projectbudget als gevolg van uitgebrachte offertes

2008

737,0

–

2009

737,0

–

2010

808,2

Prijspeilaanpassing (2006/2008), herstel projectreserve,

Prijspeilaanpassing 2009, rijlesvoertuigen, rijsimulator,

special tools & equipment, laserafstandsmeter

2011

819,9

Prijspeilaanpassing

2012

843,8

Prijspeilaanpassing en budgetverhoging door integratie

project «C4I Boxer»

2013

901,1

Prijspeil bijstelling, omzetting naar vaste prijs,

compensatie btw-verhoging, additionele behoeften

CVS/CBT

2014

902,9

Btw-correctie (over reeds betaalde voorschotten)

2015

902,9

Afronding

2016

917,3

Prijspeilaanpassing, compensatie voor valutakoers US

dollar, rolwisseling Boxer

2017

914,0

Correctie Prijspeilaanpassing en valutakoerscompensatie,

overschot rolwisseling Boxer, Prijspeilaanpassing

2018

914,8

Prijspeilaanpassing

2019

928,8

Aanvullende nachtzichtapparatuur

2020

943,8

Aanvullende behoefte drie ambulances, prijspeilaanpassing

In 2006 werd het contract gesloten voor € 737 miljoen voor 200 voertuigen. De totale
verplichting voor 200 Boxers bedroeg uiteindelijk € 619.559.793 (excl. BTW). Door
aanvullende behoeften en gewijzigde configuraties, de uittreding van Frankrijk en
het Verenigd Koninkrijk uit het ontwikkeltraject, reeds betaalde voorschotten en het
verschil in prijsconditie tussen 2005 en 2015 is het niet mogelijk om dit bedrag te
herleiden tot een eenduidige stuksprijs.

Bij instroom van de laatste Boxer in 2020 was het uiteindelijke budget van het Boxer-project
€ 943,8 miljoen voor 200 voertuigen. Deze verhoging van 28% is toe te schrijven aan
prijspeilaanpassingen, contractuele prijsstijgingen, btw-correcties en aanvullende
behoeften (rijlesmiddelen en C4I-architectuur met een waarde van € 76 miljoen). Hiermee
is het projectbudget verhoogd maar deze verhoging geldt niet als overschrijding.

Er waren ook opbrengsten. Royalties en entry fees leverden opbrengsten op door toetreding van bedrijven of landen tot het ontwikkeltraject.
Zo betaalde Litouwen bij toetreding in 2016 € 5,5 miljoen aan entry fees en ontving Nederland respectievelijk € 7 en € 10 miljoen aan royalties van het Verenigd Koninkrijk en Australië. Samen kwamen deze opbrengsten op € 22,5
miljoen. Deze opbrengsten kwamen ten gunste van het Defensie Lifecyle Plan (DLP).

Planning

Bij aanvang verwachtte Defensie het project «Vervanging Pantservoertuigen M-577 en
YPR» in 2015 af te ronden. Dit is niet gelukt. Uw Kamer heeft de gewijzigde planning
ontvangen via het Defensie Projectenoverzicht (DPO) en de jaarrapportages «Vervanging
Pantservoertuigen M-577 en YPR».

Gezien de omvang van het Boxer-project, voorzag Defensie dat de vervanging van het
totale bestand pantservoertuigen plaats zou vinden in twee fasen. In de eerste fase
zou Defensie de voertuigen van de parate eenheden vervangen. In de tweede fase zouden
ook de niet-parate eenheden met de nieuwe voertuigen worden uitgerust. Vanwege het
opheffen van de reserve-eenheden van de landmacht in 2003 is fase 2 nooit uitgevoerd.11

In december 2006 tekenden Nederland en Duitsland het contract voor de serieproductie.
Defensie verwachtte de eerste Boxers in 2011 in ontvangst te nemen en de laatste voertuigen
in 2017. Uiteindelijk ontving de landmacht de eerste rijlesvoertuigen in 2013. In
2014 volgden de eerste voertuigen voor operationeel gebruik met de ambulance-uitvoering.
Deze vertraging was aan de kant van Defensie het gevolg van aanpassingen van de technische
eisen en vertragingen in het kwalificatietraject. Aan de kant van de industrie werd
de vertraging veroorzaakt door aanloopproblemen, gebrek aan samenwerking tussen de
bedrijven van het consortium ARTEC en de oplossingen voor technische tegenslagen in
de ontwikkelfase. De industrie stelde deze oplossingen kosteloos beschikbaar.

Ook leverde Nederland drie Boxers aan Australië om de toetreding van dit land tot
het Boxer-programma te faciliteren. Hierdoor werden de laatste Nederlandse voertuigen
uiteindelijk in 2020 uitgeleverd. Uit onderzoek zijn geen duidelijke negatieve consequenties
naar voren gekomen. Deze consequenties zijn opgevangen door de rolwisseling met de
Bushmaster.12

Risicobeheersing

De ADR en haar voorgangers oordeelden jaarlijks dat Defensie gedurende de realisatiefase
steeds voldeed aan de gestelde eisen voor de risicobeheersing.13 Zowel het projectteam als OCCAR bewaakten en beheersten de risico’s. Deze risico’s
hielden voornamelijk verband met aanpassingen aan de oorspronkelijke uitgangspunten.

Tijdens de beproevingen van het gemeenschappelijk basisvoertuig constateerde Defensie
een aantal technische tekortkomingen. De risico’s van de vereiste aanpassingen kwamen,
door optreden van OCCAR, voor rekening van de leverancier. De garantstelling van de
industrie mitigeerde het industrieel risico. Deze garantstelling bleek van belang
voor de continuïteit van productie toen het Nederlandse Stork (nu: Rheinmetall-Nederland)
in 2008 werd overgenomen door het Duitse Rheinmetall.

Tevens nam het projectteam maatregelen om de niet vooraf onderkende risico’s te adresseren.
Zo bleek in 2008 de beoogde Nederlands-Duitse samenwerking met rijlesvoertuigen niet
doelmatig door een gebrek aan onderwijsmiddelen en capaciteit aan Duitse zijde. Hierdoor
kocht Nederland alsnog acht eigen rijlesvoertuigen en een rijsimulator. Daarnaast
leidden noodzakelijke wijzigingen in de oorspronkelijke C4I-architectuur van de Boxer
tot een aanvullende behoefte. Deze behoefte is vervolgens binnen het beschikbaar gestelde
budget van € 10 miljoen gerealiseerd. De weloverwogen opname van deze middelen in
de behoeftestelling had deze latere uitbreiding in scope kunnen voorkomen.

Ook startte de leverancier eind 2009 toch met de serieproductie. Dit ondanks dat de
kwalificatie nog niet was gestart en Nederland nadrukkelijk had medegedeeld geen kwalificatie
achteraf te accepteren. In het Nederlandse programmadeel was het ontwikkelings- en
kwalificatie-traject van de Nederlandse missiemodules vertraagd. De voornaamste oorzaken
hiervan waren aanpassingen in het oorspronkelijke ontwerp. De fabrikant nam de hieruit
volgende kosten over.

Projectorganisatie

Het Boxer-projectteam werkte binnen de kaders van het DMP en de bij Defensie vastgelegde
kaders voor uitvoering van project- en programmamanagement. De ADR en haar voorgangers
hebben jaarlijks geoordeeld dat voor de projectorganisatie, -beheersing en -beheer
gedurende de realisatiefase steeds is voldaan aan de daarvoor gestelde eisen.

Door het internationale karakter van het Boxer-project was er sprake van een gedeelde
verantwoordelijkheid. Het management voor de realisatie van het bilaterale contract
was door de deelnemende landen in handen gegeven van OCCAR. De landen hadden afgesproken
om ondersteuning aan OCCAR te leveren op het gebied van techniek, logistiek en beproevingen.

Om invulling te kunnen geven aan de nationale verplichtingen van het realiseren van
de Boxer was een nationale projectorganisatie ingericht. Het nationale projectteam
was verantwoordelijk voor de aansturing van werkgroepen en de coördinatie van de Nederlandse
bijdrage aan OCCAR. Het team werd zo nodig tijdelijk uitgebreid met technisch en logistiek
personeel. Daarmee is goed gebruik gemaakt van de schaarse personele capaciteit en
werd tevens het behoud van kennis en ervaring bij de projectorganisatie gewaarborgd.

Publiek-private samenwerking en de private cofinanciering

Bij het Boxer-project is geen sprake van publiek-private samenwerking en private cofinanciering.
Wel maakten Defensie en EZK gebruik van de hiervoor genoemde compensatieopdrachten
om de participatie van de Nederlandse industrie te garanderen.

Exploitatie

In de D-fase begrootte Defensie de exploitatiekosten voor de 200 voertuigen over een
levensduur van 30 jaar op € 1.125 miljoen. In de LCC-analyse uit 2024 worden de exploitatiekosten
van de Boxer geschat op € 1.612 miljoen (excl. BTW). Dit verschil kan worden verklaard
door het verschil in prijspeil tussen 2015 en 2024, hogere personeelskosten na loonstijging
en hogere brandstofkosten door intensiever gebruik van het systeem.

In 2010 tekenden Nederland en Duitsland een MoU om de samenwerking bij de instandhouding
te bekrachtigen. Beiden hebben de instandhouding van de Boxer grotendeels ondergebracht
bij het NAVO-agentschap NSPA. De belangrijkste reden was de verdere optimalisatie
van de logistieke keten; kostenbesparingsoverwegingen speelden in mindere mate. Het
gaat hier om het configuratiebeheer, reserveonderdelenvoorziening, kalibratie van
speciale gereedschappen en het herstel van repareerbare componenten. Ook wisselen
Nederland, Duitsland en Litouwen kennis en ervaringen uit over het gebruik en instandhouding
van de Boxer.

Verwervingsstrategie

Nederland zocht om technische, operationele, logistieke en politiek-industriële redenen
sinds de start van het Boxer-project aansluiting bij het Duits-Britse project. Defensie
voerde daarom geen formele marktverkenning naar mogelijke alternatieven uit (B-fase).
Wel voerde Defensie in 2005 een marktverkenning naar alternatieven voor de Boxer uit.
Dit ter voorbereiding op een eventuele concurrentiestelling.14 Hier werd vastgesteld dat geen van deze alternatieven voldeed aan de door Nederland
gestelde eisen voor het groot pantserwielvoertuig. In kwalitatief opzicht verdiende
de Boxer de voorkeur boven alternatieven. Defensie besloot daarom door te gaan met
de verwerving van de Boxer. In 2006 maakte Defensie kenbaar dat de verwervingsvoorbereiding
van het project «Groot pantserwielvoertuig» zonder verdere concurrentiestelling zou
worden voortgezet met de samen met Duitsland ontwikkelde Boxer. OCCAR voerde de contractonderhandelingen
met het consortium ARTEC. De Nederlandse firma Stork trad op als de lead industry. In 2006 sloten OCCAR en ARTEC het contract voor de serielevering van de Boxer. Defensie
verhoogde het Boxer-projectbudget met € 130 miljoen tot € 634 miljoen om het contract
te kunnen sluiten.

Conclusie

Samenvattend is de conclusie dat het Boxer-project in termen van «doelstelling» succesvol
is geweest. De Boxer voldoet aan de in 1997 gestelde eisen voor het groot pantserwielvoertuig.
Het vereiste groeipotentieel heeft hier in belangrijke mate aan bijgedragen door de
mogelijkheid om wijzigende behoeften gedurende het ontwikkeltraject op te vangen.
Bij ontwikkelprojecten is de opname van groeipotentieel als kwalitatieve basiseis
inmiddels standaard.

Op het aspect «planning» geldt dat het Boxer-project niet de oorspronkelijke planning
heeft gevolgd, hoewel hier geen ingrijpende gevolgen door zijn ervaren. In de toekomst
kan vertraging onder andere voorkomen worden door de kwalificaties en beproevingen
uit te voeren voor aanvang van de serieproductie. Bovendien vraagt de vaak complexe
afstemmingsstructuur binnen internationale samenwerkingsprojecten om een hoge mate
van realiteitszin in de planning.

Tegelijkertijd zijn er door de nauwe samenwerking met Duitsland voordelen behaald.
Ontwikkelkosten werden bijvoorbeeld gedeeld. Ook de samenwerking met OCCAR werd als
positief ervaren. Defensie kon gebruik maken van de sterke kennisbasis. Hierdoor was
een goede projectorganisatie en -management tussen de deelnemende landen mogelijk.
Bij complexe ontwikkelprojecten maakt Defensie daarom vaker de keuze om gebruik te
maken van een materieelagentschap. Zo heeft Defensie het proces om lid te worden van
OCCAR inmiddels in gang gezet. Bij langdurige complexe materieelprojecten moet Defensie
bovendien rekening houden met het faillissement of overname van betrokken leveranciers.
De garantstelling van de industrie in het Boxer-project biedt hierbij een bruikbaar
model om de risico’s van faillietgang voor Defensie te beperken.

Op het aspect «kosten» is het projectbudget verhoogd als gevolg van prijspeilaanpassingen
en contractuele prijsstijgingen, maar ook door additionele behoeften Een vroegtijdige
realiteitscheck op het budget van complexe ontwikkeltrajecten had deze latere scope
uitbreiding kunnen voorkomen. Dit geldt ook voor de opname van rijlesvoertuigen in
de initiële behoefte. In het huidige projectmanagement wordt een initiële inschatting
van de risicoreservering gemaakt door gebruik van een risicotabel.

Vooruitblik

Met de ontvangst van de laatste Boxer-voertuigen uit de initiële behoefte heeft Defensie
succesvol invulling gegeven aan de volledige behoefte van het project «Vervanging
pantservoertuigen M-577 en YPR». Ik stel voor met deze laatste deel-evaluatie het
project «Vervanging pantservoertuigen M-577 en YPR» af te sluiten.

Vanwege het operationele succes van het pantserwielvoertuig Boxer heeft Defensie met
de Defensienota 2018 en 2022 aanvullende bestellingen geplaatst. Eveneens is Defensie
voornemens om 72 additionele Boxers te verwerven uit de Defensienota 2024. Het betreft
het basisvoertuig met missiemodule, de RCT30. Deze Boxer beschikt over een onbemenste
toren voorzien van een modern 30mm kanon en een geïntegreerde anti-tank lanceerinstallatie.
Hiermee versterkt Defensie de vuurkracht van de 13 Lichte Brigade (Medium Infantry Brigade). Dit past binnen de huidige prioritering van hoofdtaak 1. Duitsland versterkt haar
eenheden met eenzelfde Boxer RCT30 wapensysteem. Defensie verkent de mogelijkheid
aan te sluiten bij de Duitse behoefte. Dit bevordert de interoperabiliteit en onderlinge
uitwisselbaarheid tussen de twee landen. Bovendien geeft Defensie met de verwerving
van de nieuwe Boxer-voertuigen invulling aan de door de NAVO toegewezen prioritaire
doelstellingen voor Nederland.

Als gevolg van de nieuwe behoeftes uit de Defensienota’s 2018, 2022 en 2024 blijft
het Boxer-project als zelfstandig project voortbestaan. De Kamer blijft over de voortgang
geïnformeerd via het DPO en het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF).

Tot slot

In de E-brief CV-90 heeft Defensie toegezegd uw Kamer middels de E-brief Boxer te
informeren over de totale projectkosten.15 De projectkosten per deelproject zijn als volgt:

Deelproject

Kosten

Fennek

€ 197,6 miljoen

CV-90

€ 1.117,7 miljoen

Boxer

€ 943,8 miljoen1

Totaal:

€ 2.259,1 miljoen

X Noot

1

Inclusief drie additionele Boxer-ambulances, bovenop de initiële behoefte

De totale kosten van het project «Vervanging pantservoertuigen M-577 en YPR» komen
op € 2.259,1 miljoen. In 1997 begrootte Defensie de verwervingskosten op € 2.254,1
miljoen (f 5600 miljoen). Dit betekent dat het volledige project binnen de beschikbare
financiële bandbreedte is gerealiseerd.

De Staatssecretaris van Defensie,
G.P. Tuinman