Brief regering : Beleidsreactie WODC-rapport Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding terrorismebestrijding

Nr. 730
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 september 2024

De bestrijding van terrorisme vraagt continue aandacht. Het dreigingsniveau in Nederland
is door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding Nederland (NCTV) vastgesteld
op niveau 4, het op een na hoogste dreigingsniveau. Dit houdt in dat de kans op een
aanslag in Nederland reëel is. Een persoonsgerichte aanpak (PGA) van personen van
wie een dreiging uitgaat vormt een van de pijlers van de Nationale Contraterrorisme
Strategie. De PGA biedt mogelijkheden voor gerichte interventies bij signalen van
radicalisering of wanneer personen al geradicaliseerd zijn. De Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding (verder: Twbmt) kan ingezet worden in situaties
waar het strafrecht (nog) geen handelingsperspectief biedt. De wet biedt de mogelijkheid
tot het opleggen van een meldplicht, contactverbod, uitreisverbod, gebiedsverbod (eventueel
in combinatie met elektronische monitoring) en/of het intrekken of weigeren van beschikkingen
inzake subsidies, vergunningen, erkenningen of ontheffingen. Dit alles met het doel
om onze nationale veiligheid te beschermen tegen terroristische dreigingen.

De Twbmt betreft een tijdelijke wet die in 2017 in werking is getreden en in 2022
voor vijf jaar werd verlengd.1 Bij deze verlenging is wettelijk bepaald dat een verslag over de doeltreffendheid
en de effecten van de wet in de praktijk met de Staten-Generaal wordt gedeeld.2 Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) heeft de evaluatie naar de
Twbmt uit laten voeren door onderzoekers van de Universiteit Utrecht, Universiteit
Groningen en Pro Facto. Voor deze evaluatie zijn de onderzoekers verzocht om de wensen
van de Tweede Kamer en de Raad van State over de noodzaak, effecten, proportionaliteit
en voorwaarden van de maatregelen mee te nemen.3 Daarnaast hebben de onderzoekers inzicht geboden in hoe de wet zich verhoudt tot
het strafrecht en tot grondrechten.

Hierbij bied ik u de wetsevaluatie aan, geef ik de belangrijkste conclusies van het
onderzoek weer en geef ik een reactie op deze bevindingen. Ik bedank de onderzoekers
daarbij voor hun inspanningen om deze evaluatie vorm te geven, omdat die kan bijdragen
aan een goede uitvoering van de wet voor de resterende looptijd en omdat het handvatten
biedt om te bezien op welke wijze de wet kan worden vormgegeven vanaf 2027.

Onderzoeksbevindingen

Op basis van de toepassing van de Twbmt concluderen de onderzoekers dat de wet slechts
in enkele situaties werd gezien als een geschikt instrument om de nationale veiligheid
te beschermen tegen een terroristische dreiging. Zo geven lokale partners vaak de
voorkeur aan alternatieve maatregelen, zoals zorg gerelateerde, strafrechtelijke of
vreemdelingrechtelijke instrumenten. Deze alternatieven blijken in de meeste dreigingssituaties
volgens hen voldoende effectief om de dreiging in te dammen, waardoor toepassing van
de Twbmt niet nodig is. Bovendien geven zij aan dat alternatieven vaak eenvoudiger
toe te passen zijn dan de Twbmt. Daarnaast wijst het onderzoek uit dat de veranderende
dreigingssituatie een reden kan zijn dat de Twbmt niet vaak is ingezet. Geïnterviewden
geven namelijk aan dat de Twbmt primair gericht zou zijn op het voorkomen van uitreizen
en dat daar nu nauwelijks meer sprake van is.

De onderzoekers achten de beleidstheorieën die ten grondslag liggen aan de verschillende
maatregelen op grond van de Twbmt niet allemaal overtuigend. Dat geldt volgens hen
met name voor de meldplicht, het contactverbod en het gebiedsverbod. Met de meldplicht
worden enkele contactmomenten gecreëerd, maar die leiden niet noodzakelijkerwijs tot
«zicht» op de persoon. Voor het contactverbod en het gebiedsverbod geven de onderzoekers
aan dat er verplaatsingseffecten kunnen optreden naar andere gebieden en wijze van
contact. Daarnaast constateren de onderzoekers dat het (continue) handhaven van beide
verboden gecompliceerd is. De beleidstheorieën voor het uitreisverbod en het intrekken
of weigeren van vergunningen zijn overtuigender, blijkt uit het rapport, in die zin
dat het uitreisverbod uitreizen bemoeilijkt en het intrekken en/of weigeren van een
vergunning ongewilde facilitering van terroristische activiteiten tegengaat.

Ten aanzien van de noodzakelijkheid en proportionaliteit wijst het onderzoek uit dat
de Twbmt in een beperkt aantal gevallen is toegepast. In die gevallen waarin de Twbmt
is ingezet was dat vaak in aanvulling op een strafrechtelijk traject. In de praktijk
wordt vooral gekozen voor het opleggen van andere maatregelen, zoals preventieve zorg
gerelateerde interventies en maatregelen op grond van het straf- of bestuursrecht.
Er blijkt volgens de onderzoekers geen behoefte te bestaan aan de maatregel die het
mogelijk maakt beschikkingen te weigeren of in te trekken om te voorkomen dat de Nederlandse
overheid indirect een terroristische organisatie financiert of faciliteert aangezien
die maatregel niet is ingezet. Ook geven de onderzoekers aan dat het onderzoek geen
informatie opgeleverd heeft waaruit is af te leiden dat er terroristische activiteiten
zijn ontplooid die met toepassing van de Twbmt hadden kunnen worden voorkomen. Geen
van de geïnterviewde professionals van gemeenten, de politie of Zorg- en Veiligheidshuizen,
die op lokaal niveau betrokken zijn bij de aanpak van radicalisering, heeft aangegeven
grote behoefte te hebben aan de wet. De onderzoekers concluderen op basis van deze
bevindingen dat de Twbmt geen noodzakelijk instrument is in de bestrijding van terroristische
activiteiten.

Beleidsreactie

Het kabinet begrijpt de punten die de onderzoekers in de evaluatie naar voren brengen.
Het kabinet ziet echter de relevantie van de Twbmt in de specifieke gevallen waarin
alternatieve maatregelen ontbreken en er sprake is van een dreiging, zoals bij personen
met een hoog dreigingsprofiel. De Twbmt trad in 2017 in werking, in een tijd waarin
ISIS «het Kalifaat» uitriep, er uitreizigers richting terroristisch strijdgebied vertrokken
en het dreigingsniveau hoog was. Er ontstond een noodzaak tot preventieve maatregelen.
Daarom is middels de Twbmt ingezet op de mogelijkheid om maatregelen op te leggen
ter bescherming van de nationale veiligheid. Zo kon de Twbmt bijvoorbeeld in een aantal
gevallen uitreis naar terroristisch strijdgebied belemmeren. Het belang van preventieve
maatregelen binnen het volledig instrumentarium is niet gewijzigd. Dat geldt zeker
voor de noodzaak om zicht te kunnen houden op personen met een hoog dreigingsprofiel.
De Twbmt kan daaraan bijdragen.

Beleidstheorie

Bij de verlenging van de Twbmt heeft het kabinet aangegeven dat er geen standaard
aanpak mogelijk is bij personen die geradicaliseerd zijn of dreigen te radicaliseren.
Het gaat immers altijd om maatwerk. Om die reden acht ik het van belang voldoende
en diverse maatregelen ter beschikking te hebben om een persoonsgerichte aanpak onder
regie van de gemeente vorm te geven.

Bij het uitreisverbod is het volgens het kabinet duidelijk dat het beperken van de
mogelijkheden om uit te reizen bijdraagt aan de nationale veiligheid, omdat het kan
helpen te voorkomen dat de uitreis succesvol is. Datzelfde geldt voor het intrekken
van een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning wanneer de ontvanger, aanvrager
of houder in verband kan worden gebracht met (de ondersteuning van) terroristische
activiteiten en deze (mede) gebruikt zal worden ter ondersteuning daarvan, ook al
is dit middel nog niet ingezet.

Bij de inzet van een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod is de relatie tussen
de opgelegde maatregel en de bescherming van de nationale veiligheid minder direct.
De effectiviteit van de maatregel is tijd- en plaats gebonden en in elk individueel
geval wordt gewogen welke interventie of combinatie van interventies, effectief kan
zijn. Een meldplicht draagt, zeker in combinatie met een enkelband, bij aan het zicht
op de persoon die anders mogelijk buiten beeld van bijvoorbeeld veiligheidspartners
zou kunnen komen. Ook draagt deze maatregel bij aan de naleving van een gebieds- en/of
contactverbod. De onderzoekers doen de suggesties ter verbetering van de meldplicht
door er een contactmoment van te maken met professionals binnen de radicaliseringsaanpak.
Het kabinet omarmt deze aanbeveling.

Het gebieds- en/of contactverbod levert een bijdrage in het voorkomen of doorbreken
van nauwe relaties van een persoon met jihadistische netwerken waardoor (verdere)
radicalisering optreedt. Het verbod geeft een mogelijkheid tot handhaving. Net als
bij dergelijke verboden vanuit het strafrecht, is handhaving gecompliceerd. Het kabinet
kan zich voorstellen dat een persoon die daadwerkelijk over wil gaan tot het plegen
van een aanslag zich niet zal laten tegenhouden door de sancties die kunnen worden
opgelegd bij het overtreden van een meldplicht of gebieds- en/of contactverbod. In
dergelijke situaties ligt strafrechtelijk optreden voor de hand.

Toepassing

De onderzoekers geven aan dat lokale partners in eerste instantie kiezen voor alternatieve
maatregelen die binnen de persoonsgericht lokale aanpak kunnen worden ingezet. In
een beperkt aantal situaties werd de Twbmt gezien als geschikt instrument.

De drempel voor de inzet van bestuurlijke maatregelen uit de Twbmt ligt hoog. Voor
de inzet van de maatregelen uit de Twbmt is vereist dat iemand op basis van zijn of
haar gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of
de ondersteuning daarvan. Het is daarbij van belang binnen het hele instrumentarium
te bekijken wat passend en in een concreet geval nodig is om de dreiging voor de nationale
veiligheid te beperken. Hierbij wordt gekozen voor de (combinatie van) minst ingrijpende,
maar meest effectieve interventie(s).

De hoge drempel voor de inzet van de Twbmt acht het kabinet terecht. Het zijn immers
maatregelen die diep ingrijpen in het leven van personen en dat moet proportioneel
worden ingezet. Van belang is dat in concrete gevallen de voorhanden zijnde maatregelen
inclusief de Twbmt goed worden overwogen en die maatregelen worden ingezet die nodig
en mogelijk zijn om de nationale veiligheid te beschermen.

Mogelijk is de bekendheid met de wet gedaald in de afgelopen periode, waarbij enkele
jaren sprake was van een lager dreigingsniveau en de beperkte mogelijkheid van de
NCTV om persoonsgericht te adviseren aan gemeenten, omdat de NCTV daartoe niet voldoende
wettelijke grondslag had. Een beperkte bekendheid met de wet kan aan een verminderde
inzet hebben bijgedragen. Na inwerkingtreding van de Wet coördinatie terrorismebestrijding
en nationale veiligheid en de totstandkoming en inwerkingtreding van de Wet gegevensverwerking
persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten4, kan de NCTV onder voorwaarden aansluiten bij casusoverleggen en indien passend ook
de Twbmt onder de aandacht brengen. Dit kan bijdragen aan de bekendheid met de maatregelen,
zoals ook de onderzoekers stellen. Ook de noodzaak om maatregelen te kunnen treffen
is op dit moment substantieel gegeven het actuele dreigingsniveau. Niet voor niets
riep de Tweede Kamer met de motie van leden Michon-Derkzen (VVD) en Eerdmans (JA21)
op om de bewustzijn van de Twbmt te vergroten, mede met oog op vrijkomende veroordeelde
terroristen waarvan een actueel (hoog) dreigingsniveau uitgaat.5 Hier geeft het kabinet actief opvolging aan.

Noodzakelijkheid en proportionaliteit

De beperkte inzet van de Twbmt is een lastige graadmeter om te toetsen of de wet noodzakelijk
is. Ook een beperkte inzet van de wet kan de noodzaak ervan onderschrijven. Het is
van essentieel belang dat partners over een breed instrumentarium beschikken om de
dreiging het hoofd te bieden, waaronder maatregelen uit de Twbmt.

In december 2023 is het dreigingsniveau verhoogd naar substantieel. Het jihadisme
blijft de belangrijkste dreiging en Nederland is als potentieel doelwitland waarschijnlijk
meer in het vizier van jihadistische organisaties. Daarnaast blijft ISIS bouwen aan
transnationale netwerken, naast Syrië en Irak, ook in Somalië en landen in de Sahel.
Op dit moment is er (nog) geen grote stroom aan uitreizigers uit Nederland of Europa
op gang, maar moeten we voorbereid zijn op de aantrekkingskracht die uitgaat van de
groei van ISKP en hun doorlopende wens tot een kalifaat. Daarnaast komen de aankomende
jaren personen vrij uit detentie met een hoog risicoprofiel.6 Ook blijft de dreiging van rechts-terrorisme in stand en kan bij rechts-extremisme
en anti-institutioneel extremisme sprake zijn van acceptatie van geweld en/of geweldsbereidheid.
Met het oog op de hoge en brede terroristische dreiging is het van belang dat er een
instrument klaar staat dat tijdig op elk type terroristische dreiging ingezet kan
worden, waar dit noodzakelijk en proportioneel is.

Het gegeven dat de maatregelen uit de Twbmt in het verleden zijn opgelegd, laat volgens
het kabinet zien dat de wet waar nodig kan worden ingezet en een bijdrage kan leveren
aan de nationale veiligheid. Of met de inzet van de Twbmt ook daadwerkelijk een aanslag
is voorkomen – en daarmee effectief is – is vanuit de aard van de zaak niet aan te
tonen. Niet voor niets constateren de onderzoekers bij een casus waarin een meldplicht
werd opgelegd dat het niet mogelijk is om te weten wat er zou zijn gebeurd als de
meldplicht in een casus níet was opgelegd.

Het kabinet is het eens met de onderzoekers dat inzet van de Twbmt met gepaste zorgvuldigheid
dient te gebeuren. Een zorgvuldige weging voorkomt dat de Twbmt wordt ingezet op basis
van dezelfde feiten en omstandigheden die ten grondslag hebben gelegen aan een eerdere
strafrechtelijke veroordeling. Hier moet sprake zijn van een nieuwe dreiging, waar
niet eerder een strafrechtelijke veroordeling voor is opgelegd. Ook moet bij het nemen
van een maatregel goed gemotiveerd worden waarom een maatregel evenredig is, aangezien
in de meeste gevallen sprake is van een beperking van een grondrecht. De conclusie
dat daar in de motivering van besluiten te weinig aandacht aan wordt besteed neemt
het kabinet serieus.

Vervolg

De evaluatie uitgevoerd in opdracht van het WODC biedt belangrijke aanknopingspunten
om de bekendheid met en de wijze van inzet van de wet te verbeteren met inachtneming
van gepaste zorgvuldigheid. Het kabinet is hiervoor erkentelijk mede gezien het eind
vorig jaar verhoogde dreigingsniveau. Om de bekendheid met de wet te vergroten, zal
de NCTV de Twbmt conform de eerder genoemde motie van leden Michon-Derkzen (VVD) en
Eerdmans (JA21) ook nadrukkelijk onder de aandacht brengen bij partijen in de keten.

Ondertussen zal het kabinet samen met betrokken partners bezien op welke wijze deze
bestuurlijke maatregelen na 1 maart 2027 een bijdrage kunnen leveren aan terrorismebestrijding
ook gegeven de veranderlijke dreiging. Daarbij zal ook worden bezien of, voor elk
van de maatregelen uit de Twbmt afzonderlijk, instandhouding noodzakelijk is conform
de motie van leden Bikker (CU) en Kuik (CDA).7 De kritische conclusies en aanbevelingen van het WODC worden daarin meegenomen. Uw
Kamer zal nader worden geïnformeerd over de vervolgstappen.

Met deze evaluatie en de opvolging die het kabinet daaraan wil geven werken we verder
aan het toekomstbestendig houden van ons instrumentarium met oog op de huidige en
toekomstige terroristische dreiging.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel